CC BY
107
ФИНАНСОВОЕ И АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
РОЛЬ АДМИНИСТРАТИВНОГО УСМОТРЕНИЯ В РЕАЛИЗАЦИИ ФУНКЦИЙ ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
Полупанов Н. Н., Слюсарева Т. Г.
В статье рассматривается роль административного усмотрения в процессе реализаций функций государственной службы. Проанализированы характерные особенности административного усмотрения в срезе государственной гражданской, военной и правоохранительной службы. Роль административного усмотрения в профессиональной деятельности государственных служащих связана с качеством и эффективностью реализации ими своих государственно-служебных функций.
Ключевые слова: государственные служащие, административное усмотрение, коррупция, злоупотребление, функции, правоприменение.
ROLE OF ADMINISTRATIVE DISCRETION IN IMPLEMENTING THE FUNCTIONS OF CERTAIN TYPES OF PUBLIC SERVICE
Polupanov N. N., Slyusareva T. G.
The article seeks to examine the role of administrative discretion in the implementation of public service functions. Analyzed the characteristics of administrative discretion to cut civil, military and law enforcement service. Role of administrative discretion in the professional activity of civil servants related to the quality and efficiency of their implementation of public-service functions.
Key words: state employees, administrative discretion, corruption, abuse, function, law enforcement.
В процессе реализации административноправовых норм, совершения управленческих действий, принятия властных решений государственные служащие неизбежно сталкиваются с таким явлением, как административное усмотрение. Управомоченный субъект обладает определенной степенью свободы для более качественного и эффективного воздействия на объект управления. Прибегая к усмотрению, государственный служащий действует непременно в интересах общества и руководствуется исключительно законом.
Усмотрение, призванное влиять на результативность и качество управленческого процесса, ни в коем случае не должно оказывать нивелирующего действия, приводя к таким недопустимым в управлении явлениям, как коррупция, произвол, злоупотребление, подмена интересов и т. д. С этих позиций логичным является высказывание М. С. Студени-киной о том, что, «касаясь проблемы усмотрения более широко, вообще нельзя однозначно ответить на вопрос о том, есть ли усмотрение
явление сугубо отрицательное или сугубо положительное и какова должна быть его судьба в будущем»1.
Однако будущее административного усмотрения, прежде всего, предопределено активными жизненными процессами в обществе, что, безусловно, провиденциально отражается на самой возможности его существования в правовой действительности. Роль административного усмотрения нельзя ни переоценивать, ни недооценивать, так как и в том, и в другом случае это неизбежно отразится на качестве и эффективности административноправового регулирования. Государственные служащие в реализации своих профессиональных функций и задач наиболее близки к обществу, решают важные управленческие вопросы, ежедневно взаимодействуют с гражданами и организациями. Невозможность индивидуального реагирования в тех или иных
1 Правоприменение в Советском государстве / под ред. И. Н. Кузнецова, И. С. Самощенко. М. 1985. С. 47.
ситуациях приведет к неспособности выполнения этих функций, а чрезмерная свобода может породить произвол и злоупотребления. В результате все это неизбежно отразится на уровне доверия граждан ко всем органам государственной власти, авторитете государства в целом.
Роль административного усмотрения отличается своей противоречивостью не только в контексте взаимоотношений государственных служащих с обществом, но и в отношениях внутриорганизационного характера. С. Д. Хазанова отмечает, что для последних «характерен общерегулятивный тип взаимосвязи субъектов, не позволяющий точно установить момент возникновения и прекращения правоотношения, описать характер и последовательность выполняемых прав и обязанностей. Здесь допустимы широкое использование административного усмотрения, общефункциональных полномочий, неопределенных правовых условий; осуществление компетенции, бланкетного определения прав и обязанностей, типовых форм регламентации статусов; большая степень административного контроля. Для взаимодействия публичной администрации с гражданами по возможности должна использоваться модель, близкая к алиментным обязательствам. Адекватными для них будут такие средства административно-правового воздействия, как правоудостове-рение, легализация, меры защиты, контроля (надзора), санкционирования, которые, как правило, должны оформляться в виде позитивных административных процедур2.
Допустимость «широкого» использования усмотрения во внутренних государственнослужебных правоотношениях представляется весьма оправданной. Так, В. М. Манохин отмечает, что «при подборе кадров на основе правовых предписаний и ведомственных инструкций, какими бы исчерпывающими они ни были, все равно приходится учитывать множество дополнительных моментов, например личностные качества кандидатов»3.
Роль административного усмотрения в реализации функций государственных служащих весьма неоднозначна. В связи с тем что сфера их профессиональной деятельности крайне
2 Хазанов С. Д. Методологические особенности проблем дифференциации административно-правового регулирования // Административное и информационное право (состояние и перспективы развития). М., 2003. С. 56.
3 Манохин В. М. Правовое государство и проблема
управления по усмотрению // Советское государство и
право. 1990. № 1. С. 29.
обширна, пониманию роли административного усмотрения вообще будет способствовать уяснение особенностей усмотренческих возможностей в срезе профессиональной гражданской, правоохранительной и военной службы. Анализ функций, реализуемых отдельными видами государственной службы, при этом позволит выявить и специфику роли административного усмотрения.
Так, определить значение административного усмотрения в деятельности государственных гражданских служащих не представляется возможным без рассмотрения функций государственной гражданской службы, под которой в соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» понимается вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи)4.
В соответствии со ст. 13 данного Федерального закона гражданский служащий - это гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.
Таким образом, государственная гражданская служба непосредственно связана с обеспечением полномочий органов, которые осуществляют позитивную государственноуправленческую деятельность, а государственные гражданские служащие устремляют свою профессиональную деятельность на реализацию действий и принятие решений обеспечительного характера.
4 О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (в ред. от 30.12.2012 г.) // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
Законодатель не устанавливает какого-либо конкретного перечня государственных органов, в которых осуществляется государственная гражданская служба, но она и не ограничивается системой органов исполнительной власти. Профессиональная деятельность государственных служащих также тесно связана с обеспечением полномочий законодательных и судебных органов.
Функции государственной гражданской службы в органах исполнительной власти определены Указом Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 3145. К таким функциям относятся следующие: функции по принятию нормативных актов, функции по контролю (надзору), функция по управлению государственным имуществом, и, наконец, функция по оказанию государственных услуг.
Функции государственных гражданских служащих в аппарате органов законодательной власти, как отмечает Е. Г. Крылова, имеют ряд особенностей. Это, прежде всего, «функции административно-правовые, связанные с регулированием, регламентацией и контролем... речь идет о реализации государственной службы в законодательных (представительных) органах только в процессе подготовки, организационном и материальном обеспечении самого
6
законодательного процесса» .
В аппаратах судебных органов функции государственных гражданских служащих также имеют свою специфику. Так, «в органах судебной власти реализуются только функции финансового, материально-технического, организационного, информационного и справочного обеспечения процесса осуществления
7
правосудия» .
Как видно, функции государственных гражданских служащих в органах государственной власти различны и весьма специфичны. Безусловно, роль административного усмотрения в реализации этих функций тоже не одинакова. Особое значение усмотрение имеет в деятельности органов исполнительной власти, сопряженной с индивидуально-
5 О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (в ред. от 22.06.2012 г.) // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.
6 Крылова Ю. Г. Формирование системы государственной службы российской федерации в контексте реализации правового государства: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2009. С. 25.
7 См.: Там же. С. 29.
правовым регулированием. Однако усмотрение также может иметь место в регулятивной, организационной, обеспечительной деятельности.
Что же касается военной службы, то в соответствии с Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ она, как и государственная служба в целом, организуется и осуществляется с непременным учетом многообразия и специфики сфер государственной дея-тельности8. Деятельность военнослужащих осуществляется в специальных и относительно самостоятельных государственных организациях, органах. Содержание и организационно-правовые формы этой деятельности определяются государством, предназначением Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, функциями и задачами, возложенными на них.
Таким образом, законодатель устанавливает, что данный вид государственной службы создан для реализации специальных государственных функций: функции по обеспечению обороны и функции по обеспечению безопасности страны. Военная служба «формируется для осуществления военнослужащими особых охранительно-обеспечительных функций, выделяемых среди всех государственных функций. Существование военной службы в стране обусловлено необходимостью выполнения такой важнейшей государственной функции, как обеспечение обороны и безопасности. Военная служба обеспечивает реализацию организационно-правовых форм управления обороной страны» .
Так, в соответствии с Федеральным законом «Об обороне» от 32 мая 1996 г. № 61-ФЗ10 Вооруженные Силы Российской Федерации предназначены для отражения агрессии, направленной против Российской Федерации, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, а также для выполнения задач в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами
8 См.: О воинской обязанности и военной службе: Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-Ф3 (в ред. от
04.03.2013 г., с изм. от 21.03.2013 г) // СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1475.
9 Общее административное право: учебник / под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2007. С. 254.
10 Об обороне: Федеральный закон от 31 мая 1996 г № 61-ФЗ (в ред. от 30.12.2012 г.) // Российская газета.
6 июля 1996 г. № 106.
и международными договорами Российской Федерации.
Военная служба в соответствии с Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ осуществляется в Вооруженных Силах Российской Федерации и во внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации, в инженерно-технических, дорожно-строительных воинских формированиях при федеральных органах исполнительной власти и в спасательных воинских формированиях федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны, службе внешней разведки Российской Федерации, органах федеральной службы безопасности, органах государственной охраны и федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации, воинских подразделениях федеральной противопожарной службы и создаваемых на военное время специальных формированиях, а гражданами, имеющими гражданство (подданство) иностранного государства, и иностранными гражданами - в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях11.
Таким образом, военная служба в отличие от государственной гражданской службы, связывающей свое назначение с реализацией гос-ударственно-управляющего воздействия, направлена на осуществление прямых функций государства в области обороны и военной безопасности.
Какова же роль административного усмотрения при реализации функций военной службы? Так, Е. А. Глухов и Е. С. Иванов, рассматривая вопрос, связанный с усмотрением в деятельности воинских должностных лиц, отмечают, что «в административной сфере правового регулирования военно-служебных отношений обойтись без усмотрения, наверное, нельзя. Исходя из принципа единоначалия, который является основным принципом военного строительства, командир (начальник) наделяется всей полнотой распорядительной власти по отношению к подчиненным. Поэтому в воинской среде усмотрение должностных лиц гораздо больше, чем в других государ-
11 См.: О воинской обязанности и военной службе: Федеральный закон от 28 марта 1998 г № 53-ФЗ (в ред. от
04.03.2013 г., с изм. от 21.03.2013 г.) // СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1475.
ственных организациях»12. Таким образом, особенность административного усмотрения в рамках военной службы, заключается именно в том, что руководящий состав (начальник) обладает определенной степенью усмотрения, которое уменьшается по мере системы подчи-
13
нения .
Усмотрение в реализации функций уже правоохранительной службы также имеет ряд специфических черт. Правоохранительная служба является видом федеральной государственной службы. На сегодняшний день регулирование вопросов правоохранительной
службы на уровне норм специального федерального закона отсутствует. Оно осуществляется на основе значительного количества нормативных правовых актов.
Как следует из Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ правоохранительная служба осуществляет ряд специальных государственных функций по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, а также функцию по защите прав и свобод челове-
14
ка и гражданина .
Что же касается роли усмотрения в реализации функций правоохранительной службы, то, по мнению Н. В. Румянцева, «усмотрение в деятельности должностных лиц правоохранительных органов не только возможно, но и необходимо»15. Автор отмечает, что правоохранительные органы относятся к системе исполнительной власти, призванной претворять нормативные правовые акты в жизнь, и обладают возможностью свободной инициативы при выполнении повседневных задач. Объясняется это, по его мнению, во-первых, тем, что право не представляет собой системы, в которой запрограммированы все возможные варианты человеческих поступков с заведомо известными последствиями. Во-вторых, для современной правовой системы России характерна множественность законов и подзаконных актов, определяющих
12 Глухов Е. А., Иванов Е. С. Усмотрение в деятельности воинских должностных лиц: конфликт интересов и пути его разрешения // Вестник Военного университета. 2010. № 2 (22). С. 146.
13 См.: Там же. С. 147.
14 См.: О системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (в ред. от 06.12.2011 г.) // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
15 Румянцев Н. В. Право должностных лиц правоохранительных органов на оценку собственных действий // Право и жизнь . № 93 (3). 200б. С. 50-51.
большинство ситуаций, требующих участия правоохранительных органов. Число таких ситуаций заведомо превосходит возможности указанных органов и не позволяет им действовать во всех предусмотренных случаях. В-третьих, это связано с оперативностью, когда должностные лица обязаны провести незамедлительные мероприятия, располагая подчас неполной или противоречивой информацией. В этом случае у непосредственных исполнителей нет возможности и времени получить необходимые указания вышестоящих руководителей, поэтому они самостоятельно принимают адекватное ситуации решение16.
Таким образом, усмотрение в контексте правоохранительной службы играет особенную роль. Безусловно, учитывая специфичность деятельности служащих правоохранительных органов, связанную с поддержанием общественного порядка, обеспечением безопасности, борьбой с преступностью и т. д., необходимо понимать, что некоторая самостоятельность при принятии тех или иных решений (совершении действий) будет напрямую связана с качеством и эффективностью выполнения ими своих государственнослужебных функций.
Нельзя не согласиться с А. А. Березиным, который указывает на то, что усмотрение играет особенную, значительную роль в деятельности органов исполнительной власти в целом. Ведь «ежедневно сталкиваясь с необходимостью разрешения конкретных вопросов граждан, они осуществляют индивидуальное правовое регулирование. данная деятельность может осуществляться как в оперативно-исполнительской, так и в правоохранительной формах»17. Автор отмечает, что в первом случае усмотрение позволяет принимать решения, содержание которых определяется, прежде всего, спецификой управленческой ситуации, стремлением оптимально и быстро решить конкретную задачу, во втором - усмотрение связано с невозможностью заранее предусмотреть и квалифицировать в законе каждое конкретное обстоятельно без ущерба для его правильного применения18.
Таким образом, роль усмотрения в профессиональной деятельности государственных служащих обладает специфическими чертами в зависимости от реализуемых ею функций.
16 См.: Там же. С. 52.
17 Березин А. А. Пределы правоприменительного усмотрения: дис. ... канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2007. С. 25.
18 См.: Там же. С. 26.
Значение административного усмотрения не всегда одинаково для различных категорий государственных служащих. Осознавая все негативные последствия, вытекающие из возможности некоторой свободы в действиях представителей власти, все же необходимо в полной мере осознавать и ее неизбежность. Двоякость административного усмотрения, как и любого другого вида усмотрения, должна учитываться, прежде всего, в процессе осмысления данного явления и с теоретической, и с нормативно-правовой позиции.
Безусловно, противоречивость роли административного усмотрения в профессиональной деятельности государственных служащих может совершенно оправданно породить однозначно негативное отношение к нему. Необходимо понимать, что, с одной стороны, усмотрение в деятельности субъектов публичного управления «всегда сопряжено с риском, то есть с материальными и моральными утратами»19, но, с другой стороны, риск возможен и в том случае, когда слуга государства, четко ограниченный в своих действиях нормой закона, при реализации служебных функций просто не будет в состоянии должным образом реагировать на те или иные события, учитывать те или иные обстоятельства.
Подводя итог рассмотрению роли административного усмотрения в реализации функций государственных служащих, необходимо подчеркнуть, что усмотрение играет особенную, значительную роль в деятельности всех органов государства. Некоторая свобода и самостоятельность государственных служащих при принятии решений (совершении действий) прямым образом связана с эффективностью и качеством реализации ими своих государственно-служебных функций.
Об авторах
Полупанов Николай Николаевич, доцент кафедры административного и финансового права юридического института СКФУ, тел. 8-906-489-16-60, afp@urinst.ru Слюсарева Татьяна Геннадьевна, старший преподаватель кафедры административного и финансового права юридического института СКФУ, тел. 8-962-400-39-02, afp@urinst.ru
19 Головко А. А. Допустимо ли совместить законность и усмотрение? (некоторые проблемы теории и практики) // Право и политика. 2006. № 3. С. 30.
