CC BY
22
УДК 342.9
Саенко Сергей Иванович
кандидат юридических наук Луганская академия внутренних дел имени Э.А. Дидоренко
НОРМАТИВНАЯ ТЕМАТИКА В НАУКЕ О ПОЛИЦИИ: ПОЛИТИЧЕСКИЙ И ЮРИДИЧЕСКИЙ ВЕКТОРЫ РАЗВИТИЯ
В статье утверждается, что развитие науки административного права в качестве самостоятельной системы знаний стало происходить в первой половине XIX века, а начало XVIII века следует считать этапом зарождения и постепенного формирования науки о полиции, указывается, что наука о полиции развивалась по двум направлениям. В работе предлагается первый вектор эволюции науки о полиции считать политическим по своему характеру, поскольку его приверженцы изучали социальные феномены и полицейскую деятельность с точки зрения политического ракурса. Доказывается, что именно подобные взгляды не смогли привести представителей политического вектора развития науки о полиции к разработке дефиниции нормы полицейского (административного) права, а также отражению в ней с помощью определенных признаков ее социальной и правовой природы. Акцентируется внимание на том, что наука о полиции развивалась и по юридическому направлению. Представители последнего пытались в определенной системе представить полицейское право. Некоторым из них удалось охарактеризовать признаки нормы полицейского права и источники ее закрепления, а также представить в упрощенном виде классификацию норм.
Ключевые слова: административное право, наука о полиции, полицейское право, норма, понятие, политика.
Сегодня некоторые исследователи утверждают, что периодом зарождения науки административного права, а значит, и теоретических воззрений на формирование и развитие теории административно-правовой нормы, следует считать начало XVIII в. [1, с. 32; 3, с. 7]. Но чтобы подтвердить или опровергнуть категоричность такого заявления, следует более детально проанализировать творческое наследие тех ученых, которые в указанный временной отрезок обращались к исследованию административно-нормативной проблематики.
Такая цель вполне достижима только в том случае, если попытаться отыскать и проанализировать те источники информации, в которых представлены или проанализированы позиции мыслителей обозначенного выше периода времени. Так, при анализе доступных источников информации стало очевидным, что развитие административно-правовой науки в качестве самостоятельной системы знаний начало происходить несколько позже -в первой половине Х1Х в. Начало же XVIII в. предпочтительнее считать этапом зарождения и постепенного формирования полицеистики, адепты которой специально не ставили перед собой задач глубоко и всесторонне осветить проблемы нормотворчества, нормотолкования и нормореализации.
Выяснилось также, что полицеистика по своим научным воззрениям является поливариативной, так как в ней можно выделить как минимум два главных вектора функционирования:
1) политический - его приверженцы развивали главным образом положения полицейской науки (науки о полиции);
2) позитивный (юридический) - сторонники последнего пытались в определенной системе представить науку полицейского права.
Если кратко охарактеризовать политический вектор развития полицеистики, то стоит прежде всего
отметить то, что его представители (Н. Деламаре, И.-Г.-Г. фон Юсти, И. фон Зоненфельс, Р. фон Моль и другие ученые) в своих работах практически не уделяли внимания административно-нормативному обеспечению полицейской деятельности. Как показывает анализ их литературного творчества, в предлагаемых данными исследователями научных выводах внимание акцентировано на камера-листических и политических интерпретациях тех или иных социальных феноменов. Так, например:
1) специалисты, которые имели возможность ознакомиться с литературным творчеством Н. Дела-маре, отмечают, что освещение правовых вопросов вообще осталось за рамками его главного произведения - «Трактата о полиции» (1722 г.) [14, с. 15];
2) в работе «Основные начала полицейской науки, изложенные в рациональной системе, основанной на конечной цели полиции» (1756 г.) И.-Г.-Г. фон Юсти лишь вскользь упоминает о необходимости существования определенных правил, которым должна подчиняться полицейская деятельность, и о целесообразности введения в законотворчество правила, по которому гражданские законы должны издаваться исключительно высшими полицейскими учреждениям [3, с. 8, 96];
3) И. фон Зонненфельс в своей монографии «Положение из полицейской, торговой и финансовой науки» (1765 г.) указывает на то, что основные правила об установлении и охране внутренней безопасности, составляющие предмет полицейской науки, следует расценивать в качестве руководящих принципов для законодательной политики [16, с. 87, 90];
4) Р. фон Моль в своей творческой деятельности старался следовать одному принципу, выраженному им в предисловии к первому изданию научного трактата «Полицейская наука по принципам правового государства» (1832 г.) следующим словами: «Я упоминаю о положительных полицейских зако-
Вестник КГУ ^ № 1. 2018
© Саенко С.И., 2018
204
нах и учреждениях лишь вскользь и в виде примеров, отчасти для краткости, отчасти же потому, что верно понять и оценить учреждения иностранных государств (при кратком и случайном изложении), по моему мнению, очень трудно или почти что невозможно» [11, с. II].
Учитывая изложенное, мы считаем, что указанных ученых правомерно относят к политическому по своей сущности научному подходу в обществоз-нании - полицейской науке (науке о полиции), а рекомендации последних считают выдержанными в духе философии эвдемонизма [16, с. 92]. На наш взгляд, именно подобные воззрения не смогли привести упомянутых авторов к разработке дефиниции нормы полицейского (или административного) права; отражению в ней характеристик социально-правовой природы данного социального регулятора; формулировке конкретных предложений по вопросам административно-правовых нормотворчества, нормоинтерпретации и нормореализации.
Тем не менее по истечении некоторого времени политический взгляд в полицеистике признается паллиативным, и постепенно начинает развиваться позитивное (юридическое) направление. Считается, что соответствующие изменения подготовил Г. фон Берг, создавший в 1799 г. «Руководство к немецкому полицейскому праву». В указанной работе автором высказано мнение, что полицию следует рассматривать с политической и юридической точек зрения, в силу чего он призывал коллег-ученых оперировать в своих исследованиях терминами «полицейская наука» (Polizeiwissenschaft) и «полицейское право» (Polizeirecht) [3, с. 8-9].
Путем Берга в исследовании вопросов полице-истики попытался пойти П.Н. Гуляев, подготовив работу «Права и обязанности градской и земской полиций, и всех вообще жителей Российского государства по их состояниям» (1824 г.) [6]. Но этот мыслитель также прибегнул лишь к систематическому обобщению полицейских постановлений, расширив его определенным историческим очерком и некоторыми научными понятиями, заимствованными преимущественно у Юсти.
Спустя некоторое время, а именно в 1856 г., появляется еще одна научная работа по проблемам полицеистики: «Вступительные понятия в учение о благоустройстве и благочинии государственном», подготовленная И.В. Платоновым. Мыслитель был убежден, что государство способно гарантировать надлежащее благосостояние народа путем различных мероприятий, и прежде всего - законодательной деятельностью. В параграфе 10 «Образ законодательной деятельности относительно благосостояния народного» указанного научного произведения правовед попытался объяснить, каким образом можно это сделать законодательными средствами. При этом он достаточно часто оперировал терминами «правила», «соблюдение правил
и порядков», «исполнение мер», «соблюдение мер», «исполнение предписанных правил», «принуждение», «нарушение постановлений» и др. Однако, к сожалению, без приведения их дефиниций [9, с. 21, 39-43].
Заметный след в развитии полицейского права оставил и сторонник экономических взглядов профессор Н.Х. Бунге. Данный государственный деятель утверждал, что полицейское право: 1) в широком смысле слова имеет двойное содержание, то есть включает в себя положительные по своему характеру постановления, относящиеся к благосостоянию (законы благоустройства), и негативные по своей природе постановления, касающиеся вопросов безопасности (законы благочиния). Последние - это предмет полицейского права в узком смысле; 2) «... Излагает юридические нормы, которым подчиняются общественные отношения в видах общего блага, то есть благосостояния и безопасности. Эти нормы учреждаются и поддерживаются полицейской властью, установленной в союзах, возникающих между людьми».
В спектре административно-нормативной проблематики свои критические замечания Н.Х. Бун-ге высказывал также по поводу: 1) отсутствия систематического полицейского кодекса; 2) игнорирования некоторыми учеными того факта, что источником основных положений полицейского права следует считать общественные отношения, складывающиеся исторически в различных сферах человеческой деятельности; 3) инертности отдельных исследователей касательно признания учения о безопасности (или законов благочиния) составной частью государственного права, а учения о благосостоянии (законов благоустройства) - прикладной частью политической экономии [5, с. 2-7].
Интерес к проблематике полицейского права проявлял и И.Е. Андреевский. Этот мыслитель отстаивал следующие позиции: 1) полицейское право является положительной наукой, поскольку призвано изучить положительное полицейское законодательство, то есть представить его систематически с характеристикой обстоятельств и причин, обусловливающих соответствующие законы и предписания, а также разъяснить последние с помощью основ полицейской науки; 2) общее полицейское право должно изучать полицейские законодательства всех или многих государств, а особенное полицейское право - полицейское законодательство любой отдельной страны; 3) источниками полицейского права являются полицейские кодексы и комментарии к ним, другие законоположения, научная литература [2, с. XIII, XVIII, XXIX].
Представил на суд общественности свои воззрения и М.М. Шпилевский в работе «Полицейское право как самостоятельная отрасль правоведения» (1875 г.). Несмотря на то, что понятию нормы полицейского или административного пра-
ва в последней места не нашлось, вместе с тем по вопросам административно-нормативной проблематики ученый высказал другие суждения. Он предложил: 1) под термином «закон» понимать не только собственно закон (в узком смысле), но и административные распоряжения, издаваемые исполнительной властью; 2) с целью защиты общества от произвола административной власти стать на путь издания административных распоряжений только органами, прямо уполномоченными на это законом; 3) законами четко определять предметы, порядок издания и форму административных распоряжений; 4) обратить внимание на то, что полицейское право является некодифицированным и развивается не столько путем законодательства, сколько путем административной практики, которая проявляется в огромном массиве административных распоряжений; 5) считать возможной и желательной кодификацию общественного (полицейского) права, поскольку только она может способствовать правомерности административной деятельности.
В своем произведении М.М. Шпилевский дополнительно акцентировал внимание на том, что право - это не только правоположения, сформулированные и зафиксированные законодательной властью, но и правовые нормы, которые вырабатываются непосредственно народной жизнью или сознательной деятельностью юристов, а также охраняются силою народного обычая или авторитетом науки. По мнению указанного автора, в общественном (полицейском) праве существует две категории таких норм. Первая категория норм определяет права и обязанности различных субъектов в отношении развития или охранения общественных интересов, а также устанавливает определенные взыскания за нарушение или неисполнение прав и обязанностей (так называемое «определительное общественное право», состоящее, в свою очередь, из догматического и карательного права). Вторая содержит в себе правила как для охранения первой группы норм от нарушений, так и для восстановления нарушенных прав (этот нормативный комплекс в работе назван «охранительным общественным правом») [16, с. 69-76, 227-236].
Заметный след в развитии концептуальных положений полицейского права оставил И.Т. Тарасов. Он высказал мысль о том, что полицейское право - это наука о правилах и нормах, определяющих задачи, органы, границы, принципы, меры и ответственность полиции вообще и в частностях, согласно с выработавшимся понятием о политико-гражданской свободе. Позже он скорректирует свою мысль и укажет, что данная наука - это отрасль правоведения, то есть это юридическая наука о правовых нормах, определяющих полицейскую деятельность государства. Полицейское же право, по его мнению, представляет собой совокупность
правил и норм, регулирующих такую деятельность в определенном государстве и в определенную эпоху [12, с. 8; 13, с. 170].
Можно вспомнить здесь и про краткое описание мыслителем некоторых форм административной нормореализации. Он, к примеру, упоминал об исполнении и соблюдении административных (полицейских) распоряжений, а также отдельных нормативных предписаний. Указывал и на такую форму, как «повиновение распоряжениям и предписаниям», при этом четко не разъясняя ее особенностей [14, с. 4-7, 64-65].
Интересную точку зрения по вопросам полицейского права отстаивал доктор политической экономии и статистики А.Я. Антонович. Он предложил коллегам-ученым исходить из того, что полицейское право - это необходимое дополнение политической экономии, и если его рассматривать как науку, то оно является наукой национальной, которая изучает правооснования для хозяйственного содействия со стороны общества и государства в направлении сохранения и развития народного блага. Одной из главных задач данной науки автор считал изучение норм при существующем разнообразии жизненных отношений. Указанные нормы, по его мнению, должны регулировать деятельность, направленную на сохранение существующего благосостояния (то есть на предупреждение и пресечение действий, нарушающих благосостояние) и надлежащее содействие дальнейшему развитию народного блага [4, с. 13, 23-24].
Разрешить отдельные вопросы полицейского права пытался и В.Ф. Левитский. В своих трудах ученый почти обходит стороной проблемы административно-нормативного обеспечения общественной жизни. Возможно, это связано с тем, что автор предлагал из системы полицейского права выделить административное право и отнести его в отдел государственных наук. По его мнению, только «после такого преобразования в системе полицейского права оно будет представлять науку, так сказать, с определенной физиономией, имеющей своим предметом экономические и этические отношения в современном обществе, насколько они являются объектом государственного вмешательства и воздействия» [8, с. 247].
Можно также обратить внимание и на творческое наследие Н.М. Цытовича, который отмечал, что полицейское право интересуется сферой внутреннего управления, своим предметом имеет защиту лиц, имуществ и общественного порядка от разнообразных опасностей (кроме иноземных вторжений), а также непосредственное содействие населению в достижении им различных культурных целей (хозяйственных, научных, нравственных и т. д.). С учетом указанного правовые нормы в сфере внутреннего управления он распределял по двум обособленным группами. К первой группе
относил нормы, раскрывающие устройство и общие условия деятельности органов внутреннего управления. Ко второй - нормы, касающиеся непосредственно отдельных предметов внутреннего управления и которые, на его взгляд, как раз и составляют предмет науки полицейского права.
Наука полицейского права, по мнению Н.М. Цытовича, должна осуществлять не только простое изложение и толкование упомянутых норм, но и приводить их оценку с соответствующими общими выводами. При этом к сведению должен приниматься тот факт, что юридические нормы, которые определяют новые права и обязанности частных лиц, могут устанавливаться как законами и распоряжениями, так и международными соглашениями, санкционированными государством [10, с. 7-20].
Сформулировав данные тезисы (большей частью в лекционном курсе по полицейскому праву), исследователь впоследствии подготовил еще научную статью, в которой попытался доказать необходимость совместного преподавания в высших учебных заведениях политики и догмы административного права. Он отмечал, что слушатели университетов должны знакомиться как с позитивным административным правом любой страны, так и одновременно с оценкой последнего с точки зрения его целесообразности и справедливости, а также с соответствующими указаниями тех образцов и идеалов, к которым оно должно приближаться. Высказался ученый также за замену названия «полицейское право» на «право административное» или «право внутреннего управления». Он считал, что такая трансформация будет отвечать современному развитию соответствующей науки [15, с. 278-280].
Одним из представителей позитивного направления в полицеистике считают и К. К. Гаттенбер-га. Он пытался отстоять гипотезу, согласно которой в изложении полицейского права невозможно обойтись без статистики, поскольку в каждом конкретном случае придется анализировать законодательную норму, указывающую лишь на ее тенденцию. Однако, как отмечает автор, для позитивных исследований важна не сама тенденция данной нормы, а лишь ее действительное влияние, которое может расходиться с тенденцией. Действительное же влияние соответствующей законодательной нормы, собственно, и имеет выражение в статистических данных. Таким образом, норма указывает на тенденцию, а статистические данные - на осуществление тенденции [7, с. 46-60].
Анализ литературных источников представителей полицейского права можно продолжать и дальше, хотя в этом отсутствует острая необходимость. Приведенные примеры, как нам кажется, убедительно иллюстрируют ту особенность, что в работах указанных исследователей административ-
но-нормативной проблематике уделялось больше внимания, нежели в трудах адептов полицейской науки (науки о полиции). Вместе с тем ученые, которые развивали концептуальные положения полицейского права, также не стремились целенаправленно изучить социально-правовую природу и сформулировать дефиницию нормы последнего. Отдельные из них лишь частично упомянули о признаках этого социального регулятора и источниках его закрепления, а также попытались представить его определенную классификацию.
Библиографический список
1. Адмшстративне право Укра!ни: Академiчний курс: тдруч.: у 2 т.: Т. 1. Загальна частина / ред. колепя: В.Б. Авер'янов (голова) та ш. - К.: Юри-дична думка, 2004. - 584 с.
2. Андреевский И. Полицейское право. - СПб.: Тип. Эд. Праца, 1871. - Т. 1. Введете и часть I: Полицiя безопасности. - ССЬХХП, 543 с.
3. Антолопя украшсько! юридично! думки: в 6 т. Т. 5: Полщейське та адмшютративне право / редкол.: Ю.С. Шемшученко (голова) та ш.; упоряд-ники: Ю.1. Римаренко, В.Б. Авер'янов та ш. - К.: Юридична книга, 2003. - 600 с.
4. Антоновичу А.Я. Курсъ Государственнаго благоустройства (полицейскаго права). - К.: Тип. В.1. Завадзскаго, 1890. - Ч. 1. - 312 с.
5. Бунге Н. Полицейское право. Введете и государственное благоустройство. - К.: Университетская типографiя, 1869. - Т. 1. - 334 с.
6. Права и обязанности градской и земской полицш, и всехъ вообще жителей россшскаго государства по ихъ состоянiямъ / соч. П. Гуляева. -Ч. 1: О полицш. - М.: Университетская типографiя, 1824. - XVI, 225 с.
7. Изъ трудовъ К.К. Гаттенбергера // Записки Им-ператорскаго Харьковскаго университета. - Харь-ковъ: Тип. Адольфа Дарре, 1905. - Кн. 1. - С. 23-126.
8. Левитськт В. Ф. Предметъ, задача и методъ науки полицейскаго права // Записки Императорскаго Харьковскаго университета. - Харьковъ: Типографiя Адольфа Дарре, 1894. - Кн. 1. - С. 231-255.
9. Платоновъ И. Вступительныя поня™ въ учете о благоустройстве и благочинш го-сударственномъ. - Харьков: Университетская типографiя, 1856. - 144 с.
10. Полщейське право в Ушверситеп Святого Володимира: у 2 кн. Кн. 2 / уклад. 1.С. Гриценко, В.А. Короткий; за заг. ред. 1.С. Гриценка. -К.: Либщь, 2010. - 464 с.
11. Моль Робертъ фонъ. Наука полицш по на-чаламъ юридическаго государства / переведено съ 3-го изд. Р. Сементковскимъ. - СПб.: Печатня В.И. Головина, 1871. - Вып. I. - IX, 314 с.
12. Тарасову И.Т. Лекцш по полицейскому (административному) праву. - М.: Университетская типографiя, 1908. - 16 с._
13. Тарасовъ И. Т. Опытъ разработки программы и конспекта общей части науки Полицейскаго права // Временникъ Демидовскаго юридическаго лицея. - Ярославль: Тип. Губернскаго Правлен1я и Г.В. Фалькъ, 1879. - Кн. 17. - С. 165-212.
14. Тарасовъ И.Т. Очеркъ науки полицейскаго права. - М.: Печатня С.П. Яковлева, 1897. - 703 с.
15. Цытович Н.М. Еще по поводу полицейскаго и административнаго права // Право. Еженедельная юридическая газета. - 1899. - 7 февраля. - № 6. -С. 269-280.
16. Шпилевскт М. Полицейское право, какъ самостоятельная отрасль правоведения // Записки Императорскаго Новороссийскаго университета. -Одесса: Тип. Ульриха и Шульца, 1875. - Т. 16. -С. 63-258.
References
1. Administrativne pravo Ukrai'ni: Akademichnij kurs: pidruch.: u 2 t.: T. 1. Zagal'na chastina / red. kolegiya: V.B. Aver'yanov (golova) ta in. - K.: YUridichna dumka, 2004. - 584 s.
2. Andreevskij I. Policejskoe pravo. - SPb.: Tip. EHd. Praca, 1871. - T. 1. Vvedenie i chast' I: Policiya bezopasnosti. - CCLXXII, 543 s.
3. Antologiya ukrains'koi' yuridichnoi' dumki: v 6 t. T. 5: Policejs'ke ta administrativne pravo / redkol.: YU.S. SHemshuchenko (golova) ta in.; uporyadniki: YU.I. Rimarenko, VB. Aver'yanov ta in. - K.: YUridichna kniga, 2003. - 600 s.
4. Antonovich" A.YA. Kurs" Gosudarstvennago blagoustrojstva (policejskago prava). - K.: Tip. V.I. Zavadzskago, 1890. - CH. 1. - 312 s.
5. Bunge N. Policejskoe pravo. Vvedenie i gosudarstvennoe blagoustrojstvo. - K.: Universitetskaya tipografiya, 1869. - T. 1. - 334 s.
6. Prava i obyazannosti gradskoj i zemskoj policij, i vsekh" voobshche zhitelej rossijskago gosudarstva po ih" sostoyaniyam" / soch. P. Gulyaeva. - CH. 1:
O policii. - M.: Universitetskaya tipografiya, 1824. -XVI, 225 s.
7. Iz" trudov" K.K. Gattenbergera // Zapiski Imperatorskago Har'kovskago universiteta. - Har'kov": Tip. Adol'fa Darre, 1905. - Kn. 1. - S. 23-126.
8. Levits'kij V.F. Predmet", zadacha i metod" nauki policejskago prava // Zapiski Imperatorskago Har'kovskago universiteta. - Har'kov": Tipografiya Adol'fa Darre, 1894. - Kn. 1. - S. 231-255.
9. Platonov" I. Vstupitel'nyya ponyatiya v" uchenie
0 blagoustrojstve i blagochinii gosudarstvennom". -Har'kov: Universitetskaya tipografiya, 1856. - 144 s.
10. Policejs'ke pravo v Universiteti Svyatogo Volodimira: u 2 kn. Kn. 2 / uklad. I.S. Gricenko, VA. Korotkij; za zag. red. I.S. Gricenka. - K.: Libid', 2010. - 464 s.
11. Mol' Robert" fon". Nauka policii po nachalam" yuridicheskago gosudarstva / perevedeno s" 3-go izd. R. Sementkovskim". - SPb.: Pechatnya VI. Golovina, 1871. - Vyp. I. - IX, 314 c.
12. Tarasov" I.T. Lekcii po policejskomu (administrativnomu) pravu. - M.: Universitetskaya tipografiya, 1908. - 16 s.
13. Tarasov" I.T. Opyt" razrabotki programmy
1 konspekta obshchej chasti nauki Policejskago prava // Vremennik" Demidovskago yuridicheskago liceya. - YAroslavl': Tip. Gubernskago Pravleniya i G.V. Fal'k", 1879. - Kn. 17. - S. 165-212.
14. Tarasov" I.T. Ocherk" nauki policejskago prava. - M.: Pechatnya S.P. YAkovleva, 1897. - 703 s.
15. Cytovich N.M. Eshche po povodu policejskago i administrativnago prava // Pravo. Ezhenedel'naya yuridicheskaya gazeta. - 1899. - 7 fevralya. - № 6. -S. 269-280.
16. SHpilevskij M. Policejskoe pravo, kak" samostoyatel'naya otrasl' pravovedeniya // Zapiski Imperatorskago Novorossijskago universiteta. -Odessa: Tip. Ul'riha i SHul'ca, 1875. - T. 16. - S. 63258.
