CC BY
122
УДК 342.9
Саенко Сергей Иванович
кандидат юридических наук, доцент Луганская академия внутренних дел имени Э.А. Дидоренко, г. Луганск
РАЗВИТИЕ ПОНЯТИЙНО-КАТЕГОРИАЛЬНОГО АППАРАТА ТЕОРИИ НОРМЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ
Автор статьи считает, что норма административного права не является застывшим в развитии феноменом. Связано это с тем, что данное понятие содержит в себе возможность дальнейшего совершенствования терминологического выражения, содержательного наполнения, законодательного закрепления.
В Российской империи доминировало два основных подхода на развитие административного права. Приверженцы первого подхода призывали глубоко изучать догматику административного права и проводить обстоятельные исследования вопросов административно-нормативного обеспечения общественной жизни. Адепты второго подхода предлагали подвергать исследованию еще и политику административного права, которая имеет своим предметом изучения задачи административного законодательства и средства их достижения.
В работе осуществлен анализ научных разработок мыслителей, которые в период существования Царской России признавали административное право в качестве самостоятельной правовой отрасли и науки. Доказывается, что им удалось в своих работах указать на важность более предметного исследования теории нормы административного права. К заслугам ученных Российской империи также причислена и разработка ими нового терминологического аппарата административно-правовой науки, а также интегрирование в ее содержание различных научных концепций.
Ключевые слова: административное право, полицейское право, норма, административная наука, Российская империя, понятие, догма, политика права.
Каждое научное понятие, в том числе и понятие нормы административного права, не является чем-то закостеневшим в своем развитии. Напротив, оно содержит в себе возможность дальнейшего совершенствования терминологического выражения, содержательного наполнения, законодательного закрепления. Однако соответствующие обновления происходят, как правило, только на определенных этапах эволюции научной мысли. Поэтому указанные изменения научного понятия являются качественными, они связаны с переходом от одного уровня знания к другому, к знанию более глубокой сути мыслимых в понятии феноменов.
Соответствующие нюансы в своем исследовании должен учитывать каждый исследователь, при этом, как отмечал В.А. Навроцкий, нужно не забывать, что само определение понятия, а не его обоснование, наиболее рельефно характеризует мысли автора, входит в научное обращение, критически оценивается, и, что самое главное, используется на практике и в учебном процессе [9, с. 138]. Безусловно, эти замечания правильные, и с их учетом мы попытаемся в своей статье в сжатом виде охарактеризовать научные идеи представителей ученого сообщества царской России по поводу развития понятийно-категориального аппарата теории нормы административного права.
Отметим, что обширная юридическая литература по вопросам административного права начала создаваться лишь со второй половины Х1Х в. И хотя указанное литературное наследие во многих государствах сначала носило характер простого комментария на действующее законодательство, в нем все же через непродолжительное время также стали приводиться классификации юридических
норм, определяться способы систематизации действующего административного законодательства, даваться компаративистские оценки последнему, получили свое освещение система и принципы административного права и т.п.
О научных разработках проблем административного права достаточно быстро становится известно многим представителям обществознания. С ними знакомятся, их критикуют и развивают в Австрии, Англии, Бельгии, Германии, Италии, США, Российской империи и Франции, правда, с учетом социально-культурных, политических и экономических условий функционирования данных государств. В российской печатной прессе появляются даже настоятельные призывы к более глубокому изучению догматики административного права, проведению обстоятельных исследований вопросов административно-нормативного обеспечения общественной жизни.
Так, например, во втором номере еженедельной юридической газеты «Право» за 1898 г. Н.И. Лазаревский категорически заявил о том, что науку полицейского права следует заменить на чисто догматическую науку административного права, которая больше внимания уделяет изучению правовой нормы. По мнению ученого, полицейское право никогда не было юридической наукой в смысле законченной системы своеобразных юридических институтов, связанных единством их юридической природы. Оно ничего не давало и для выяснения юридической природы административных правоотношений. Поэтому время полицейского права прошло, оно окончательно пало.
Высказывая данные суждения, Н.И. Лазаревский при этом сетовал, что термин «административное право» в смысле юридических норм,
240
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова № 2, 2016
© Саенко С.И., 2016
определяющих взаимные отношения частных лиц и органов исполнительной власти, а также отношения этих органов друг к другу, в России еще не сделался достоянием ни официальной науки, ни публики. Обращал внимание автор также на то, что руководящие начала административного права, установленные административными судами (губернскими по разным делам присутствиями), тоже остаются неизвестными не только науке и населению, подчиненному административному праву, но и применяющим его административным органам. В связи с этим «действующее административное право», с точки зрения чисто практических нужд управления и управляемых, во многих своих частях является совершенно неизведанным сырым материалом.
Для разрешения назревших проблем правовед предложил приступить к систематическому оглашению по возможности всей практики сената и других судебно-административных присутствий, а также тех административных распоряжений, в которых выражаются административные обычаи или которыми привносится в действующее право что-либо новое. По мнению публициста, лишь такое доведение до всеобщего сведения административной практики способно повлиять на правильное и единообразное применение административного права, а также его научную разработку и дальнейшее развитие согласно совместным указанием науки и практики.
Подытоживая концептуальные воззрения Н.И. Лазаревского по догматике административного права, мы полагаем, что здесь уместно вспомнить также об определенных его пояснениях относительно термина «административные обычаи», которым мыслитель достаточно часто оперирует в своей статье. В тезисном варианте их можно свести к таким трем суждениям указанного автора: 1) административные обычаи - это отдельные распоряжения администрации, разрешающие существующие в законах затруднения и восполняющие его пробелы; 2) данные обычаи создают внутри себя административные учреждения, практикой которых восполняются пробелы административных законов; 3) административные обычаи входят в жизнь и становятся практически обязательными для подданных, а их юридическое значение и юридическая природа вне всяких сомнений [8, с. 4-9].
Необходимость установления юридической дисциплины - догматики административного права, - которая позволит избежать в системе юридического преподавания и в работе юриспруденции отмеченных Н.И. Лазаревским «болезней», поддерживал также Л. Петражицкий. Однако при этом ученый настаивал на том, что подобный шаг - это лишь паллиативное решение в «исцелении» существующих «болезней». По его убеждению, научная или ненаучная смесь, именуемая «полицейским
правом», должна быть заменена двумя науками: 1) наукою догмы и 2) наукою политики административного права». Последнюю можно даже терминологически «упростить», условно назвав «административной политикой».
Почему именно такой путь развития административного права предлагал избрать Л. Петра-жицкий? По этому поводу он приводит следующие доводы:
- в отличие от догмы административного права, изучающей и систематически излагающей содержание относящихся к данной области норм действующего права, политика административного права имеет своим предметом изучение задач законодательства, относящегося к внутреннему управлению, и средств их достижения;
- в области административного права существуют особые, специальные причины и основания настоятельной необходимости развития и укрепления соответственной отрасли науки правовой политики;
- административное право дает обыкновенно не строго определенное решение предусматриваемых им случаев и вопросов, а лишь более или менее широкие рамки, в пределах коих исполнитель закона может и по праву обязан руководствоваться соображениями конкретной целесообразности, может и обязан в пределах этих рамок выступить, так сказать, в роли политика [10, с. 9-18].
Как видим, среди российских ученых-правоведов высказывались различные точки зрения в отношении определения векторов развития административного права Царской России. Но в Российской империи все же произошло такое структурно-содержательное оформление административно-правовой науки, которое позволило последней в своем дальнейшем развитии сосредоточить внимание на необходимости концептуального оформления и содержательного наполнения теории нормы административного права. Это, в свою очередь, создало предпосылки для появления первых дефиниций нормы административного права и более содержательного освещения ее социально-правовой природы. Иллюстрацией к этому могут служить разработки Э.М. Берендтса, В.М. Гессена, А.И. Елистратова и др. Позволим себе в лаконично выраженной форме ознакомить читателя с научными идеями этих мыслителей.
Для начала предлагаем ознакомиться с научными выводами Э.М. Берендтса, который, по нашему мнению, является одним из выдающихся ученых-административистов рассматриваемого периода времени. В своей работе «Опыт системы административного права» (1898 г.) он впервые указал, что административное право - это как совокупность норм, обязательно и принудительно регулирующих деятельность органов государственной власти, а также общественных групп и частных лиц для
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова № 2, 2016
241
осуществления государственных задач, так и обусловленных этой деятельностью юридических отношений, возникающих между государством, его органами, общественными группами и частными лицами. В таком виде, по мнению писателя, оно устанавливается и развивается только в правомерном государстве нового времени. А его существование предполагает признание государством принципа, что вся деятельность последнего должна быть основана на правовых нормах, установленных или признанных государственной властью в качестве мерила дозволенного (недозволенного) для всех участников государственного общения.
Уделив значительное внимание исследованию нормативной составляющей административного права, Э.М. Берендтс предложил выделить в нем следующие части:
1) объективное административное право, т.е. совокупность юридических норм, определяющих права и обязанности как органов государственной власти, так и всех членов государственного общения при осуществлении государственных задач. Правовед утверждает, что нормы объективного административного права устанавливают определенную границу прав и обязанностей органов власти, а также соответствующий предел правомочий, обязанностей и свободы членов государственного общения при осуществлении и защите ими интересов частной и общественной жизни.
Указанные нормы, считает ученый, являются выражением оценки интересов, связанных с реализацией государственных задач; они (нормы) -обязательное и принудительное разграничение таких интересов. Данные нормы дифференцируются в отдельные категории. Одна категория содержит нормы писаного права (автор их обнаруживает в законах, распоряжениях различных органов власти и постановлениях высших административных судов), другая - нормы обычного права (просматриваются уже в практике административных судов и административных мест);
2) субъективное административное право государственной власти и ее органов, касающееся организации учреждений, предназначенных для осуществления государственных задач; установления обязательных и принудительных мер, которыми могут воспользоваться органы власти в пределах, определенных нормами административного права;
3) субъективное административное право участников государственного общения, т.е. учение о тех отношениях, в которые вступают данные субъекты с органами власти или друг с другом при исполнении обязанностей, когда пытаются реализовать государственные или свои частные интересы.
Наряду с приведенными тезисами ученый высказывал также мнение о том, что науку, которая с помощью юридического метода анализирует юридические нормы и отношения в сфере управле-
ния, следует именовать наукой административного права. Задачами последней он видел: 1) систематическое сопоставление норм административного права; 2) исследование логических выводов, которые могут и должны быть сделаны из норм в соответствии с назначением и смыслом каждой из них и в соответствии с духом законодательства, частью которого являются данные нормы; 3) анализ юридической природы отношений, возникающих при стремлении власти и народа реализовать задачи государства или составляющих его частей.
Правовед обоснованно доказывал также тезис, согласно которому основные понятия (норма, закон, административное распоряжение, предписание, административное действие, юстиция и др.), которыми оперирует наука административного права, не могут признаваться абсолютными, поскольку они всегда относительны. Связано это с тем, что соответствующие понятия постоянно меняются в зависимости от социальных, исторических, экономических и других условий, а также фактов и явлений, лежащих в их основе. Настаивал автор и на том, что разнообразные элементы юридических норм, регулирующих управление, тоже научно необходимо определить [2, с. 7-19]. И это не последняя задача, разрешением которой должна ограничиться административно-правовая наука.
Стоит также обратить внимание, что в другой работе - «Лекции по административному праву Великого Княжества Финляндского» (1903 г.) -Э.М. Берендтс говорит о существовании обычно-правовых норм в сфере административного права. Писатель полагает, что обычно-правовая норма в сфере административного права может быть признана имеющей силу, если она: 1) действительно соблюдается с известным постоянством и 2) это соблюдение подкрепляется убеждением, что мы обязаны действовать в согласии с данной нормой. Как видим, этот новатор научных идей был убежден в том, что в Финляндии существовало административное обычное право, которое без точного законодательного нормирования создавало и расширяло компетенцию органов управления.
В названом произведении исследователь довольно часто упоминает об «административном» и «экономическом» законодательствах, которые, судя по его рассуждениям, им отождествляются под обозначенными именами [1, с. 30, 32, 46 и др.]. Кроме того, в научный оборот юрист ввел понятие эластичности административных законов, под которой он предложил понимать приспособление последних к изменяющимся условиям времени и места [1, с. 6-7, 48].
Еще один представитель научного сообщества правоведов В.М. Гессен тоже пытался разобраться в особенностях эволюции и функционирования административного права. В своей работе «Административное право. Популярные лекции для
самообразования» (1903 г.) он зафиксировал, что полицейское (административное) право в узком смысле является той сферой государственной деятельности, которая имеет своим предметом деятельность государства в сфере внутреннего управления. Исходя из указанного, науку административного права следует считать отраслью юриспруденции, которая изучает нормы, регулирующие деятельность государственной власти в сфере внутреннего управления.
Автор утверждал, что обязательные постановления необходимо отличать от приказов по службе, инструкций и других общих распоряжений власти, поскольку лишь первые устанавливают юридические нормы административного права. Вторые же, с точки зрения административного права, имеют чисто технический, а не юридический характер. Таким образом, обязательными постановлениями создаются нормы объективного права, которые являются источниками прав и обязанностей не только самой власти, но и подчиненных ей граждан. В рамках закона они обязательны для последних, как и сам закон.
В своей работе правовед размышлял также о санкциях и диспозициях обязательных постановлений, отождествляя, по нашему мнению, такие феномены, как нормы права и статьи (пункты, части статей) нормативного акта. Интересной является мысль В.М. Гессена и о том, что обязательное постановление отличается от закона своим несвободным или связанным, подзаконным характером. Подзаконность обязательных постановлений, - поясняет ученый, - проявляется в том, что они не должны содержать в себе нормы, противоречащие закону и обязательным постановлениям высших инстанций [3, с. 26-31].
К фундаторам науки административного права Российской империи обосновано относят А.И. Елистратова - доктора полицейского права, профессора, первого декана юридического факультета Таврического университета [7]. На страницах своих печатных изданий ученый высказал мнение, что административное право - это совокупность юридических норм, регулирующих отношения между органами государственного управления и гражданами [6, с. 1]. В свою очередь юридические нормы правовед определил как общие и абстрактные правила поведения, вырабатываемые для урегулирования человеческих взаимоотношений (хотя чуть позже записал, что юридические нормы устанавливают абстрактные типы правоотношений) [5, с. 3, 8].
В «Лекциях по административному праву» автор добавил, что указанные общие правила установлены государственной властью на будущее (наперед) для всех соответствующих случаев [4, с. 5-12] и отлиты они в современном государстве в форме закона и подзаконного указа. Исходя из
этого юридическая норма - это краеугольный камень современного государственного уклада, так как она вместо стихийности, неопределенности и неустойчивости, присущих усмотрению, позволяет обывателю получать выгоды большей обдуманности, определенности и твердости.
Однако признание таких высоких достоинств правовой нормы, по мнению А.И. Елистратова, не должно превращаться в слепое поклонение, ибо субъекты, которые создают указанные правила, могут из-за сложности общественных явлений ошибаться в понимании того, что нужно для совместной жизнедеятельности. Любое общее и абстрактное правило, - убежден исследователь, -является продуктом известной рационализации, поскольку законодатель искусственно схематизирует действительность. Поэтому юридическая норма при необходимости шаблонна, между тем как общественная жизнь есть необозримое однообразие вечно меняющихся явлений. Чтобы смягчить теневые стороны правового нормирования, процесс законодательного творчества следует поставить в тесную связь с населением [5, с. 3-5].
Под углом зрения административно-нормативной проблематики публицист привлекал внимание также к различию наук полицейского и административного права, которое (различие), по его мнению, обусловлено неодинаковым положением личности в полицейском и правовом государстве. Он утверждал, что благодаря такому различию в полицейском государстве нормы полицейского права имели преимущественно характер инструкций и наказов со стороны высшей власти для органов полиции: касаясь обывателей, эти нормы подчиняли последних личному усмотрению правящей власти. В условиях же формирования правового государства юридические нормы, относящиеся к внутреннему управлению, стали терять этот односторонний характер: они приобрели значение правил, определяющих публично-правовые отношения между представителями власти и гражданами. Наука административного права при таких условиях сосредоточивает свое внимание на изучении юридических норм, регулирующих отношения между органами государственного управления и гражданами, и постепенно в программах университетского преподавания вытесняет науку полицейского права.
В работах А.И. Елистратова обнаруживаются и другие суждения по вопросам административно-нормативного характера. Правовед утверждал, к примеру, что:
1) административный порядок кодификации подрывает начало законности, поскольку он не совместим с руководящей идеей правового государства;
2) как источник административного права закон может действовать во времени, по месту и по лицам;
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова .¿к № 2, 2016
243
3) специальным вопросом административного права является вопрос о толковании закона, видами которого являются толкование закона в применении его к конкретному делу, общее и принципиальное толкование [6, с. 77-83].
Подвергая анализу научные разработки мыслителей, которые в период существования Царской России признавали административное право в качестве самостоятельной правовой отрасли и науки, мы установили, что им как никому другому удалось в своих работах указать на важность более предметного исследования и разрешения вопросов административно-нормативного характера. Благодаря творческим порывам и кропотливой работе упомянутых выше новаторов на пространстве Российской империи получает свое развитие теория нормы административного права. Сама же административно-правовая наука в России окончательно завоевывает себе место под солнцем и постепенно начинает интегрировать в своем содержании различные научные идеи касательно нормативной, управленческой, публично-сервисной, процессуальной и других составляющих административного права. Вследствие этого до революции 1917 г. административно-правовой науке удается в тогдашнем обществе выполнять методолого-ориентирующую, прогностическую и информационную функции, а административное право сделать одной из базовых дисциплин для преподавания в учебных заведениях.
Библиографический список
1. Берендтсъ Э.Н. Лекцш по административному праву Великаго Княжества Финляндскаго. -
Томъ I. - С.-Петербургъ: Товарищество Р. Голике и А. Вильборгъ, 1903. - 300 с.
2. Берендтсъ Э. Опытъ системы администра-тивнаго права. - Томъ первый: Обзоръ исторш административнаго права и исторш его литературы. - Выпускъ 1-й. - Ярославль: Типо-Литогр. Э.Г. Фалькъ, 1898. - 247 с.
3. Гессенъ В.М. Административное право (Популярныя лекцш для самообразовашя). -С.-Петербургъ, 1903. - 240 с.
4. Елистратовъ А.И. Административное право. Лекцш. - М.: Тип. Т-ва И.Д. Сытина, 1911. - 235 с.
5. Елистратовъ А.И. Основныя начала административнаго права. - Москва: Издаше Г. А. Лемана, 1914. - 332 с.
6. Елистратовъ А.И. Учебникъ русскаго административнаго права (пособiе к лекщям). - Выпускъ I. - Москва, 1910. - 99 с.
7. Лавров В.В. А.И. Елистратов - первый декан юридического факультета Таврического университета // Учёные записки Таврического национального университета им. В.И. Вернадского. Серия «Юридические науки». - 2005. - Т. 18 (57). - №2 1. -С. 28-42.
8. Лазаревскш Н. Административное право // Право. Еженедельная юридическая газета. -1898. - № 2 (Воскресенье 22 ноября) - С. 4-9.
9. Навроцький В.О. Теоретичш проблеми кримшально-правово! квалiфiкацil: дис... д-ра юрид. наук. - Х., 2000. - 493 с.
10. Петражицкт Л. «Полицейское» право // Право. Еженедельная юридическая газета. -1898. - № 3 (Воскресенье 6 декабря) - С. 9-18.
