CC BY
377
Чабан Евгений Александрович
кандидат юридических наук,
преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Кавказского филиала Российской академии правосудия (тел.: +78612516510)______________________________________
Понятие и сущность процесса государственного управления и административное усмотрение
В статье рассматриваются проблемы понятия и сущности государственного управления, выделяются элементы его содержания, обосновываются природа и диалектические связи административного усмотрения в процессе осуществления государственного управления.
Ключевые слова: административное усмотрение, государственное управление, административная деятельность, элементы содержания административно-публичной деятельности, административно-правовые отношения.
E.A. Chaban, Master of Law, Teacher of a Chair of Public Law Disciplines of North-Caucasion branch of the Russian Academy of Justice; tel.: +78612516510.
The concept and the essence of public management and administrative discretion
The article deals with the problems of concepts and entities of public administration, there are elements of its content, is justified by the nature and the dialectical connections in exercising administrative discretion of governance.
Key words: administrative discretion, governance, administration, elements of administrative and public activity, administrative-legal relations.
Административное усмотрение неразрывно связано с процессом государственного управления общественными делами. Социальное управление есть объективно необходимая, социально полезная деятельность субъектов в рамках общественных отношений, где эти отношения посредством волевого воздействия предвосхищают целевую модель необходимого и желаемого поведения подвластного субъекта. Содержание воли властвующего в социальном управлении должно выражаться в возможности благоприятного развития общества, экономических отношений, решения социальных проблем, сохранения и развития культурных ценностей и экологической системы, обеспечения безопасности, реализации прав и свобод личности. Именно в данных ценностных аспектах находит выражение содержание воли властвующего субъекта, в противном случае его воля будет носить антисоциальный характер, выступать против интересов общества и государства. Именно ценностные характеристики социального управления дают возможность говорить о том, является ли то или иное воздействие на личность с целью подчинить воле властвующего социальным управлением. В философско-правовой науке выделяются три основные формы бытия социальных ценностей: «1) общественные целевые ценности и идеалы; 2) предметно-воплощенные ценности;
3) личностные (или экзстенциальные)» [7, с. 258]. Именно эти три бытия социальных ценностей должны находить воплощение в содержании воли властвующего, чтобы эти ценности были осуществлены подвластным субъектом социального управления. Приведенные обстоятельства позволяют признать, что процесс любого социального управления связан с социальным усмотрением как движением от осознанной субъектом действительности к осуществлению многообразных возможностей, обусловленным необходимостью изменения действительности, основанным на закономерностях развития общественных процессов и воплощенным в волевое поведение субъекта, базирующееся на избранном варианте возможного.
Важнейшей особенностью государственного управления является то обстоятельство, что оно детально регламентируется правом. «В процессе осуществления функций государственного управления возникают различные виды управленческих отношений. Одни из них предполагают создание системы органов либо их структуры, другие - регулирование или взаимодействие различных звеньев исполнительнораспорядительного аппарата. Можно выделить две группы (два вида) управленческих отношений: организационные и регулятивные» [9, с. 236-237]. Из приведенных положений видно, что функции государственного управления
236
имеют правовую форму осуществления, которая заключается в правовом закреплении в системе нормативных предписаний двух основных видов управленческих отношений: регулятивных и организационных. Таким образом, первая особенность государственного управления заключается в том, что оно осуществляется посредством права, на основании права и вне права осуществляться не может.
Другой весьма значимой особенностью государственного управления является его специфическое содержание, которое в соответствии с общей теорией государственного управления включает в себя: «1) цели и задачи государственного управления; 2) соотношение функций управления с другими функциями государственной деятельности; 3) взаимодействие органов государственного управления с другими органами государства - парламентом, судами, прокуратурой, контрольными и надзорными органами; 4) организацию государственного управления и его систему; 5) роль и назначение человека в государственном управлении, т.е. значение персонала управления, публичной службы» [5, с. 24]. Данный подход к содержанию государственного управления является доктринальным. Вместе с тем, в последнее время в административно-правовой науке наметились и иные подходы к этой проблеме. Так, П.И. Кононов, В.Я. Кикоть и И.Ш. Килясха-нов отмечают, что административно-публичная деятельность как вид властно-публичной деятельности государства представляет собой «урегулированную нормами административного права деятельность органов исполнительной власти, иных государственных органов, в том числе органов управления, действующих внутри органов законодательной и судебной власти, государственных должностных лиц, исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, иных уполномоченных действовать от имени государства или муниципального образования, организаций и физических лиц по осуществлению на основе соответствующих законов и подзаконных нормативно-правовых актов в специальных административно-правовых формах и с использованием специальных административно-правовых методов властно-публичного регулирования, охраны и защиты отношений, возникающих в сфере внутренней организации и функционирования публичной административной власти и в сфере внешнего взаимодействия ее с обществом» [1, с. 8]. Далее отмеченные авторы, рассматривая черты административно-публичной деятельности, выделяют содержание данного вида деятельности. К числу элементов содержания административно-публичной деятельности они относят: 1) цели осуществления администра-
тивно-публичной деятельности, а именно: позитивное регулирование отношений, возникающих в сфере внутренней организации и функционирования публичной административной власти и в сфере внешнего взаимодействия с обществом, посредством установления и обеспечения реализации соответствующих прав и обязанностей субъектов в указанных сферах; поддержание и охрану на территории государства публичного правопорядка, т.е. порядка публичного общения, взаимодействия физических и (или) юридических лиц; обеспечение необходимо режима безопасности, т.е. состояния защищенности государства, общества, отдельных физических и юридических лиц от внутренних и внешних угроз их жизненно важным интересам; 2) специальные административно-правовые методы воздействия на общественные отношения; 3) специальные административно-правовые формы деятельности; 4) два вида административно-публичной деятельности: административно-регулятивную и административно-охранительную [1, с. 11-12]. Во-первых, два приведенных подхода к содержанию государственного управления и административно-публичной деятельности свидетельствуют о разном объеме содержания данных понятий, а во-вторых, имеются различия в определении содержания этих явлений. Таким образом, возникает вопрос: являются ли данные явления одинаковыми или это разные административно-правовые явления? Нам представляется, что государственное управление, понимаемое в классической административно-правовой науке как конкретный вид деятельности по осуществлению исполнительной власти, является исполнительно-распорядительной и подзаконной деятельностью по повседневному и непосредственному руководству хозяйственным, социальнокультурным и административно-политическим строительством, осуществляемой исполнительно-распорядительными органами государственной власти или же органами государственного управления [2, с. 7]. Данный подход является узкой трактовкой государственного управления.
Происходящие в настоящее время в России процессы кардинального изменения характера и сущности общественных отношений, изменения основ государственного устройства и механизма государства, происходящие процессы реформирования системы государственного аппарата обусловили изменение направления «управляющего воздействия органов исполнительной власти на те сферы общественного устройства, которые подвергаются переводу в новое состояние, проявляющиеся в имеющих специальную направленность видах взаимодействия между субъектами и предметом управления, обеспечивающие достижение
237
согласованности и упорядоченности при реформировании» [6, с. 32].
Принимая во внимание указанные соображения, следует признать, что ранее сформированный подход к пониманию государственного управления не в полной мере соответствует современным реалиям развития общественных отношений по осуществлению управленческого воздействия на социальные процессы в государстве. В этой связи целесообразно государственное управление понимать как регулятивную, организационную и охранительнозащитительную административно-публичную деятельность органов исполнительной власти, иных государственных органов, в том числе органов управления, действующих внутри органов законодательной и судебной власти, государственных должностных лиц, исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, иных уполномоченных действовать от имени государства или муниципального образования, организаций и физических лиц.
Ю.Н. Старилов, исследуя особенности государственного управления, отмечает, что «государственное управление основывается на принципе организационности, т.е. для него характерно многообразие организационных форм, совокупность которых обеспечивает целенаправленное, устойчивое функционирование всего управленческого механизма... Органы исполнительной власти сочетают внутреннее управление (создание структуры органа управления, подготовка квалифицированных служащих, т.е. самоорганизация) с внешним управлением, т.е. осуществлением соответствующим субъектом управления функций внешнего характера и воздействия на объекты управления», а также указывает, что «государственное управление реализует полномочия юрисдикционного характера, т.е. обеспечивает административный (внесудебный) порядок осуществления органами исполнительной власти так называемого принуждающего управления (например, применение административных наказаний, мер предупреждения или пресечения)» [5, с. 29].
Приведенные П.И. Кононовым, В.Я. Кикотем и И.Ш. Килясхановым элементы содержания административно-публичной деятельности, вместе с тем, нуждаются в уточнении. К числу элементов содержания административно-публичной деятельности, кроме приведенных отмеченными авторами, следует отнести функции и задачи данного вида властно-публичной деятельности. Таким образом, система элементов содержания административно-публичной деятельности складывается из целей, задач, функций, специальных административно-правовых методов
и форм деятельности, уполномоченных органов и должностных лиц государства по государственному управлению делами общества, осуществляемых в административно- регулятивных, административно-организационных и административно-охранительных правоотношениях. Содержание административно-публичной деятельности показывает, что она немыслима без осуществления административного усмотрения в процессе его осуществления. В процессе жизнедеятельности человек (если конечно у него нет отклонений в психическом развитии) постоянно осуществляет оценку между своим действительным положением в социальной среде и той возможностью поведения, которая необходима, целесообразна, полезна и значима как для него самого, для какого-либо иного лица, группы лиц, так и для общества в целом. Отмеченный процесс оценки, осуществляемый личностью, представляет собой определенный мыслительный процесс, основанный как на законах логики (имеет рациональный характер), так и на интуиции человека (иррациональный характер). В результате оценки человеком реального его положения в социальной среде и той необходимой, целесообразной, полезной и значимой для него возможности поведения происходит процесс выбора человеком возможных и допустимых либо возможных и недопустимых вариантов поведения, т.е. выбора социально полезного варианта поведения или социально вредного, социаль-но-отклоняющегося поведения. Эти два антипода в выборе вариантов поведения являются основными. Вместе с тем, в рамках каждого из них имеют место многообразные варианты возможного человеческого поведения, которые, безусловно, предопределяются человеческой мотивацией поведенческой активности. Нам представляется, что переход от действительности человеческого бытия к возможности изменить его в социальной среде, обусловленный мотивацией потребности такого изменения и мыслительным процессом, обосновывающим такое изменение места человека в социальной среде, лежит в плоскости человеческого усмотрения в поведении [8, с. 44-51]. В этой связи в процессе осуществления государственного управления (административнопубличной деятельности) на основе права с неизбежностью осуществляется административное усмотрение управляющего субъекта организационных и регулятивных правоотношений. Понимание административно-правового (административного) усмотрения как мотивированного и свободного выбора должностного лица уполномоченного органа государственного или муниципального управления возможного в будущем правомерного поведения, фактическим основанием которого являются объектив-
238
ные факторы окружающей действительности, основанный на дискреционной специфике полномочий и деятельности данных органов и метода правового регулирования публичноправовых отношений и осуществляемый в рамках правового регулирования публичноправовых отношений, дает возможность судить о том, что осуществление целей административно-публичной деятельности происходит посредством выбора на основе правовых предписаний административно-правовых методов, правильного определения задач и функций данной деятельности, что происходит посредством административного усмотрения. Кроме этого, следует признать, что, хотя административно-правовая форма деятельности органов государственного управления и их должностных лиц является определенной в правовом предписании, его содержание (а именно мотивированность) является продуктом административно-правового усмотрения. Стадии административного усмотрения, предлагаемые нами, также подчеркивают связь данного явления с содержанием административно-публичной деятельности (государственного управления).
Административно-публичная деятельность (государственное управление в широком смысле слова) характеризуется «масштабностью и всеобщностью государственного управления» [5, с. 28], оно осуществляется в важнейших сферах жизнедеятельности государства и общества, распространяется как на государственные объекты управления, так и негосударственные объекты, в отношении которых «имеет место государственное регулирование посредством управленческих регулятивных и контрольно-надзорных процедур» [5, с. 28]. Данная специфическая особенность административно-публичной деятельности выражается в непрерывной, постоянной, планомерной и законной деятельности уполномоченных органов государственного управления. Приведенный признак, характеризующий особенности государственного управления (административнопубличной деятельности), имеет важное качественное и пространственное значение. Данная особенность показывает, что административнопубличная деятельность является весьма важной исполнительно-распорядительной и подзаконной деятельностью управляющих субъектов, воздействующих на весьма широкую сферу объектов управления, осуществляемой непрерывно, постоянно, планомерно и на основе принципа законности. В этой связи административное усмотрение также возникает с обязательным участием управляющих субъектов в процессе их непрерывного, постоянного и планомерного воздействия на объект управления в соответствии с предписаниями закона. Здесь
следует признать, что между административным усмотрением и принципом законности противоречий нет, что весьма обоснованно доказал Д.В. Бойко [3; 4]. Данный автор отмечает, что «усмотрение же, проявляясь в составе режима законности, характеризует особенности правоприменения, точнее в рамках законной правовой процедуры выбор варианта поведения, т.е. по прямому поручению закона или в ситуации отсутствия или неясности нормы, но в рамках общего законодательства. Поэтому не законность входит в содержание усмотрения, а усмотрение может рассматриваться как особенность режима законности в некоторых нетипичных ситуациях правоприменения» [3; 4].
Подводя итог изложенному, необходимо отметить следующее.
1. Процесс любого вида социального управления имманентно связан с социальным усмотрением как движением от осознанной субъектом действительности к осуществлению многообразных возможностей, обусловленным необходимостью изменения действительности, основанным на закономерностях развития общественных процессов и воплощенным в волевое поведение субъекта, базирующееся на избранном варианте возможного.
2. Административно-правовое (административное) усмотрение как вид правоприменительного усмотрения осуществляется в процессе административно-публичной деятельности (государственном управлении в широком смысле) органов исполнительной власти, иных государственных органов, в том числе органов управления, действующих внутри органов законодательной и судебной власти, государственных должностных лиц, исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, иных уполномоченных действовать от имени государства или муниципального образования, организаций и физических лиц по осуществлению на основе соответствующих законов и подзаконных нормативноправовых актов в специальных административно-правовых формах и с использованием специальных административно-правовых методов властно-публичного регулирования, охраны и защиты отношений, возникающих в сфере внутренней организации и функционирования публичной административной власти и в сфере внешнего взаимодействия ее с обществом.
3. В процессе осуществления административно-публичной деятельности с помощью административного усмотрения может осуществляться (но не всегда с необходимостью осуществляется) содержание данной управленческой деятельности, которая выражается в целях, задачах, функциях, специальных адми-
239
нистративно-правовых методах и формах деятельности уполномоченных органов и должностных лиц государства по государственному управлению делами общества, осуществля-
1. Административное право России: учеб. 4-е изд., перераб. и доп. / под ред. П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова. М., 2009.
2. Алехин А. П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: учеб: в 2 ч. М.,1994. Ч. 1.
3. Бойко Д. В. Законность и усмотрение в правоприменительной деятельности: вопросы теории: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2011.
4. Бойко Д. В. Правоприменительное усмотрение: законность и произвол // Общество и право. 2009. № 3.
5. Общее административное право: учеб. / под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 2007.
6. Синюгин В.Ю. Административноправовое обеспечение управленческой деятельности исполнительных органов государственной власти: автореф. дис. . д-ра юрид. наук. М., 2011.
7. Философия права: учеб. М.,2007.
8. Чабан Е.А. Социально-философский подход к пониманию сущности усмотрения // Философия социальных коммуникаций. 2012. № 4.
9. Юсупов В.А. Право и советское государственное управление // Юсупов В. А. Труды по административному праву. М., 2011.
емых в административно-регулятивных, административно-организационных и административно-охранительных правоотношениях.
1. Administrative law of Russia: textbook. 4th ed., revised. and extras. / ed. by P.I. Kononov, V.Yu. Kikot, I.S. Kilyashanov. M., 2009.
2. Alekhin A.P., Kozlov Yu.M. Administrative law of the Russian Federation: textbook: in 2 parts. M., 1994. P. 1.
3. Boyko D.V. Law and discretion in enforcement matters: autoref. dis. .. Master of Law. Volgograd, 2011.
4. Boyko D.V. Law en-forcement discretion: the rule of law and lawlessness // Society and law. 2009. № 3.
5. General administrative law: textbook / ed. by Yu.N. Starilov. Voronezh, 2007.
6. Sinyugin V.Yu. Administrative-legal maintenance of administrative activity of executive bodies ofgovernment power: autoref. dis. .. Drof Law. M, 2011.
7. Philosophy of law: textbook. M., 2007.
8. Chaban E.A. Socio-philosophical approach to understanding the essence of discretion // philosophy of social communications. 2012. № 4.
9. Yusupov V.A. Law and Soviet Law public administration // Yusupov V.A. Works on administrative law. M., 2011.
240
