CC BY
362
УДК 342.9
Саенко Сергей Иванович
кандидат юридических наук, доцент Луганская академия внутренних дел им. Э.А. Дидоренко, г. Луганск
НОРМА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА В СПЕКТРЕ СОВРЕМЕННОЙ ДОКТРИНАЛЬНОЙ ИНТЕРПРЕТАЦИИ
В статье обосновывается тезис о том, что современными представителями российской административной науки понятие, признаки, виды, способы реализации и источники закрепления норм административного права России считаются достаточно изученными научными проблемами. Обращается внимание также на то, что большинство аспектов развития теории нормы административного права России раскрывается преимущественно в учебной и методической литературе. Такой подход способствует тому, что в рамках юридического просвещения гражданам Российской Федерации предлагаются для усвоения готовые научные наработки, которые лишь иногда подвергаются определенной корректировке.
Автор статьи на конкретных примерах доказывает, что социально-правовая природа норм административного права России раскрывается представителями российской административной науки в большинстве случаев через соответствующие дефиниции или же посредством описания признаков данных норм. В качестве примеров приводятся также научные позиции, в которых ученые одновременно задействуют два указанных способа с целью освещения тематики норм административного права.
В статье также утверждается, что в случае кардинального обновления понятийного и терминологического базиса теории нормы административного права России, этот базис, как и раньше, будет использоваться учеными, практиками и простыми обывателями в целях понятийной коммуникации. Забвения термина «норма административного права России» тоже не произойдет. Может назреть лишь необходимость выработки обновленных вариантов дефиниций данного социального регулятора, которые в своем содержании будут более полно отражать конституционно закрепленные социальные ценности, прогрессивные наработки ученных или особенности административной практики.
Ключевые слова: административное право, административная наука, норма административного права, понятие, общественное мнение.
Если проанализировать юридическую литературу, то можно обнаружить три тенденции касательно освещения учены-ми-административистами России административно-нормативной проблематики. Первая тенденция: правоведы, в большинстве случаев, склоняются к тому, что понятие, признаки, виды, способы реализации и источники закрепления норм административного права России более или менее четко определены. Вторая тенденция: данные аспекты административно-нормативной проблематики раскрыты (и продолжают дальше освещаться), преимущественно в учебно-методической литературе. То есть в рамках юридического просвещения гражданам Российской Федерации предлагаются для усвоения готовые научные наработки, которые лишь иногда подвергаются определенной корректировке. Третья тенденция: социально-правовая природа норм административного права России раскрывается авторами или путем приведения дефиниций, или через перечисление соответствующих признаков вне определенных понятий, или в совокупном применении первого и второго способов.
Как видим, в современной российской административно-правовой науке допускается факт того, что социально-правовая природа нормы административного права познана достаточно глубоко, правильно отражена учеными в тех или иных ее сущностных характеристиках (признаках), а также различных вариантах дефиниций, предлагаемых для усвоения.
Однако так ли на самом деле? Может все же правоведам стоит уже подвергнуть ревизии свои наработки по административно-нормативной проблематике и предложить обновленные рекомендации практического и методического характера? Полагаем, что постановка подобных вопросов имеет под собой определенные основания. В их ряду среди прочего - общественное мнение, практика создания, реализации и толкования административно-нормативных положений.
Учитывая изложенное, хотелось бы обратить внимание на работы тех административистов Российской Федерации, которые в своих исследованиях целенаправленно формулируют понятия нормы административного права или приводят характеристику ее социально-правовой природы через обозначение перечня соответствующих признаков, выражаемого в бездефинитивной форме.
В этой связи вызывает интерес, в первую очередь, позиция Ю.А. Тихомирова, который в своих работах старается характеризовать отдельные проявления социально-правовой природы нормы административного права преимущественно не за счет отражения ее признаков в той или иной дефиниции (хотя в содержании его публикаций выделяются отдельные параграфы с названием «Понятие административно-правовой нормы»), а путем их перечисления и анализа. Авторский перечень признаков мыслитель приводит в одной из своих публикаций, на страницах которой зафиксировано, что особенностями норм административного
194
Вестник КГУ ^ № 6. 2016
© Саенко С.И., 2016
права являются: ориентация на удовлетворение преимущественно публичных интересов; строгая подзаконность норм; односторонне-властное волеизъявление стороны; широкая сфера усмотрения; преобладание директивно-обязательных норм; нормативно-ориентирующее воздействие; прямое применение административных санкций за правонарушения [16, с. 111-115].
Интересными представляются позиции и тех ученых-административистов России, которые в своих произведениях двояко трактуют анализируемый социальный регулятор. Так, например, С.В. Тихомиров в учебном пособии «Административное право Российской Федерации» (2003 г.) сначала говорит о том, что «Норма административного права, как и норма любой другой отрасли права, представляет собой правило, определенную меру должного поведения, установленную государством и охраняемую специальными государственными средствами». Далее публицист заключает, что под административно-правовой нормой должна пониматься «.. .норма права, регулирующая отношения в сфере государственного управления, а также отношения управленческого характера, внутриоргани-зационной сфере органов исполнительной власти, деятельности аппаратов органов законодательной и судебной власти, а также в сфере осуществления государственной службы» [15, с. 46-49].
Как видим, С.В. Тихомиров пошел по пути представления альтернативных интерпретаций исследуемого социального регулятора. И стоит заметить, что такой подход прослеживается также в работах и других административистов Российской Федерации.
Обходя стороной дефинитивное описание социально-правовой природы норм административного права в одних литературных источниках, А.Б. Агапов в других публикациях предлагает для усвоения тоже несколько вариантов понятийного отражения последней. В частности, в учебнике административного права за 1999 год понятие административно-правовой нормы отсутствует и лишь раскрываются некоторые ее признаки [2, с. 31, 42-51]. Вместе с тем, в учебнике за 2006 год ученый приводит уже две интерпретации данного стандарта социального поведения, существенно отличающиеся по содержанию: 1) «Административно-правовая норма представляет собой урегулированный юридическими средствами порядок возникновения, реализации и прекращения общественных отношений в сфере деятельности исполнительной власти»; 2) «Нормы административного права представляют собой указание субъекту правоотношения, выраженное в императивной или факультативной форме, побуждающее объект к действию или бездействию» [1, с. 61].
Называя нормы первичными «кирпичиками» административного права, «клеточками», на базе
которых формируется система отрасли, Д.Н. Бах-рах в отдельных своих работах тоже уходит от дефинитивного описания социально-правовой природы нормы административного права и представляет ее характеристику только через призму соответствующих признаков [7, с. 16-18]. В других же учебно-методических источниках, наоборот, целенаправленно уделяет внимание формулировке понятия норм административного права и предлагает понимать последние как «установленные или санкционированные государством правила, регулирующие отношения, возникающие при формировании и деятельности исполнительной власти» [8, с. 31].
Публикуя свои научные статьи, Ю.Н. Старилов, как и другие ведущие российские ученые-админи-стративисты России, предпочитает ограничиваться описанием только отдельных признаков норм административного права [13, с. 3-7]. В работах же более объемного характера, например учебниках, Ю.Н. Старилов обоснованно предлагает слушателям обогатить свой понятийно-терминологический аппарат дефиницией анализируемого социального регулятора в такой авторской редакции: «Административно-правовые нормы (как и нормы других отраслей права) предусматривают установленные государством, его органами представительной либо исполнительной власти, местной администрацией правила должного или возможного поведения субъектов административного права, соблюдение которых обеспечивается специальными мерами государственного воздействия» [14, с. 398-400].
Нужно отметить, что другая часть ученых-адми-нистративистов России старается освещать административно-нормативную проблематику несколько в иных координатах, нежели в тех, которые были обозначены выше. В частности, отстаивается подход, согласно которому освещение тематики норм административного права следует начинать с их общеправовой характеристики и заканчивать отражением отраслевой специфики последних. В качестве примера можно привести позицию профессора А.П. Алехина, который собственно и представляет характеристику нормы административного права через общетеоретическое ее понятие, дополняя авторскую дефиницию описанием отдельных признаков, характеризующих административно-правовую специфику проявления социально-правовой природы рассматриваемого нами нормативного феномена. Вот как это представлено ученым:
1) понятие: «Правовая норма - это общеобязательное государственное предписание (правило, норма) постоянного или временного характера, рассчитанное на неоднократное применение и распространяющееся, как правило, на персонально не определенный круг его исполнителей»;
2) признаки нормы административного права: предназначена для регулирования управленческих
отношений, возникающих в связи с формированием и осуществлением государственного управления и местного самоуправления; устанавливает права и обязанности субъектов управленческих отношений и регулирует взаимоотношения между ними; в большинстве случаев носит императивный характер [6, с. 25-26].
Ю.М. Козлов в своих наработках тоже сначала акцентирует внимание на той особенности административно-правовых норм, что они являются разновидностью правовых норм с присущими им основными качествами: представляют собой правила поведения; регулируют взаимоотношения граждан, юридических лиц, государственных и негосударственных организаций; устанавливаются, санкционируются и обеспечиваются государством. Далее публицист добавляет, что анализируемые социальные регуляторы несут на себе также «отпечаток» особенностей, свойственных как границам, так и методам административно-правового регулирования. Это приводит его к выводу о том, что административно-правовые нормы можно оха-растеризовать в качестве установленных государством правил поведения, «целью которых является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся (по мере необходимости) в сфере функционирования механизма исполнительной власти или (в широком смысле) государственного управления» [5, с. 52].
Профессор Н.Ю. Хаманева, как и предыдущие исследователи, тоже считает необходимым акцентировать внимание на том, что административно-правовая норма во-первых, отражает то общее, что свойственно всем нормам российского права, и, во-вторых, то особенное, что характеризует административное право как самостоятельную отрасль. В итоге ученая заключает, что «административно-правовые нормы представляют собой общеобязательные правила поведения, которые установлены государством в лице его уполномоченных органов государственной власти (должностных лиц), рассчитанные на многократное применение широким кругом лиц (субъектов административного права) и регулирующие общественные отношения в сфере государственного или муниципального управления» [3, с. 87-91].
Не углубляясь в освещение административно-нормативной проблематики, авторское понятие нормы административного права формулирует также А.Н. Головастикова. «Административно-правовая норма, по ее мнению, - это правило поведения, установленное государством в целях регулирования общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в сфере функционирования механизма исполнительной власти или (в широком смысле) государственного управления» [10, с. 21]. Схожую позицию можно обнаружить и в высказываниях Д.М. Овсянко, который
утверждает, что норма административного права является «кирпичиком» конкретного административно-правового нормативного акта и представляет собой «установленное или санкционированное государством (Федеральным собранием Российской Федерации, органом законодательной власти субъекта Федерации, органом исполнительной власти) правило поведения с целью регулирования общественных отношений в сфере исполнительной власти (государственного управления)» [12, с. 3].
В 2005 году Н.М. Конин и М.П. Петров высказали точку зрения, согласно которой дефиниция нормы административного права может иметь следующий вид: «Административно-правовая норма представляет собой установленное или санкционированное государством правило поведения, распространяющееся на неопределенно широкий круг субъектов и рассчитанное на многократное применение» [11, с. 18]. В последующие свои работы профессор Н.М. Конин тоже экстраполировал указанную дефиницию без какой-либо модификации ее содержания.
В качестве подспорья для усвоения административно-нормативной тематики предлагает использовать понятие нормы административного права и Н.Г. Салищева. Для этих целей она считает пригодным следующий вариант интерпретации административно-правовой нормы: «Это правило поведения, установленное государством в лице его полномочного органа государственной власти, в том числе органа исполнительной власти (должностного лица), в целях регулирования социально-экономических, административных общественных отношений, отношений в сфере охраны прав и свобод граждан, обеспечения безопасности личности, общества и государства» [4, с. 58].
Завершая краткое описание авторских позиций по проблеме формулирования понятия нормы административного права, стоит обратить внимание на три тезиса, высказанные Б.Н. Габричидзе. Первый тезис ученого: данный социальный регулятор является первичной клеткой, своеобразным фундаментом административного права. Второй тезис: административно-правовая норма представляет собой «санкционированное государством и поддерживаемое в случае необходимости его принудительной силой правило поведения (на этом моменте сходится большинство авторов определений), предназначением и непосредственными целями которого являются регулирование общественных отношений в сфере исполнительной власти, административно-правовой части статуса гражданина и общественных объединений, их связей с исполнительной властью, контроля за ее деятельностью и ответственности указанной власти перед обществом и гражданином». И, наконец, третий тезис: любое определение нормы административного права в известной мере является условным и
196
Вестник КГУ ^ № 6. 2016
учебным, возможны также и другие варианты [9, с. 48-50].
Последнее утверждение, сделанное Б.Н. Габри-чидзе, достаточно красноречиво, на наш взгляд, указывает на то, что ученые-административисты России понимают и допускают наличие того факта, что любое научное понятие (даже на первый взгляд кажущееся им безупречным с точки зрения содержания и формы) является в определенной степени условным и может быть со временем скорректировано или удалено из лексикона науки, законодательства, юридической практики и общественного сознания.
Однако, не смотря на это, можно все же с уверенностью утверждать о том, что даже при кардинальном обновлении административно-нормативной терминологии, она, как и раньше, будет продолжать использоваться учеными, практиками и простыми обывателями в целях понятийной коммуникации на просторах российского социально-правового пространства. Более того, мы уверены, что и забвения термина «норма административного права России» тоже не произойдет. Может назреть лишь необходимость выработки обновленных вариантов дефиниций данного социального регулятора, которые в своем содержании будут более полно отражать конституционно закрепленные социальные ценности, прогрессивные наработки российских ученных или особенности административно-правовой практики.
В этой связи возникает вопрос: «А какие же перспективы уже сейчас могут быть очерчены для понятийной модификации нормы административного права в современной России?». Полагаем, что некоторые перспективные возможности такой модификации может приоткрыть изучение общественного мнения по проблеме восприятия и интерпретации гражданами Российской Федерации административно-нормативной тематики. Именно в этом направлении представителям российской административно-правовой науки следует провести больше обстоятельных исследований. Уверены, что результаты социологических опросов укажут на необходимость обновления доктринальных постулатов по проблеме интерпретации нормы административного права России.
Библиографический список
1. Агапов А.Б. Административное право. - М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°», 2006. - 984 с.
2. Агапов А.Б. Учебник административного права. - М.: Городец, 1999. - 558 с.
3. Административное право России: курс лекций / К.С. Бельский [и др.]; под ред. Н.Ю. Хамане-вой. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. - 704 с.
4. Административное право Российской Федерации / отв. ред. Н.Ю. Хаманева. - М.: Юристъ. 2006. - 553 с.
5. Административное право: Учебник / под ред. Л.Л. Попова. - М.: Юристъ, 2002. - 728 с.
6. Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учебник. - М.: Изд-во «Зерцало», 2007. - 712 с.
7. Бахрах Д.Н. Административное право. - М.: Изд-во НОРМА, 2000. - 288 с.
8. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. - М.: Изд-во НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М), 2002. - 640 с.
9. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г., Ким-Кимэн А.Н. Административное право: Учеб. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. - 480 с.
10. Головастикова А.Н. Административное право России в таблицах и схемах: Учебное пособие. - М.: Эксмо, 2007. - 320 с.
11. Конин Н.М., Петров М.П. Административное право: Краткий учебник. - М.: Норма, 2005. - 368 с.
12. Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие для студентов юридических факультетов и институтов / отв. ред. проф. Г.А. Туманов. - М.: Юрист, 1995. - 304 с.
13. Старилов Ю.Н. Административное право: сущность, проблемы реформы и новая система // Правоведение. - 2000. - № 5. - С. 3-24.
14. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. I: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. - М.: Изд-во НОРМА, 2002. - 728 с.
15. Тихомиров С.В. Административное право Российской Федерации: Учебн. пособие. - М.: Изд-во «Юрлитинформ», 2003. - 608 с.
16. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. - М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 2008. - 697 с.
