CC BY
470
Введенская Виктория Владимировна
кандидат юридических наук, Донецкая академия внутренних дел (e-mail: [email protected])
Орган государственной исполнительной власти (теоретико-методологический аспект)
Статья представляет собой теоретическое исследование в сфере понятийного аппарата науки административного права. Применяя сравнительно-правовой метод и системный поход, автор сопоставляет мнения ученых-административистов об определении термина «орган исполнительной власти» и его признаков, что позволяет сформулировать авторское определение.
Ключевые слова: административное право, государство, орган исполнительной власти, компетенция, административный орган.
V.V. Vvedenskaya, Candidate of Law, Donetsk Academy of the Internal Affairs; e-mail: nauka_davd@ mail.ru
The body of state execution authority (theoretical and methodological aspect)
The article represents a theoretical research in the sphere of a conceptual framework of administrative law science. Applying a comparative and legal method and a system approach, the opinions of scientists and specialists in administrative law concerning the definition of the term «executive authority» and its features are compared by the author, it allows to formulate the own definition.
Key words: administrative law, state, body of executive authority, competence, administrative body.
Понятие «орган государственной исполнительной власти» является фундаментальным для административно-правовой науки. Дать ему собственное определение считают нужным многие ученые-административисты, высказывающие различные суждения в том числе о том, что термин «органы исполнительной власти» в течение значительного времени был фактически исключен из научно-правового и теоретического обращения [1, с. 75].
Вместе с тем, теоретическое обоснование определения органов государственной власти и их системы обретает особе значение, когда речь заходит об исследовании новообразованных государств, как, например, Донецкая и Луганская народные республики.
Актуальность исследований понятийного аппарата административно-правовой науки сохраняется еще и вследствие активизации наблюдаемого в последнее время притока в науку так называемых практиков-управленцев, считающих своим долгом подтвердить соответствие занимаемой руководящей должности дипломом о наличии научной степени, что приводит к «размыванию» теории административного права. При этом теоретическая составляющая их научных исследований зача-
стую представляет собой компиляцию текстовых массивов с утратой как точности ссылок на первоисточники, так и заложенного изначально смысла.
В связи с этим полагаем необходимым анализ и выявление гносеологических границ и праксеологических возможностей фундаментального для науки административного права понятия «орган государственной исполнительной власти», для обоснования его последующего использования в проводимых научных исследованиях.
Выборочный анализ работ российских и украинских ученых-административистов показал, что большинство авторов дают идентичные определения органа исполнительной власти - организация, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет свою структуру, территориальный масштаб деятельности, компетенцию, образуется в порядке, установленном законом или другим нормативным правовым актом, использует определенные методы в работе, наделена правом выступать по поручению государства и призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жиз-
104
ни общества [2, с. 33; 3, с. 72; 4, с. 63; 5, с. 51; 6, с. 19].
Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский и Ю.Н. Стари-лов дополнили дефиницию органа исполнительной власти определением «государственный» и сформулировали его предназначение как «исполнение и обеспечение исполнения законов и иных нормативных правовых актов, реализации функций государственного управления во всех сферах жизни государства и общества» [7, с. 186]. В то же время с привязкой к реалиям государственного устройства Российской Федерации С.С. Бородин и С.С. Громыко видят в предназначении органа исполнительной власти «приведение в жизнь законов и подзаконных актов федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ в сферах деятельности государства, отнесенных к его ведению», и отмечают наличие у него «правомочий по применению мер государственного принуждения» [8, с. 67].
Под органом исполнительной власти подразумевают также:
«самостоятельный орган государственной власти, наделенный государственно-властными полномочиями по осуществлению государственного управления и иных функций исполнительной власти» [9, с. 127];
«политическое учреждение, созданное для участия в осуществлении функций государственной власти и наделенное в этих целях полномочиями государственно-властного характера» [10, с. 96];
«организационно самостоятельный элемент государственного аппарата (механизма государства), наделенный четко очерченным объемом полномочий (компетенции) в соответствии с возложенными на него задачами и функциями, состоящий из структурных подразделений и должностей, занимаемых государственными служащими, и отнесенный Конституцией и законами (Украины) к системе органов исполнительной власти» [11, с. 36].
С.Н. Алферов, С.В. Ващенко, М.М. Дол-гополова и А.П. Купин не дают конкретного определения органа государственной исполнительной власти , объясняя это тем , что в теории административного права ученые не пришли к единой точке зрения относительно этого понятия [12, с. 39]. Аналогичным образом поступает и Ю.А. Тихомиров, который, рассматривая субъекты административного права и процесса, сразу переходит к анализу статуса органов исполнительной власти:
их компетенции и природы управленческого органа [13].
В.Я. Кикоть, П.И. Кононов и И.Ш. Килясха-нов пошли в своих рассуждениях еще дальше. Отмечая, что государственно-управленческая деятельность осуществляется не только органами исполнительной власти, входящими в предусмотренную действующим законодательством систему этих органов, но и иными государственными органами и даже государственными учреждениями, они подчеркнули, что система таких государственных органов и учреждений, их организационно-правовые формы, компетенция, порядок взаимоотношений с органами исполнительной власти до настоящего времени действующим законодательством не определены, и предложили в целях отграничения субъектов, осуществляющих административно-публичную деятельность от органов, осуществляющих законотворчество и правосудие, ввести в понятийный аппарат административно-правовой науки понятие «административный орган». Под административным органом предлагалось понимать «созданную в установленном административным законодательством порядке государственную или муниципальную организацию, а также индивидуального субъекта, которые уполномочены на осуществление в пределах предоставленной им компетенции административно-публичной деятельности от имени РФ, субъекта РФ или муниципального образования и наделены соответствующими административными полномочиями нормотворческого, регулятивного и (или) охранительно-защитного характера» [14, с. 132-133].
При всей обоснованности доводов В.Я. Ки-котя, П.И. Кононова и И.Ш. Килясханова о необходимости введения понятия «административный орган» мы все же предпочитаем термин «орган исполнительной власти», поскольку понятие «администрация» подразумевает не только «исполнительно-распорядительные органы управления, власти в государственных структурах», но и «руководящие и управляющие органы любой организации», т.е. негосударственной, частной или коллективной формы собственности [15].
Обобщение приведенных выше определений понятия «орган исполнительной власти» и предложение собственного полагаем необходимым предварить рассмотрением признаков органа исполнительной власти как основных структурных элементов, из которых и строится любое понятие.
105
Ю.А. Тихомиров, опираясь на устойчивые научные разработки и длительный опыт их существования, предлагает следующие признаки, присущие органу исполнительной власти:
1) орган является органичной частью единой системы органов исполнительной власти;
2) исполнительный орган обладает своим статусом, речь идет о конституционных элементах статуса (если они определены в конституциях, уставах), его законодательных основах и регулировании статуса в подзаконных положениях;
3) орган исполнительной власти действует от имени государства и выражает его обязательные повеления;
4) исполнительный орган наделен компетенцией и властными полномочиями, необходимыми для выполнения возложенных на него задач;
5) орган исполнительной власти является подзаконным органом, ориентированным на деятельность на основе и во исполнение закона;
6) орган исполнительной власти действует на основе профессионализма и принципов государственной службы; его персонал составляют государственные служащие, занимающие должности и выполняющие свои функции в соответствии с законодательством о государственной службе;
7) орган исполнительной власти является структурно организованным; в нем есть штатное расписание, необходимое материальное, финансовое и иное обеспечение [13].
В контексте приведенных выше признаков, формулируя термин, выражающий понятие органа исполнительной власти, полагаем необходимым обязательно включить в него определение «государственный». Мнение о том, что «исполнительная власть» уже подразумевает невозможность быть негосударственной, нам видится недостаточно обоснованным, поскольку, во-первых, с точки зрения философии власть определяется как специфический инструмент управления, используемый для достижения поставленных целей. Цели могут быть как государственными, так и классовыми,
групповыми, коллективными, а также личными. Понятие «власть» многогранно и многоаспектно, оно охватывает отношения, проявляющиеся как на макроуровне (власть государства), так и на микроуровне (власть родителей над детьми) [16].
Во-вторых, органы государственной исполнительной власти следует рассматривать в аспекте их принадлежности к исполнительной ветви, выделенной согласно конституционному принципу разделения государственной власти.
Говоря о статусе органа государственной исполнительной власти как о правовом положении, характеризующемся совокупностью предусмотренных законодательством прав и обязанностей [17], нужно обратить внимание на его отличие от «компетенции», подразумевающей предметы ведения и основные направления деятельности или функции данного органа [18], поскольку эта разница далеко не всегда находит свое отражение в работах отдельных специалистов в области правового нормотворчества.
На основании вышеизложенного предлагаем под органом государственной исполнительной власти понимать «структурный элемент государственного аппарата, действующий на профессиональной основе и имеющий собственную структуру, предназначенный проводить в жизнь законы и подзаконные нормативные акты в рамках установленной компетенции, наделенный согласно действующему законодательству обязанностями и правами, необходимыми для выполнения возложенных на него функций, выступающий по поручению государства, выражающий его обязательные повеления и обладающий исключительным правом применения мер государственного принуждения.
Данное определение предлагается к использованию при проведении прикладных исследований сущности и содержания деятельности конкретных органов государственной исполнительной власти, а также в дальнейшей теоретической дискуссии.
106
1. Журавльов Д. В. Поняття та загальна характеристика центральних органiв виконав-чо'У влади УкраУни // Право i суспльство. 2012. № 1. С. 75-79.
2. Овсянко Д.М. Административное право: учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2000.
3. Адмiнiстративне право УкраУни: П'друч-ник/за ред. Ю.П. Битяка. К., 2007.
4. Смоленский М.Б. Административное право. Ростов н/Д, 2005.
5. Мелехин А. В. Административное право Российской Федерации: курс лекций. 2009.
6. Джафарова М.В. Органи виконавчо'У влади як суб'екти адмнстративно-процесуального права // Науковий всник Ужгородського нацо-нального унверситету. 2015. Серiя: Право. Вип. 33. Т. 2.
7. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Стари-лов Ю.Н. Административное право: учеб. для вузов. 2-е изд., изм. и доп. М., 2005.
8. Бородин С.С., Громыко С. С. Административное право. Общая и Особенная часть: курс лекций. СПб., 2007.
9. Административное право: учеб. курс / под ред. Р. А. Подопригоры. Алматы, 2010.
10. Алехин А.П., Кармолицкий A.A., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: учеб. М., 2003.
11. Aдмiнiстративне право. Загальна частина (альбом схем): навч. посб. / О.В. Кузьменко, 1.Д. Пастух, М.В. Плугатир, М.В. Спвак. К., 2015.
12. Алфьоров С.М., Ващенко С.В., Долгопо-лова М.М., Купн А. П. Адмнстративне право. Загальна частина: навч. посб. К., 2011.
13. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс . М., 2005. URL: http://www. twirpx.com/file/553072/
14. Административное право России: учеб. для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / под ред. В.Я. Кикотя, П.И. Кононова, И.Ш. Килясханова. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2012.
15. Толковый словарь Дмитриева. URL: http://dic.academic.ru/dic.nsf/dmitriev/28/админи-страция
16. Энциклопедический словарь // под ред. А.А. Ивина. 2004 URL: http://dic.academic.ru/dic. nsf/enc_philosophy/211/ВЛAСТЬ
17. Энциклопедия права. 2015. URL: http:// encyclopediya_prava.academic.ru/5510/Сmаmус
18. Энциклопедический словарь «Конституционное право России». URL: http:// constitutional_law_russia.academic.ru/192/КОМ-ПЕТЕНЦИЯ_ОРГАНА_ГОСУДАРСТВЕННОЙ_ ВЛАСТИ
1. Zhuravlev D.V. Concept and general description of central organs of executive power of Ukraine // Law and society. 2012. № 1. P. 75-79.
2. Ovsyanko D.M. Administrativnoe law: study manual. 3d ed., rev. and augm. Moscow, 2000.
3. Administrative law of Ukraine: textbook / ed. by Yu.P. Bityak K., 2007.
4. Smolensky M.B. Administrative law. Rostov-on-Don, 2005.
5. Melehin A.V. Administrativnoe law of the Roussian Federation: course of lectures. 2009.
6. Jafarova MV Bodies of executive power as subjects of administrative-procedural law // Scientific Bulletin of Uzhgorod National University. 2015.Ser. Law. Iss. 33. Vol. 2.
7. Bahrah D.N., Rossinsky B.V., Starilov Yu.N. Administrative law: textbook for higher educational establishments. 2nd ed., rev. and augm. Moscow, 2005.
8. Borodin S.S., Gromyiko S.S. Administrative law. General and Specific parts: course of lectures. St. Petrsburg, 2007.
9. Administrative law: apprenticeship course / ed. by R.A. Podoprigora. Almaty, 2010.
10. Alehin A.P., Karmolitsky A.A., Kozlov Yu.M. Administrative law of Russian Federation: textbook. Moscow, 2003.
11. Administrative law. General part (album schemes): teach. manual / O.V. Kuzmenko, I.D. Shepherd, M.V. Plugatyr, M.V. Spivak. K., 2015.
12. Alferov S.M., Vashchenko S.V., Dolgopolov M.M., Kupino A.P. Administrative law. General part teaching manual. K., 2011.
13. Tihomirov Yu.A. Administrative law and procedure: full course. Moscow, 2005. URL: http:// www.twirpx.com/file/553072/
14. Administrative law of Russia: textbook for students studying jurisprudence] / ed. by V.Ya. Kikot, P.I. Kononov, I.Sh. Kilyashanov. 5 ed., rev. and augm. Moscow, 2012.
15. Dictionary of Dmitriev. URL: http://dic. academic.ru/dic.nsf/dmitriev/28/administration
16. Encyclopedic dictionary // ed. by A.A. Ivin. 2004. URL: http://dic.academic.ru/dic.nsf/enc_ philosophy/211/POWER
17. Encyclopedia of law. 2015 URL: http:// encyclopediya_prava.academic.ru/5510/status
18. Encyclopedic dictionary «Constitutional Law of Russia». URL: http://constitutional_law_russia. academic.ru/192/COMPETENCE_ORGAN_ GOVERNMENTAL_ POWER
107
