CC BY
440
134
ВЕКТОР РАЗВИТИЯ I—1АУКИ
В-™ 1
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени О. Е. Кутафина (МПОА)
Наталья Викторовна СУБАНОВА,
доктор юридических наук, старший советник юстиции, заместитель директора Научно-исследовательского института Академии Гэнеральной прокуратуры Российской Федерации
РАЗРЕШИТЕЛЬНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ
Процессуальную сторону разрешительной деятельности характеризует осуществление разрешительного производства — самостоятельного вида производства в рамках административного процесса. Вместе с тем существенные разночтения, касающиеся понимания стадий разрешительного производства, их количества и содержания, наряду с отсутствием нормативного закрепления структуры разрешительного производства, позволяют поставить вопрос об адекватности правового регулирования в рассматриваемой сфере.
Ключевые слова: разрешительная система, производство, процедуры, законодательство, правовое регулирование, разрешение, лицензирование, законность.
N. V. SUBANOVA,
Doctor of Law,
Deputy Director of the Research Institute of the Academy of the Prosecutor General of the Russian Federation
SUBJECT: LICENSING PROCEDURES
Procedural allowing activity characterizes the implementation of the production permit—an independent type of production in the administrative process. However, significant discrepancies regarding the understanding of the stages of production permit, their number and content, along with a lack of regulatory structure permits secure production, allow you to put the question of the adequacy of legal regulation in this sphere. Keywords:licensing system, production, procedures, legislation, regulation, permit, license, rule of law.
Глобальные тенденции развития российского общества и государства, баланс публичных и частных интересов обусловливают необходимость модернизации государственного управления, осуществляемого органами исполнительной власти в Российской Федерации, неотъемлемым звеном которого является разрешительная система. Кардинальное преобразование экономического и политического строя страны, декларация свободы предпринимательства, реформирование сферы государственного строительства в постсоветский период явились мощным импульсом для многогранного развития и совершен© Н. В. Субанова, 2015 ствования разрешительной системы. В своем Послании Федеральному Собра-
в
ЕСТНИК Субанова Н. В.
УНИВЕРСИТЕТА Разрешительные процедуры
имени O.E. Кугафина(МГЮА) ^
нию 12 декабря 2013 г Президент Российской Федерации В. В. Путин прямо указал на необходимость «навести порядок с разрешительными процедурами», в Послании 4 декабря 2014 г. подчеркнул необходимость новых подходов в работе надзорных, контрольных, правоохранительных органов.
В настоящее время разрешительная система представляет собой много-сферный, сложно организованный механизм контролирующих органов, воздействующий на невластных субъектов. В рамках разрешительной системы ежегодно рассматриваются сотни тысяч обращений соискателей разрешений и проводится множество проверок.
Так, ФМС России в 2014 г. выдала 1 303 258 разрешений на работу (в 2013 г — 1 273 984). Как следует из доклада Минэкономразвития России «О лицензировании отдельных видов деятельности в Российской Федерации», в 2013 г в реестрах лицензий содержалось более 920 тыс. действующих лицензий, предоставленных на 72 вида деятельности. Органами МВД России ежегодно проводится более 5 млн проверок обеспечения сохранности оружия гражданами и юридическими лицами, имеющими соответствующие лицензии и разрешения.
Разрешительную систему Российской Федерации можно определить в качестве урегулированной нормами права совокупности общественных отношений между наделенными властными полномочиями субъектами (властными участниками разрешительной системы), с одной стороны, и физическими и юридическими лицами (невластными участниками разрешительной системы) — с другой, возникающих в связи с предоставлением разрешений на осуществление деятельности (действий) и (или) контролем (надзором) за соблюдением ее правил в целях обеспечения безопасности личности, общества и государства.
Характерными чертами разрешительной системы являются:
1. Нацеленность на обеспечение безопасности личности, общества и государства.
Посредством разрешительной деятельности из определенного круга общественных отношений исключаются субъекты и предметы (орудия производства, вещества и т.п.), не соответствующие установленным требованиям безопасности.
2. Возникновение результата разрешительных правоотношений в виде принятия индивидуального управомочивающего акта — акта разрешения на осуществление деятельности, являющегося юридическим фактом, порождающим, изменяющим либо прекращающим правоотношения различной правовой природы.
3. Контроль (надзор) за осуществлением разрешенной деятельности и соблюдением правил разрешительной системы в течение всего срока действия разрешения. Ш
4. Применение мер административного принуждения (в том числе путем д приостановления действия или аннулирования разрешения, привлечения к ад- □ министративной ответственности) в случае нарушения правил разрешительной ^
системы1. >
Ш
--ш
1 Более подробно об определении разрешительной системы и о ее характерных чертах: Субанова Н. В. Теоретические и прикладные основы прокурорского надзора за
исполнением законов о разрешительной системе : дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2014.
I к
НАУКИ Ъ
136 ВЕКТОР Р>ЗВИТИЯ Н>УКИ Пзу.
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени О. Е. Кутафина (МПОА)
На наш взгляд, существование разрешительной системы обусловлено наличием соответствующих административно-правовых запретов, призванных предотвращать наступление неблагоприятных для государства, общества, личности последствий, нивелировать угрозы безопасности. Реализация таких запретов предполагает обязанность всех лиц, попадающих в сферу действия разрешительной системы, воздерживаться от их нарушения, т.е. в отсутствие предоставленного в установленном порядке разрешения (преодолевающего действие запрета) осуществление конкретного вида деятельности является запрещенным (в некоторых случаях такой запрет прямо закреплен законодательными актами). Соответствие условиям разрешения различных критериев статуса лиц, получивших такое разрешение (наличие необходимого имущества, образования, организационно-правовой формы и т. п.), контролируется государством как предварительно (перед получением разрешения), так и впоследствии (в течение всего периода его действия), что и составляет сущность разрешительной системы.
Являясь элементом государственного управления, в рамках обеспечения функционирования разрешительной системы уполномоченные органы, организации и должностные лица наделяются публично-властными полномочиями по предоставлению разрешений, надзору за соблюдением правил разрешенной деятельности (действий).
На наш взгляд, основными формами разрешительной деятельности можно считать: лицензирование, предоставление разрешения (специального разрешения), сертификацию, предоставление допуска, аттестацию, аккредитацию, квотирование, регистрацию. При этом могут существовать и иные («атипичные») формы разрешительной деятельности, широко применяемые в практике правового регулирования, упорядоченность которых отсутствует. Вместе с тем вопрос о видах разрешений и формах разрешительной системы, будучи одним из наиболее сложных в доктрине, требует дальнейшего исследования. Продуктивной в этом смысле и требующей детального осмысления представляется предложенная А. Ф. Ноздрачевым принципиально новая классификация разрешений по лицам, объектам и пространству2.
Процессуальную сторону разрешительной деятельности характеризует осуществление разрешительного производства — самостоятельного вида производства в рамках административно-правонаделительного (оперативно-распорядительного) процесса3, которым устанавливается порядок осуществления конкретных разрешительных процедур (процедура (от лат. ргосес1еге) — официально установленный порядок действий4), в том числе: проведение предварительных контрольно-надзорных мероприятий, предоставление разрешения, применение оперативных санкций к невластному субъекту разрешительных правоотношений, нарушившему правила разрешительной системы и т.п.
Ноздрачев А. Ф. Административная разрешительная система в Российской Федерации: актуальные теоретические и практические вопросы функционирования // Законодательство и экономика. 2014. № 2. С. 5—36.
Например: Панова И. В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2000.
Словарь иностранных слов / отв. ред. В. В. Бурцева, Н. М. Семенова. М., 2003. С. 547.
2
3
4
"Т^ЕСТНИК
Я Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Субанова Н. В.
Разрешительные процедуры
137
В рамках реализации внешнеуправленческой деятельности5 разрешительные процедуры осуществляются стадиально. Например, Д. Н. Бахрах выделяет следующие виды стадий разрешительного производства:
— основные (предварительная; сбор и анализ информации; принятие решения; его исполнение; надзор за соблюдением лицами, получившими разрешение, установленных требований и условий);
— факультативные (аттестация, аккредитация разрешенной деятельности; переоформление, продление разрешений; применение мер принуждения, прекращение действия правонаделительных актов)6.
Вместе с тем существенные разночтения, касающиеся понимания учеными и практиками стадий разрешительного производства, их количества и содержания7, наряду с отсутствием нормативного закрепления структуры разрешительного производства, позволяют, как представляется, поставить вопрос об адекватности правового регулирования в рассматриваемой сфере.
На данный момент законодательная регламентация разрешительной деятельности на федеральном уровне осуществляется, как правило, путем включения «разрешительного компонента» в правовую ткань федеральных законов, регулирующих разноотраслевые отношения. Непосредственно регулированию конкретной формы разрешительной деятельности посвящен Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». За последние годы был принят целый ряд иных нормативных правовых актов федерального уровня, направленных на упорядочение разрешительных процедур. Так, 2014 г. был отмечен окончанием масштабной работы по формированию нормативного базиса функционирования системы аккредитации — с 1 июля 2014 г вступил в силу Федеральный закон от 28.12.2013 № 412-ФЗ «Об аккредитации в национальной системе», принятие которого было направлено в том числе на гармонизацию правил и процедур аккредитации с международными стандартами и рекомендациями8.
Тем не менее неопределенность правового регулирования разрешительной системы до настоящего времени способствует деформированию состояния законности. В частности, поскольку уведомительная и разрешительная деятельность имеют весьма схожие черты, выяснить существо административно-правового регулирования в большинстве случаев (в отсутствие четкого нормативного закрепления) возможно лишь путем детального анализа характера осуществляе-
8
Кононов П. И. Административно-процессуальное законодательство и проблемы его кодификации : дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 102—113.
Бахрах Д. Н. Разрешительная система в Российской Федерации //Актуальные проб- щ
лемы и перспективы юридической науки и правоприменительной деятельности в Рос- К
сийской Федерации. М., 2008. Т. 1. С. 150—151.
Л
Например: Бельский К. С. Полицейское право : лекционный курс / под ред. А. В. Кура- 1
кина. М., Дело и сервис, 2004. С. 689 ; Мильшин Ю. Н. Разрешительное производство 1
как самостоятельный вид производства в структуре административного процесса // ^
Актуальные проблемы административного законодательства : сб. науч. статей. Сара- щ
тов, 2009. С. 109—111. 5
Пояснительная записка «К проекту Федерального закона "Об аккредитации в нацио- ^
нальной системе аккредитации"». НАУКИ1
8/2015
>
138
ВЕКТОР РАЗВИТИЯ I—1АУКИ
Щ у
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени О. Е. Кутафина (МПОА)
мого производства, выяснения наличия признаков разрешительной деятельности. Нередко установленный законодательством уведомительный порядок регистрации необоснованно подменяется разрешительным. Иллюстрацией приведенного утверждения служит негативная практика искажения уведомительной системы проведения массовых мероприятий и регистрации граждан по месту жительства.
Ситуацию осложняют коллизии законодательства о разрешительной системе, дезориентирующие правоприменителей.
Отсутствие четкого перечня разрешительных полномочий органов исполнительной власти создает предпосылки для произвольного ограничения прав граждан и юридических лиц.
Попытка разработать перечень разрешительных полномочий федеральных органов исполнительной власти, предпринятая автором9, позволила выявить ряд проблем:
1) в законодательстве отсутствуют конкретные наименования разрешительных полномочий и способы их правового закрепления;
2) статутными нормативными правовыми актами, регламентирующими деятельность федеральных органов исполнительной власти (положениями), на практике, как правило, не закрепляется исчерпывающий объем предоставленных им полномочий.
В настоящее время ведомственная регламентация разрешительных процедур имеет широкое распространение. Отсутствует единство законодательного регулирования разрешительной деятельности. Законодательство о разрешительной системе характеризуется распространением отсылочных и бланкетных норм, регулирующих порядок предоставления конкретных разрешений. Например, Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» содержит более 20 отсылочных норм, предполагающих регулирование порядка предоставления разрешений в миграционной сфере уполномоченными федеральными органами исполнительной власти .
В некоторых случаях принимаемые на подзаконном уровне нормативные правовые акты, регулирующие разрешительную деятельность, содержат расплывчатые формулировки, которые способствуют чрезмерному усмотрению.
Наличие отсылочных норм в законе, бланкетность диспозиций, отсутствие четкости формулирования правовых норм явно способствуют их расширительному толкованию и одновременно создают возможность для совершения действий коррупционного характера10.
Основными документами, регулирующими порядок исполнения государственных и муниципальных услуг (функций) по предоставлению различного рода разрешений, являются административные регламенты, которые закрепляют последовательность исполнения элементов административных процедур, их
9 Субанова Н. В. Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. М. : Юриспруденция, 2012. С. 240—272.
10 Правовые акты: антикоррупционный анализ : науч.-практ. пособие / И. С. Власов, А. А. Колесник, Т. О. Кошаева [и др.] ; отв. ред. В. Н. Найденко, Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хабриева. М. : Контракт, Волтерс Клувер, 2010.
ВЕСТНИК Субанова Н. В.
УНИВЕРСИТЕТА Разрешительные процедуры '
имени O.E. Кугафина(МГЮА) ^
сроки, результаты и формы взаимодействия органов исполнительной власти с неопределенным кругом лиц. Преобладание такого способа правовой регламентации, когда регулирование процедурных вопросов реализации полномочий органов исполнительной власти фактически находится в поле ведомственного нормотворчества, вызывает закономерную критику11.
Доктринальное понимание эффективности нормативных правовых актов исходит из отсутствия необходимости культивации норм в административных актах. Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества может привести к искажению смысла норм закона на подзаконном уровне, восприятию подзаконных актов как приоритетных перед нормами законов12. В свою очередь, принятие подзаконных актов провоцируется слабостью законодательных норм13.
О необходимости законодательного закрепления существенных элементов регулирования административной деятельности, включая действия органов исполнительной власти, способствующие реализации прав граждан, свидетельствует и сопоставительный анализ российского и зарубежного законодательства, поскольку «любые существенные вмешательства в права и свободы индивидуума должны иметь под собой законную основу»14.
Таким образом, на наш взгляд, основы осуществления разрешительных процедур в Российской Федерации нуждаются в специальном теоретическом исследовании. Позитивную роль в развитии правовой основы разрешительных процедур способно было бы сыграть принятие давно ожидаемого и не принятого по неясным причинам15 Федерального закона «Об административных процедурах».
Юридическая неопределенность порождает проблемы регламентации правового статуса конкретных органов (должностных лиц), осуществляющих разрешительные процедуры, усложняет деятельность правоприменителей и функционирование различных участков разрешительной системы. Углубление научных знаний на этом направлении отвечало бы интересам обеспечения законности.
11 Административная реформа в России : науч.-практ. пособие / Е. К. Волчинская [и др.] ; под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. М., 2006.
12 Например: Правовые акты: оценка последствий : науч.-практ. пособие / А. В. Каша-нин, Ю. А. Тихомиров, С. В. Третьяков [и др.] ; отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М. : Юриспруденция, 2011.
13 Тихомиров Ю. А Эффективность закона: от цели к результату // Журнал российского права. 2009. № 4.
14 Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ж. Марку. М., 2011.
15 См. об этом, например: Старостин С. А. Перспективы кодификации норм административно-процессуального права // Российский следователь. 2015. № 1. С. 39—45.
