CC BY
78
УДК: 342.92 ББК: 67.401
Мартыненко Н.К.
К ИСТОРИИ ФОРМИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА В УСЛОВИЯХ БОРЬБЫ С ОДНОЙ ИЗ ДЕВИАЦИЙ В РОССИЙСКОМ ОБЩЕСТВЕ СЕРЕДИНЫ XIX - НАЧАЛА XX ВЕКОВ
Martynenko N.K.
TO HISTORY OF FORMATION OF ADMINISTRATIVE LAW IN THE CONDITIONS OF FIGHT AGAINST ONE OF DEVIATIONS IN THE RUSSIAN SOCIETY OF THE MIDDLE XIX - THE BEGINNINGS OF THE 20TH CENTURIES
Ключевые слова: факторы административной основы регламентации социальной девиации, коррективы в регламентировании, полицейский контроль и санитарный надзор, врачебно-полицейские комитеты, полицейское право.
Keywords: factors of an administrative basis of a regulation of social deviation, amendment in a regulation, police control and sanitary inspection, medical and police committees, the police right.
Аннотация: в середине XIX века не уголовное право, а административное усмотрение, воля местных исполнительных властей вводила коррективы в регламентирование проституции. При существовании в законодательстве принципа безусловного запрета проституции, ее терпимость, превозмогая закон, под теми или иными условиями занимала устойчивое положение в жизни. Вплоть до октября 1917 г. существовали параллельно друг другу две линии, поддерживавшиеся российским государством - уголовный запрет половой распущенности и эволюция административной основы регламентации терпимой проституции.
Abstract: in the middle of the 19th century not criminal law, but an administrative discretion, will of local executive power I entered amendments into a prostitution regulation. Formations of a regulation demonstrate that her institute wasn't perfect, despite more than semicentennial experience, there were many unresolved problems. At existence in the legislation of the principle of an unconditional ban ofprostitution, her tolerance, overcoming the law, under these or those conditions I held a steady position in life. Up to October, 1917 there were in parallel each other two lines supported by the Russian State - a criminal ban of promiscuity and evolution of an administrative basis of a regulation of tolerant prostitution.
Важная роль в генезисе ряда социальных девиаций принадлежит противоречию между относительно равномерно распределяемыми потребностями людей и существенно неравными возможностями их удовлетворения. Возможности удовлетворения потребностей зависят от социального статуса, от существующей общественно-экономической формации, в первую очередь общественно-историческая среда влияет на уровень проявления различных форм социальной патологии. Обострившиеся в пореформенный период социально-экономические противоречия активизировали факторы, порождавшие проституцию, преступность и пьянство. Безработица и дешевый труд, плачевные жилищные условия, невозможность иметь семью, социальная незащищенность делали проституцию «злом необходимым». Неорганизованный досуг, пьянство, бесправие и невежество, падение нравов и наследственность поддерживали спрос и предложение на свободную любовь, усугубляя социальный недуг.
Истоками легализации проституции в России во второй половине XIX - начале XX вв. являлись: наличие в обществе устойчивого спроса и предложения платных секс услуг, исторический опыт борьбы с развратом властей западноевропейских государств, и собственно российского, доказывавший несостоятельность запретительной системы, необходимость пре-пятствования масштабному распространению сифилиса. Институцианированная в древности проституция в условиях полного ее запрета законом, от достаточно свободной, хаотичной формы, с введением терпимого к ней отношения в условиях регламентации, на протяжении второй половины XIX - начала XX вв. постепенно институционализировалась, превратившись в четко упорядоченный социальный институт с устойчивыми связями и отношениями его структур и фигурантов.
В период с 1843 по 1845 гг. врачебно-полицейский надзор над проституцией был введен в ряде городов империи: в Петербурге,
Вильне, Риге и Нижнем Новгороде во время ярмарки1 .
Стремлением сохранения нравственности и защиты населения от сифилиса определялись два начала в основе регламентации: полицейский контроль и санитарный надзор, терпимость зарегистрированной и преследование тайной проституции. Регламентация заключалась в контроле исполнительной полиции за проститутками, зачислении в списки контролируемых полицией проституток, в терпимости поднадзорных публичных домов, обязательном осмотре и лечении венерических больных проституток.
Но с самого начала своей деятельности врачебно-полицейские комитеты не имели законного основания. Оставаясь на позициях сохранения незыблемости правового запрета проституции, законодательная власть предоставила разработку основ функционирования надзора исполнительной, поощряя инициативу местных начальников в рамках полицейского права (предшественник современного административного права, отрасль, регулировавшая отношения, возникавшие в процессе образования и деятельности исполнительных органов государственного управления).
Например, для обеспечения успеха распоряжения медицинского департамента от 23 октября 1843 г. о поиске мер против распространения сифилиса предписание министра внутренних дел губернаторам от 17 января 1844 г. № 29 поручало начальникам губерний оказывать врачебным управам необходимое содействие в этом деле. Одесский военный губернатор генерал-майор Д.Д. Ахлестышев незамедлительно поспешил сообщить министру, что им в городе Одессе дано указание полиции вести регистрацию проституток и периодический медицинский осмотр. В свою очередь министр внутренних дел 24 мая 1844 г. циркуляром губернаторам за № 161, редактированным в форме простого сообщения, обратил внимание на принятые в Одессе меры. Документ заканчивался словами: «одобрив изложенные распоряжения военного губернатора, министр внутренних дел изъявил ему полную свою признательность за оказанную им в настоящем случае деятельность, о чем считает не излишне уведомить и прочих губернаторов»2. На местах все было понято как сигнал к действию.
29 мая 1844 г. министром внутренних дел были утверждены выработанные петербургским врачебно-полицейским комитетом правила для публичных женщин и для содержательниц бор-делей3. Вопреки запретительным положениям полицейских уставов эти правила допускали терпимость проституции при условии подчинения женщины, промышляющей непотребством, полицейскому регламенту.
6 октября 1844 г. был учрежден врачебно-полицейский комитет в Москве. К руководству его деятельности 4 июля 1846 г. была утвержде-
4
на «инструкция» .
Незаконность начала терпимости, положенного в основу врачебно-полицейского надзора за проституцией, подтверждает высочайше утвержденное положение Комитета Министров за № 18047 от 4 июля 1844 г. Когда при организации московского врачебно-полицейс-кого комитета было предложено недостающие на его содержание средства пополнять за счет адресного сбора с публичных женщин, Комитет Министров признал эту меру «неудобной по той причине, что учреждение сбора с публичных женщин не согласовалось бы с духом наших узаконений, ибо сие могло показаться как бы дозволением со стороны правительства промышлять непотребством, тогда как по законам оно строго воспрещалось и преследовалось»5.
Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г.6 подтверждало уголовную ответственность за сводничество, совершенное однажды, и как доходное ремесло родителей, опекунов и учителей в виде продажи детей и подростков в сексуальную эксплуатацию; за предоставление хозяевами своих домов, бань, кофеен, домов, харчевен, погребов и др. к услугам проституции; за «обращение лицами женского пола непотребства в ремесло, посещение непотребных женщин, непотребное поведение мужчин и женщин»7. По ст. 1282 Уложения за открытие публичного дома сначала штрафовали, затем отправляли от 6 месяцев до 1 года в
Труды Первого всероссийского съезда по борьбе с торгом женщинами и его причинами, происходившего в С.-Петербурге с 21 по 25 апреля 1910 года. Т. 1-2. СПб., 1911-1912. - Т. 2. - С. 338-342, 343-346.
2 Елистратов А.И. О прикреплении женщин к проституции. - Казань, 1903. - С. 76.
Россия. Министерство внутренних дел. I.
Правила содержательницам борделей. II. Правила
публичным женщинам. - М., 1844. - С. 1-6.
4 Елистратов А.И. Указ. соч. - С. 5.
5 Законопроект об отмене врачебно-полицейского надзора за проституцией и закрытии притонов. - СПб., 1913. - С. 2.
6 Уложение о наказаниях уголовных и исправительных. - СПб., 1845.
7 Цит. по: Труды Первого всероссийского съезда по борьбе с торгом женщинами... - Т. 2. -С. 342.
смирительные дома или в тюрьму, а иностранцев высылали за границу1.
Противоречие между строгим правовым запретом проституции и необходимостью ее подконтрольной легализации постоянно пытались компенсировать административными распоряжениями, делались попытки выдать их за закон.
Начало этой практики положил все тот же министр внутренних дел Л.А. Перовский. В 1845 г. он обратился к императору с просьбой о смягчении уголовного закона в отношении к поднадзорным проституткам. Циркулярное предписание начальникам губерний, разосланное министерством 4 декабря 1846 г., говорило об освобождении от суда тех женщин, занимавшихся развратом, которые строго соблюдали правила надзора, не уклонялись от медицинского освидетельствования и не были уличены в каком-либо другом преступлении, в противном случае они должны были отвечать за разврат по закону. 8 и 31 марта 1848 г. министр внутренних дел Л.А. Перовский и министр юстиции В.Н. Панин ходатайствовали об освобождении поднадзорных проституток и содержательниц терпимых притонов, не обвиняемых в других преступлениях, от наказаний и взысканий, налагаемых на них по судебным приговорам за непотребство. Николай Павлович ответил: «Согласен, но не распространяя сию милость на со-держательниц»2. Чтобы изменить убеждение монарха о недопустимости публичных притонов разврата, Перовский в новом всеподданнейшем докладе государю прибегает к своеобразной аргументации, приписывая содержательницам домов терпимости роль особых агентов полиции. Якобы, дорожа прибылями своего промысла и памятуя, что нарушение правил неминуемо влечет за собой закрытие их заведений, содержательницы заботятся о здоровье своих женщин, отсылая их в больницу при малейшем признаке заражения, соблюдают опрятность и возможное благочиние в домах своих, предупреждая всякий повод к публичному соблазну. Кроме того, облегчая этим надзор, содержательницы по связям своим имеют возможность доставлять полиции полезные для нее сведения, которые нередко ведут к раскрытию важных преступлений. Государь уступил доводам Перовского и изъявил 31 марта 1848 г. согласие на осуществление предложений3.
26 октября 1851 г. циркулярное распоряжение Министерства внутренних дел № 39 обязывало генерал-губернаторов возглавить организацию мероприятий, направленных против распространения сифилиса и проституции, полиция должна была вести списки публичных женщин с пометкой о прибытии и убытии. В случае убытия проститутки из города уведомлять полицейское начальство того места, куда она отправляется. В губернских городах списки следовало хранить во врачебной управе, в уездных городах - в городской больнице; все женщины, значившиеся в списках, обязаны были проходить медицинское освидетельствование не менее одного раза в неделю; венерические больные, числившиеся в списках, должны были лечиться в больнице бесплатно до полного выздоровления; от поступавших в больницы венерических больных мужчин требовалось собирать показания о том, от кого они заразились; на всех фабриках и заводах и других предприятиях должны были быть свои врачи для систематического освидетельствования рабочих мужчин, а по мере надобности и женщин; врачебному освидетельствованию следовало подвергать всех лиц, арестованных полицией за проступки против благочиния; тщательно собирать сведения о зараженных сифилисом сельских обывателях, особенно о тех, кто промышлял отхожими промыслами4. К распоряжению прилагались введенные в обеих столицах правила 1844 г. для публичных женщин и их содержательниц. В циркуляре было указано, что эти меры принимаются на основании особого высочайшего повеления, тем самым регламентации как бы придавался законный характер, преследовалась и наказывалась только тайная проституция, а регламентированная освобождалась от наказаний5. Но А.И. Елистратов поясняет, что имелись ввиду высочайшие повеления от 8 и 31 марта 1848 г., не напечатанные в Собрании узаконений и распоряжений правительства, задача которых сводилась к примирению терпимости поднадзорной проституции со строго запретительной системой уложения. Содержательницы терпимых притонов и публичные женщины, состоявшие под надзором, ввиду особого снисхождения освобождались от наказаний, налагаемых на них
1 Свод законов Российской империи. В 16 т. -СПб., 1912. - Т. XIV. - С. 111.
2 Законопроект об отмене врачебно-полицейского надзора за проституцией. - С. 13, 2-3.
3 Труды Первого Всероссийского съезда по
борьбе с торгом женщинами. - Т. 2. - С. 349-450.
4 Свод узаконений и распоряжений правительства по врачебной и санитарной части в Империи. -СПб., 1895. - С. 75-78.
5 Свод постановлений комиссии по рассмотрению дела о врачебно-полицейском комитете в Москве в связи с проектом общей организации надзора за проституцией в империи // Вестник общественной гигиены, судебной и практической медицины. - СПб., 1901. - Март. - С. 43.
судебными решениями за непотребство. Что же касается предоставления органам полиции каких-либо исключительных полномочий по надзору, то на этот счет в названных повелениях не было и намека1.
По высочайше утвержденному, но не обнародованному решению Государственного Совета от 6 апреля 1853 г. состоявшие под врачеб-но-полицейским контролем женщины именно за непотребство суду не подвергались, по другим же обвинениям за преступления они преследовались и лишь по совокупности с ними за разврат.
Сложилась особая практика освобождения поднадзорных проституток от уголовной ответственности. Низшие инстанции приговаривали виновных к соответствовавшим статьям законов наказаниям, губернатор приговоры не утверждал и ходатайствовал перед Министерством внутренних дел об освобождении осужденных, министр удовлетворял прошения.
Подвести врачебно-полицейский надзор под правовой характер защитники регламентации пытались в связи с ситуацией 1858 г. На замечание комиссии, рассматривавшей отчет Военного министерства за 1858 г. о том, что при широком распространении сифилиса среди простого народа надзор за здоровьем воинских чинов оказался неудовлетворительным, последовала собственноручная резолюция императора: «Обратить на это строгое внимание Министерства внутренних дел»2. По имевшимся в Военном министерстве сведениям, сифилис был распространен во всех городах, селах и деревнях промышленных губерний, но особенно в Московской, Ярославской, Владимирской, Тверской, Костромской, Нижегородской, в царстве Польском, Западных, Юго-Западных, Южных и Прибалтийских. Хотя повсеместно, как утверждало Министерство внутренних дел, был установлен врачебно-полицейский надзор, распространение сифилиса не удавалось сократить по причине уклонения тайно промышлявших проституток от медицинского освидетельствования. Осуществлявшие передислокацию воинские соединения, находившиеся в отпусках, квартировавшие военные увеличивали число сифилитиков. Для предупреждения сифилиса среди воинских чинов военный министр предписал полковым командирам, начальникам гарнизонных батальонов и инвалидных команд, чтобы они во всех городах, где размещались войска, во вра-чебно-полицейские комитеты, а там, где их не
1 Елистратов А.И. Указ. соч. - С. 75-76.
2 ГАОО (Государственный архив Орловской области) - Ф. 672. Оп. 1. Д. 4524. Л. 1.
было - в комитеты общественного здравия, командировали двух постоянных представителей: одного врача и одного штаб- или обер-офицера, и чтоб в случае обнаружения сифилиса среди нижних чинов немедленно сообщали об этом командиру, вместе с комитетами решали, какие меры необходимо предпринять, исходя из местных условий. «На основании ст. 141 и примечания к ст. 420, части III, книги I Свода военных постановлений строго следить за осмотром солдат, прибывавших из отпусков и командировок»3. 12 сентября 1860 г. в циркуляре министра внутренних дел губернаторам № 115 сообщалось, что император собственноручной резолюцией просил обратить строгое внимание Министерства внутренних дел на отчет военного министра за 1858 г. о распространении сифилиса и неудовлетворительной организации заботы о здоровье военных. Позднее, в циркуляре от 24 ноября 1877 г. № 1139, министр внутренних дел уже ссылался на это высочайшее повеление, как на одно из правовых оснований обязательного медицинского освидетельствования женщин вольного поведения4. Как можно видеть, рекомендации при желании принимались за закон.
В очередной раз со времени 1848 г. циркуляр Министерства внутренних дел 30 июля 1861 г. разъяснял, что разврат в виде промысла хотя и терпим и освобождает от наказания, но только в тех случаях, когда соблюдены все предписанные врачебно-полицейские правила и когда обвиняемые в разврате не обвиняются ни в каком другом проступке и преступлении, кроме разврата, в противном случае разврат преследуется судом по ст. 112 Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями.
Новая редакция Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями 1864 г.5 ст. 43 наказывала виновных арестом до 1 месяца или денежным штрафом до 100 руб. за бесстыдные или связанные с соблазном для других действия в публичном месте; ст. 44 исключала уголовное наказание за проституцию на условиях подчинения врачебно-медицинскому надзору, заменяла ст. 518 Уголовного уложения; ст.ст. 1287, 1288 Уложения о наказаниях 1845 г.; ст.ст. 1337-1339, 1341-1343, 1354, 1355 Уложения о наказаниях 1857 г. При этом до основания строго запретительная система против проституции не разрушалась, так как ст. 223 и ст. 230 Свода уставов о предупреждении и пресечении преступлений 1832 г.; ст. 155 и ст. 158 Устава о
3 ГАОО. - Ф. 672. Оп. 1. Д. 4524. Л. 1, 1 об.
4 Елистратов А.И. Указ. соч. - С. 77.
5 Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. - СПб., 1867.
предупреждении и пресечении преступлений 1890 г. продолжали преследовать непотребство1.
Таким образом, в условиях официального правового запрета Уложение о наказаниях, налагаемых мировыми судьями 1864 г. ст. 44 официально легализировало поднадзорную проституцию в России, открыв большой простор для ее регламентации. Институциализированная в древности, терпимая проституция с обретением легального статуса институционализировалась, определившись в структуре социума. Патерналистская политика верховной власти стояла на страже традиций и не могла допустить явного признания открытого непотребства, но в интересах заботы о здоровье народа был сделан шаг к терпимости зла.
С введением в действие ст. 44 Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, полицейские полномочия репрессий за проституцию должны бы были сведены на нет, но государство продолжало тактику передачи разработки конкретных мер надзора на откуп исполнительных органов.
В 1868 г. Министерство внутренних дел представило на обсуждение соединенных департаментов законов и государственной экономии Государственного Совета проект преобразования врачебно-полицейского комитета в Петербурге. Государственный Совет 18 мая 1868 г. отклонил рассмотрение этого проекта, приняв во внимание, что законодательство, признавая непотребство, обращенное в ремесло, по статьям Устава о предупреждении и пресечении преступлений деянием противозаконным и, следовательно, отвергая его существование, не может допустить для себя какие-либо действия в отношении порядка и способах его организации. Из дальнейших соображений Государственного Совета явствовало, что врачебно-полицейские комитеты руководствуются особыми правилами и положениями, утверждаемых не в законодательном, а в административном порядке, и что всякие в означенных правилах и положениях изменения и дополнения, к чему бы они ни относились, внутреннему ли устройству комитетов или же к способам их действий, могут и должны иметь место не иначе, как в том же административном, а не в «законодательном по-рядке»2. Таким образом, отклонив от себя предосудительную роль пособника потребителя
на рынке разврата, законодатель оставлял регламентацию на административное усмотрение.
В 1875 г. после ревизии домов терпимости в Москве ясно выявились серьезные недостатки врачебно-полицейского надзора за женщинами, промышлявшими половым развратом. Физически 6-7 надзирателям невозможно было привлечь к санитарному осмотру всех проституток Москвы с 700 000 ее населением. Городское управление предложило принять на себя санитарный надзор за проституцией в виде устройства санитарного бюро. Председатель собравшейся для решения этого дела комиссии Н.Е. Мамонов акцент в санитарном надзоре предложил сделать не на репрессиях против проституток, а на усилении ответственности лиц, причастных к проституции: сутенеров, сводников и содержателей домов терпимости. Для того чтобы проститутки могли избежать последствий афиширования своего имени, с другой стороны, исключить возможность использования билета с отметкой о здоровье другими лицами, комиссия предлагала снабдить санитарную карточку номером и фотографией. Предполагалось, что ревизорам санитарного бюро гораздо легче будет следить за хозяевами притонов, чтобы те не пускали проституток без санитарных карт. Убедившись, что без визы врача санитарного бюро проститутка не может торговать своим телом, ей самой без привлечения силы пришлось бы позаботиться о получении соответствующего свидетельства о своем здоровье. Таким подходом санитарное бюро смогло бы избежать прямого насилия над женщинами для привлечения их к осмотру. Заметим, что эти меры, предложенные московской комиссией 1875 г. были частично введены только в Нижнем Новгороде во время ярмарки. Министерство внутренних дел в 1888 г. рекомендовало ввести в действие комплекс мер, выработанных комиссией 1875 г. на три года в виде опыта3.
Кроме Москвы в 1875 г. вопрос о возрастных границах надзора и необходимости отделения врачебной части от полицейской, использования специальных врачей исключительно для врачебного надзора был поднят в Казани4.
Одновременно с работой исполнительных властей по поиску мер совершенствования регламентации терпимой проституции, трактовавшейся как проступок, закон продолжал рассматривать публичный разврат как преступле-
1 Свод законов Российской империи... - Т. XV. - С. 210; Т. XIV. - С. 111.
2 Законопроект об отмене врачебно-
полицейского надзора за проституцией. - С. 3.
Поспелов А.И. Новая система надзора за проституцией в Москве. - СПб., 1888. - С. 521.
4 Ге А.Г. По поводу надзора за проституцией г. Казани. - Казань, 1892. - С. 3.
ние. Если Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями 1864 г., освободил от уголовных преследований проституток, подчинившихся регламенту, то его редакция 1885 г.1 ввела судебную ответственность регламентированных проституток за невыполнение ими специально для них предназначенных правил, в случае нарушения которых по ст. 44 следовало тюремное заключение. Такие же требования предъявлялись к содержателям публичных домов. Но чаще всего приговор провинившимся содержал месячный арест и сторублевый штраф за общественный беспорядок.
В 1887 г. московский муниципалитет по собственному почину вновь обращается к проблеме совершенствования проституционного санитарного надзора через передачу его особому санитарному бюро под руководством московского генерал-губернатора. Городской голова Н.А. Алексеев пригласил на совещание профессоров московского университета, главных врачей московских больниц и некоторых частнопрактикующих. Созданная на совещании комиссия под председательством профессора медицины Ф.Ф. Эрисмана при участии профессоров Н.П. Мансурова, А.И. Поспелова, докторов П.А. Ширяева, К.М. Попова и В.М. Михайлова решила отделить санитарный надзор от полицейского наблюдения. По мнению комиссии, внесение женщин в списки и контроль - как акты судебно-административного характера, должны были относиться полномочиям администрации или суда, но не городского общественного управления2. Предстояло изменить деятельность врачебно-полицейского комитета, придав ему характер совещательного учреждения при обер-полицмейстере для обсуждения медико-полицейских вопросов, увеличив в нем число представителей от военного ведомства. К особому вниманию полиции были отнесены портерные, винные погребки, ночлежные дома, квартиры, где проживали проститутки, танцклассы, номера в различных салонах и т.п. Полиция также должна была следить за тем, чтобы содержатели не пускали в притоны женщин, больных сифилисом. Для проверки выполнения этой установки в распоряжение обер-полицмейстера предполагалось назначить двух ревизоров. Проект комиссии предусматривал передачу организации надзора особому отделу при городской управе под заведыванием одного из его членов. Отдел должен был разработать
1 Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. - СПб., 1890.
2 Тарновский В.М. Проституция и аболиционизм. - СПб., 1888. - С. 34-35.
положения о деятельности смотровых пунктов, возглавить их, наладить осмотр, отправку больных проституток в больницы, ввести обязательное использование фотокарточек в регистрационных билетах, упорядочить ведение статистики заболеваний; комплектовался в составе врача-специалиста, одного из врачей сифилитической больницы, 10 санитарных врачей, приглашенных управой, для осмотра проституток. Без врачебной визы проститутки не должны были допускаться к своему промыслу ни в одном из терпимых притонов3.
На наш взгляд, данный проект носил больше пафосный характер, чем деловой. Конкретно расписанного круга обязанностей и схемы контактов между санитарным отделом и полицейским комитетом определено не было, что само по себе рождало ситуацию ничегонеделания.
Московская городская управа, рассмотрев проект, осталась довольна и предложила городской думе уведомить губернатора, что готова принять в свой круг обязанностей санитарный надзор за проституцией4. Система нового порядка санитарного надзора была принята городской думой 10 октября 1887 г. Проект отправили на утверждение в Министерство внутренних дел, министерство передало его на рассмотрение медицинского совета. Совет одобрил решение московской городской думы «обеспечить население города врачебной защитой от сифилиса путем более гуманного санитарного надзора за значительной частью тайно промышлявших женщин»5. Таким образом, с 1 марта 1888 г. решением медицинского совета, утвержденным заместителем министра внутренних дел, обязанности врачебно-полицейского комитета в Москве были разделены между общей полицией и городским общественным управлением. Именно последнему, а не генерал-губернатору как планировалось перед началом работы комиссии, поручалось руководство санитарным бюро. Тем самым в Москве отменялась регламентация в ее начальном варианте6. Вслед за Москвой, в том же 1888 г., целесообразность отделения полицейской части надзора от вра-чебно-санитарного поддержало санкт-петербургское сифилидологическое общество. Таким образом, вопрос, должен ли врачебно-полицейский надзор за проституцией относить-
3 Поспелов А.И. Указ. соч. - С. 521-522.
4 Тарновский В.М. Указ. соч. - С. 35.
5 Летник Л. М. Летник Л.М. Борьба с проституцией и меры к уменьшению сифилиса и венерических болезней среди городского населения. - Одесса, 1903 - С. 19-21.
6 Елистратов А.И. Указ. соч. - С. 5.
ся к задачам городского общественного управления, превратился в неоспоримый факт.
Отношением Министерства внутренних дел к московскому генерал-губернатору от 22 июля 1888 г. № 1556 предлагалось безотлагательно вернуть публичным женщинам изъятые полицией их паспорта, прекратить выдачу билетов на жительство от комитета, прекратить розыск и привод публичных женщин на врачебные пункты для осмотра1.
4 марта 1889 г. в Москве начало действовать бюро по освидетельствованию каждой желавшей женщины и выдачи санитарных карт с фотографиями, удостоверяющих здоровье2. Надо отметить, что московская реформа встретила резкую оппозицию со стороны низших агентов полиции и со стороны высшего полицейского начальства. Первые систематически воздерживались от преследования притонодер-жателей за нарушения санитарных правил, а последние, возбудив 3 августа 1890 г. вопрос о восстановлении регламентации, настойчиво стремились упразднить новшества. И только благодаря противодействию медицинского совета стремления московского обер-полицмейстера не были подержаны министром внутренних
дел3.
Так или иначе, очень скоро стало очевидным несостоятельность новой модели надзора. Эффект «улучшения» был впечатляющим: до реорганизации в 1888 г. поступлений проституток в Мясницкую больницу с перелоем - 72 женщины; с мягким шанкром - 52; сифилизо-ванных - 107. В 1889 г.: с перелоем - 261; мягким шанкром - 229; с сифилисом - 3984. Причина провала виделась в неоправданности надежд на самодисциплинированность субъектов про-ституционного промысла и в ослаблении полицейского контроля. Но делать каких-либо конкретных выводов не спешили. Согласно официальному отчету московской городской управы, составленному профессором А.И. Поспеловым, введенный Министерством внутренних дел новый порядок надзора за проституцией со стороны наружной полиции в том объеме и духе, как предполагалось министерством, до 1891 г. даже не был применен на практике. Следовательно, сделать какие-либо выводы о пригодности или непригодности введенной реформы регистрации проституток не представлялось возможным5.
1 Стуковенков М.И. Доклад обществу киевских врачей по вопросу о мерах к ограничению распространения сифилиса. - Киев, 1888. - С. XIX.
2 Поспелов А.И. Указ. соч. - С. 521-522.
3 Елистратов А.И. Указ. соч. - С. 291.
4 Ге А.Г. Указ. соч. - С. 9.
5 Елистратов А.И. Указ. соч. - С. 355.
Назначенная московским генерал-губернатором комиссия 1893-1894 гг. уже настаивала на усилении ответственности полиции в регламентации.
По нашему убеждению, пробуксовке достижения успехов в связи с передачей весомых полномочий органам самоуправления в борьбе с сифилисом и проституций способствовало одно очень важное обстоятельство: правовая основа участия в деле регламентации врачебно-полицейских комитетов и органов местного самоуправления была далеко не одинаковой. Высочайше утвержденным 26 июня 1856 г. решением Государственного Совета и примечаниями ст. 164 и ст. 178 Устава врачебного 1892 г.6 министру внутренних дел поручалось обеспечение комитетов соответствующими правилами, постановлениями и инструкциями, какие на основе опыта могли быть полезными. При превышениях комитетами своих полномочий министр имел право рассмотрения инцидентов в Комитете Министров7. С введением земских учрежде-
«8 9
ний и городового положения характер деятельности врачебно-полицейских комитетов должен был бы измениться в связи с тем, что земским учреждениям и городскому управлению предоставлялось определенное участие в попечении о народном здравии по ст. 835 и 843 Устава врачебного по продолжению 1886 г. Закономерно вставал вопрос, в каких границах могла реализовываться их самостоятельность в этом участии. По указу Правительствующего Сената по Первому департаменту от 9 октября 1874 г.
№ 43236, земские учреждения и городские общественные управления не вправе были издавать постановления о мерах против сифилиса, которые стесняли бы материальные интересы и нарушали бы личную неприкосновенность и достоинство обывателей. И еще один момент: несмотря на то, что в соответствии с решением съезда 1897 г. по борьбе с сифилисом надзор за проституцией должен был находиться в руках особого коллегиального учреждения в структуре городского общественного управления или подобных учреждений, которому должны подчиняться как врачебная, так и распорядительная его части. Министерство внутренних дел 8 мая 1897 г. издало соответствующий циркуляр № 1030, но в нем же и подчеркивалось, что со-
6 Устав врачебный. - СПб., 1892.
7 Свод постановлений комиссии по рассмотрению дела о врачебно-полицейском комитете в Москве. - С. 47.
8 Положение о губернских и уездных земских учреждениях. - СПб., 1864.
9 Городовое положение. - Тула, 1871.
гласно городовому положению санитарная деятельность городских управлений являлась деятельностью добровольной, а не обязательной. С одной стороны, закон выдерживал либеральные основы деятельности местных органов самоуправления, предоставляя им добровольное право брать на себя обязанности надзора или нет, и если брать, то в каких пределах. С другой стороны, для городских управлений именно законодательный, а не рекомендательный характер трактовки городового положения, вменявший им в обязанность санитарный надзор за проституцией, смог бы поставить его на твердую почву. На начало нового века далеко не все городские управления пожелали воспользоваться предоставленным им Министерством внутренних дел правом1.
Таким образом, деятельность органов местного самоуправления в регламентации жесткой правовой основы не обрела, оставаясь в рамках административной.
Новые проекты надзора за проституцией в Москве 1894 и 1897 гг. четко распределяли обязанности между врачебно-полицейским присутствием, состоявшем в ведении полиции, и центральным санитарным бюро, находившемся в структуре городского управления.
Проектом Положения о врачебно-полицейском комитете 1897 г. московского обер-полицмейстера к кругу деятельности вра-чебно-полицейского присутствия относились розыск тайных проституток и тайных притонов; подчинение надзору; решение вопросов об открытии и закрытии публичных домов; наблюдение за выполнением правил, установленных для проституток и содержательниц; забота о малолетних проститутках; о тех, кто решит расстаться с проституцией.
Центральное санитарное бюро занималось проблемами обустройства и работой городских амбулаторий, предназначавшихся для осмотра проституток. По согласованию с врачебно-полицейским присутствием распределяло контингент проституток по амбулаториям для освидетельствований; ежегодно отправляло во врачебно-полицейское присутствие свои отчеты. Директор бюро руководил амбулаторными врачами, еженедельно докладывал во врачебно-полицейское присутствие о результатах осмотров, об отправленных в больницы, о зачислениях под надзор и участвовал в работе присутствия как равноправный его член.
1 Свод постановлений комиссии по рассмотрению дела о врачебно-полицейском комитете в Москве... - С. 47.
Так как московский проект 1897 г. был готов до появления решений съезда по обсуждению мер против сифилиса 1897 г. и резолюций международной Брюссельской конференции по борьбе с сифилисом 1899 г., необходимы были корректировки. Решением медицинского совета от 25 января 1900 г. за № 70 проект был утвержден административным порядком как временная мера. 24 февраля 1900 г. измененная и дополненная редакция Положения о врачебно-полицейском комитете в Москве была одобрена московским генерал-губернатором. Вполне целесообразным сочла этот проект государственная комиссия по врачебно-полицейскому комитету в Москве 1899-1900 гг.2.
Работа названной комиссии с 14 октября 1899 по 24 февраля 1900 гг. была связана не только с необходимостью рассмотрения дела о надзоре за проституцией в Москве в соответствии с постановлениями высочайше разрешенного съезда по обсуждению мер против сифилиса 1897 г. и постановлениями Брюссельской конференции 1899 г. по профилактике сифилиса и венерических болезней. Ей предстояло выработать основы надзора за проституцией в городах всей Российской империи.
Медицинский совет письмом от 29 сентября 1899 г. № 816 уведомил Медицинский департамент, что заслушав содержавшееся при записке директора Медицинского департамента от 13 сентября 1899 г. № 6480 отношение Департамента полиции от 8 июля 1899 г. № 4462 по вопросу об учреждении в Москве врачебно-полицейского комитета, с приложенным отношением московского генерал-губернатора от 20 мая за № 5817 и делом Департамента полиции за № 69, постановил просить директора Медицинского департамента образовать для рассмотрения обозначенного вопроса особую комиссию под председательством тайного советника М.В. Тарновского при участии членов совета и действительного статского советника А.А. Тро-янова, и заключение комиссии предоставить медицинскому совету.
Председатель медицинского совета письмом от 16 октября 1899 г. № 874 сообщил директору Медицинского департамента, что в качестве членов комиссии были приглашены: вице-директор Медицинского департамента Л.Н. Малиновский, в качестве представителя Департамента полиции действительный статский советник Д.Н. Давыдов, главный врач Калинкин-ской больницы А.А. Введенский и исполняющий обязанности столоначальника Медицинского департамента доктор К.Л. Штюрмер.
2 Там же. - С. 50-51, 41.
В представленной К.Л. Штюрмером комиссии таблице сведения (таблица 1), в которые не вошли данные о городах Казанской, кроме Казани, Московской, кроме Москвы, Нижегородской, Пензенской и Черниговской губерний, показывают, что к концу первого десятилетия ХХ в. в городах Российской империи регламентация осуществлялась далеко не одинаково. В Петербурге, Москве, Варшаве, Одессе, Риге, Нижнем Новгороде имелись врачебно-полицейские комитеты. Во второй группе городов упорядочением самостоятельно ведали городские санитарные комитеты или другие по-
добные учреждения, не связанные с органами полиции. К третьей, наиболее многочисленной относились города, в которых регламентация всецело находилась в ведении чинов общей полиции. А так как не существовало законодательного требования обязательной коллегиальности органов надзора, то в большинстве городов Российской империи он находился в единоличном ведении общей полиции и сводился к простой формальности, ограничиваясь домами терпимости, оставляя вне всякого контроля одиночек.
Таблица 1 - Регламентация в городах Российской империи
Губернские города Уездные, заштатные города и посады Всего
1 Города, где имелись особые врачебно-полицейские комитеты с особым врачебным персоналом и агентурой 8 - 8
2 Города, где комитеты находились в составе городского или полицейского управлений; надзор вела полиция, осмотры - городовые и уездные врачи 16 56 72
3 Надзор находился в ведении чинов общей полиции, осмотры проводились городовыми, уездными, земскими арами 57 364 421
4 Города, в которых врачебно-полицейский надзор за проституцией совершенно отсутствовал - 33 33
Всего: 81 453 5341
Следующая таблица на основании отзы- ления в организации врачебно-полицейского
вов губернских властей, собранных в период надзора считались наиболее целесообразными
работы комиссии, показывает, какие направ- (таблица 2):
Таблица 2 - Целесообразные направления в реорганизации врачебно-полицейского надзора
Губернские города Уездные города Заштатные города и посады Большие села Всего
1 Города, где признавалось необходимым устройство врачебно-полицейских комитетов в составе городского управления и на средства городов 35 98 2 135
2 Устройство врачебно-полицейских комитетов за счет земства или государства 11 33 1 1 53
3 Устройство врачебно-полицейских комитетов частично за счет средств земства, частично за счет иных источников 18 93 13 4 128
4 Возложить надзор за проституцией комитету народного здравия 3 27 - - 30
5 За счет военного ведомства 1 (Карс) 3 - 4 8
6 Города, где признавалось необходимым оставить надзор в ведении полиции и городовых врачей 1 252 3 - 256
7 Необходимость организации надзора подобно устроенному в Москве и Полтаве, когда при городской управе учреждался особый отдел, ведавший всей санитарной частью надзора, а полиция следила за благочинием; в случае необходимости проводились общие заседания. 1 14 15
8 Учреждение надзора с помощью комиссий, подобно Санкт-Петербургу - 1 3 - 4
1 Свод постановлений комиссии по рассмотрению дела о врачебно-полицейском комитете в Москве. - С. 42.
Как показывают факты, власти больших губернских и уездных городов признавали наиболее рациональной формой надзора врачебно-полицейские комитеты в составе городского управления и за счет городов; власти уездных городов - надзор в руках полиции и городовых врачей, т.е. полностью за счет государства, или частично за счет земства и иных источников.
Так как не представлялось возможным ввести единый механизм регламентации за проституцией по всей империи, то за исключением санкт-петербургской модели наиболее целесообразным виделось введение трех основных его типов:
1. Врачебно-санитарный надзор поручается городскому общественному управлению, а полицейский надзор - полицейскому.
Розыск, подчинение проституток и все функции полицейской части надзора относятся к обязанностям врачебно-полицейского присутствия. При врачебно-полицейском присутствии состоят особые агенты или их обязанности выполняют чины общей полиции.
При этом в губернских городах состав врачебно-полицейского присутствия мог бы быть следующим: председатель - вице-губернатор, члены: начальник полиции, врачебный инспектор, старший врач полиции, заведующий больницей или отделением для сифилитиков, представитель военно-медицинского ведомства, член городской управы, член-распорядитель, он же делопроизводитель.
В уездных городах состав врачебно-полицейского присутствия мог быть следующим: председатель: начальник местной полиции; члены: уездные, городовые, военный и городского управления врачи, член городской управы, член-распорядитель, он же делопроизводитель.
Санитарная часть надзора возлагалась на санитарное бюро, находящегося в ведении городского управления. Заведование бюро возлагалось на заведующего сифилитическим отделением больницы. Смотровыми врачами могли быть специальные врачи или городовой врач и ординаторы больницы.
2. Весь надзор за проституцией поручается городскому общественному управлению.
В этом случае надзор за проституцией являлся одной из функций органа, отвечавшего за городским санитарным надзором вообще. Что касается задач пресечения уличных провокаций проституции, - это уже было делом полиции, охраняющей общественный порядок. Санитарные комитеты, надзиравшие за проституцией, пользовались услугами агентов и содействием полиции; должны были организовать работу амбулаторий для осмотров и лечения проституток.
Состав санитарного комитета для этого типа надзора мог быть таким: председатель -городской голова; члены: полицмейстер, городовые врачи, постоянный член, его помощник, представитель военного ведомства, врач военного ведомства. Такой состав существовал в Минске и Перми.
Минский санитарный комитет имел особых агентов для надзора за проститутками. В §26 официального постановления минской городской думы, где говорилось о составе санитарного комитета, не указывалось о том, кто должен был исполнять обязанности постоянного члена. В Минске им являлся городской санитарный врач.
В проекте организации санитарного надзора за проституцией в Перми в § 1 говорилось, что особый врач комитета состоит непременным, т.е. постоянным его членом.
Комиссия рекомендовала, чтобы обязанности постоянного члена комитета при данном типе надзора поручались бы лицам с юридическим образованием.
3. Весь надзор за проституцией поручается полицейскому управлению.
В тех городах, где надзор всецело вверялся в руки полиции, могли быть организованы коллегиальные учреждения по образцу врачебно-полицейских комитетов, существовавших в Санкт-Петербурге, до создания в 1899 г. нового проекта, Риге, Казани и в других городах, но при соблюдении условий рекомендованных комиссией.
В небольших городах, при малом числе проституток, где не было необходимости в специальных смотровых врачах, состав врачебно-полицейских комитетов мог быть таким: председатель - начальник полиции; члены: уездные, городовые и военный врачи, член-распорядитель, он же делопроизводитель.
4. Особый вариант представлял проект 1899 г. организации надзора за проституцией в Санкт-Петербурге.
В отличие от первых трех, комиссия не акцентировала на нем особого внимания, найдя его очень дорогим и емким, хотя вполне допустимым. Борьба с венерическими инфекциями в проекте выделялась из общего городского санитарного надзора, а полицейский контроль из круга деятельности общей полиции. Предполагалось создать особое городское санитарное присутствие, состоявшее из двух исполнительных учреждений: санитарного комитета и санитарного бюро. Санитарный комитет должен был заниматься розыском, подчинением и регистрацией проституток, контролировать точное выполнение правил, установленных для проституток и содержательниц
домов терпимости. Санитарное бюро заботилось о функционировании городских санитарных амбулаторий и смотровых пунктов, в обязанности врачей, заведовавших смотровыми пунктами, входило наблюдение за санитарным состоянием домов терпимости. Санитарное бюро возглавлял директор - врач-специалист, кроме директора в его состав входили заведующие смотровыми пунктами. В целом на обязанности санкт-петербургского особого санитарного присутствия ложились:
- контроль над выполнением всех правил врачебно-санитарного надзора за распространением сифилиса и венерических болезней, составление новых положений;
- дела по открытию и закрытию домов терпимости;
- дела по подчинению санитарному надзору женщин, занимавшихся проституцией и освобождение из-под надзора. Дела эти должны были поступать в особое санитарное присутствие из санитарного комитета;
- организация врачебно-санитарного надзора за проституцией;
- устройство санитарных амбулаторий для бесплатной и свободной проверки всех желающих и особых смотровых пунктов для систематических осмотров зарегистрированных проституток;
- привлечение к судебной ответственности по ст. 44 Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями 1864 г., и по ст. 3. Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями 1885 г., женщин, привлекавшихся санитарным комитетом и особым санитарным присутствием за проституцию, но, несмотря на предъявленные требования, не пожелавших подчиниться санитарному надзору;
- защита малолетних проституток и помощь проституткам, решившим оставить промысел1.
В итоге комиссия 1900 г. пришла к выводам, что силами одной полиции сдвинуть проблему с мертвой точки невозможно, в этой связи в надзоре за проституцией ей отводилась роль второстепенная. Признавалась необходимость придать регламентации законодательный характер; отделения врачебно-санитарной части надзора от полицейской и передачи в ведение городских общественных управлений; по всей империи коллегиального характера учреждений для надзора за проституцией; несения расходов по обеспечению надзора за проституцией городами и земством, казне же оказывать помощь в крайнем случае; необходимости общей полиции оказывать содействие учреждениям по надзору;
1 Свод постановлений комиссии по рассмотрению дела о врачебно-полицейском комитете в Москве... - С. 48-49.
надзор за проституцией мог бы являться основной функцией отдельно предназначенного для этого учреждения, или одной из функций учреждения, полностью отвечающего за городское санитарное состояние2.
В конце работы комиссии ее председатель В.М. Тарновский отправил в медицинский совет свое особое мнение, в котором он предлагал исключить из решений комиссии пункт о предоставлении врачебно-полицейскому комитету устранение причин, содействовавших проституции, так как они относились к условиям социальной жизни, изменить которые комитеты были не в силах. Он также заявлял, что нежелательно исключать, как предусматривал проект московского надзора, практику привлечения к судебной ответственности по ст. 44 Уложения о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, женщин, уличенных в непотребстве, не желающих подчинится надзору, так как единственно этим положением ограничивались всякие нарушения и произвол при зачислении женщин помимо их желания в поднадзорные проститутки3.
Что бы ни предлагалось на счет ответственности за проституцию вышеуказанной комиссией, Устав о предупреждении и пресечении преступлений 1890 г.4 ст. 155 гл. 4 «О непотребстве» запрещал использовать днем или ночью свой или нанимаемый дом для непотребства, или посещать его, в том числе в целях промысла, заработка. Однако данная статья явно противоречила с существовавшей действительностью, так как дома терпимости существовали при условии введенного над ними контроля. По ст. 156 полиция должна была разгонять сомнительные, «непотребные сборища» под каким бы видом и названием они ни существовали. Ст. 157 запрещала «мужскому полу старше семи лет посещать женскую баню, а женщинам мужскую, когда в них парится противоположный пол». Ст. 158 предписывала «лечащихся от заразных болезней в госпиталях допрашивать, от кого заразились, и если по показанию в заражении женщины действительно окажутся виновными в непотребстве и бродяжничестве, таких помещать в госпиталь на лечение, а по излечении поступать с ними в соответствии с законами о бродягах. Те из развратных женщин и девиц, кто заразился венерической болезнью вследствие их образа жизни, должны сразу же сообщать об этом врачу»5. Как видим, государство не отступало от практики правовых репрессий против непотребства. Таким образом,
2 Там же. - С. 44, 51, 54-55.
3 Там же. - С. 57-58.
4 Устав о предупреждении и пресечении преступлений. - СПб., 1890.
5 Свод законов Российской империи... -Т. XIV. - С. 111.
содержатели публичных домов и участники проституции относились к преступникам, но при условии выполнения определенных административных правил преступление устранялось.
Для защиты от административного произвола в зачислении женщин в регламентированные проститутки на запрос министра юстиции по поводу пределов полномочий власти суда при применении ст. 44 Устава о наказаниях 3 февраля 1892 г. последовало разъяснение общего собрания Первого и Кассационного департаментов Сената: зачислять в разряд публичных женщин и подчинять установленным правилам надзора можно было по добровольному письменному ходатайству самой женщины или по указанию комитета или иной власти, которым был поручен надзор, указанию, основанному на собранных и тщательно проверенных сведениях о женщине, подвергаемой надзору. Если, несмотря на предъявляемое властью требование, женщина отказывалась от подчинения надзору, то по ст. 44 ее можно было привлечь в судебном порядке к ответственности за тайный разврат, а не за уклонение от невыполнения правил для публичных женщин. Виновные в насильственном приводе для освидетельствования должны были привлекаться к законной ответственности. Это разъяснение Сената нашло отражение в проектах постановлений городских дум о надзоре проституции, которые в обязательном порядке отправлялись для одобрения в медицинский совет, активно работавший в направлении административных инициатив.
В 1898 г. поддерживая требование подчинения женщин врачебно-полицейскому контролю не иначе как в судебном порядке, медицинский совет предложил достаточно простой выход из затруднительного положения, заменяя судебное вмешательство административным разбирательством с участием лица судебного ведомства. Зачисление женщин в число проституток, как добровольное, так и подневольное, должно быть совершаемо не иначе как по особому постановлению комитета. В состав врачебно-полицейского комитета включалось лицо судебного ведомства1.
Уголовное уложение от 22 марта 1903 г. в отношении проституции осталось на позициях ст. 44 начала терпимости. Ст. 528 уложения сочеталась со ст. 44 Устава о наказаниях, но вместо ареста до одного месяца и штрафа до 100 руб. предусматривалось заключение до шести месяцев и штраф до 500 руб.2
8 октября того же года появилось утвержденное Министерством внутренних дел Поло-
1 Елистратов А.И. Указ. соч. - С. 33, 362.
2 Свод законов Российской империи. - Т. XV. -
С. 260.
жение об организации надзора за городской проституцией в империи. Положение подтверждало допустимость домов терпимости и домов свиданий при условии подчинения содержательниц и проституток правилам врачебно-полицейского надзора. В целом Положение повторяло предыдущие, однако в нем впервые были установлены единые для всех городов России требования к деятельности структур врачебно-полицейского надзора (за исключением 7 городов, где были разработаны особые требования: Варшавы, Риги, Санкт-Петербурга, Екатеринослава, Нижнего Новгорода, Казани и Оренбурга):
1. Розыск и привлечение к ответственности по закону тайных проституток, содержателей тайных притонов, сутенеров и лиц, способствующих тайной проституции.
2. Подчинение проституток надзору и освобождения от него. Забота о несовершеннолетних, больных, беременных и решивших вернуться к честной жизни проститутках, содействие обществам и учреждениям способствовавшим борьбе с распространением проституции.
3. Решение вопросов об открытии и ликвидации домов терпимости и регламентированных притонов, контроль за их деятельностью.
4. Ведение списков притонодержателей и списков работавших в их заведениях женщин легкого поведения.
5. Организация санитарного надзора и лечения венерических больных проституток.
6. Возглавлялись врачебно-полицейские комитеты вице-губернаторами, градоначальниками или их заместителями. В состав входили врачи и полицейские чины.
В сопровождавшем Положение циркуляре губернаторам за № 1661 министр внутренних дел обращал внимание ограничение возраста регистрации в списки одиночных проституток не ранее 18 лет, а в дома терпимости не ранее 21 года. Содержательницы домов терпимости, виновные в допуске в свои дома проституток моложе 21 года, привлекались к судебной ответственности по ст. 44 Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями 1885 г. После повторного нарушения они лишались права дальнейшего содержания домов терпимости3.
3 Циркуляр Министерства внутренних дел 8 октября 1903 г. № 1611. Положение об организации надзора за городской проституцией в Империи // Вестник общественной гигиены, судебной и практической медицины. - 1903. - Ноябрь. - Отд. офф. - С. 220.
Со времени 1900 г. решений комиссии по преобразованию регламентации в Российской империи циркуляром 1903 г. подтверждалась возможность отделения санитарной части надзора от полицейской, при приоритетном значение санитарной, и возложения каждой из них на отдельные органы. Полицейские меры признавались необходимыми для обеспечения успешного санитарного надзора, но т.к. излишне строгие полицейские меры могли только усилить тайную проституцию, поэтому устанавливалось прибегать к уличным облавам. При подчинении надзору проституток-одиночек, живущих на частных квартирах, документы отбирать у них не следовало.
Таким образом, новое Положение от 8 октября 1903 г. допускало двоякого рода организацию надзора за проституцией в городах империи: при котором полицейская и санитарная части находились в ведении местной полицейской власти - врачебно-полицейского комитета; во втором случае полицейская часть оставалась в ведении местной полиции, а заведывание санитарной его частью возлагалось на местные общественные органы: земства, городские управления или на приказы общественного призрения. Местным губернаторам или градоначальникам предписывалось определиться, какая из двух видов организации целесообразна для данного города1.
Содержавшиеся в циркуляре положения носили лишь рекомендательный характер, передавались губернаторам «к согласованию на сколько это возможно по местным условиям действовавших правил надзора» и поэтому долгое время оставались благими пожеланиями. Следовательно, не уголовное право, а административное усмотрение, воля местных исполнительных властей вводила коррективы в регламентирование проституции. В очередной раз на это указала комиссия 1903-1904 гг. второго отделения русского общества охранения народного здравия по вопросу врачебно-полицейского надзора2.
Итак, проведенный выше анализ процесса формирования регламентации свидетельствуют, что ее институт не был совершенным, несмотря на больше чем полувековой опыт, оставалось много нерешенных проблем. При существовании в законодательстве принципа безусловного запрета проституции, ее терпимость, превозмогая закон, под теми или иными условиями занимала устойчивое положение в жизни. Вплоть до октября 1917 г. существовали параллельно друг другу две линии, поддерживавшиеся российским государством - уголовный запрет половой распущенности и эволюция административной основы регламентации терпимой проституции.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Авчинникова, В.В. О регламентации проституции. - СПб.: Тип. М. Акинфиева и И. Леонтьева, 1904.
2. Бородин, Д.Н. Алкоголизм и проституция. - СПб., 1910.
3. Ге, А.Г. По поводу надзора за проституцией г. Казани. - Казань: Тип. Имп. ун-та, 1892.
4. Городовое положение. - Тула, 1871.
5. Елистратов, А.И. Борьба с проституцией в Европе. - Казань: Тип. Имп. ун-та, 1909.
6. Елистратов, А.И. О прикреплении женщин к проституции. - Казань: Тип. Имп. ун-та, 1903.
7. Законопроект об отмене врачебно-полицейского надзора за проституцией и закрытии притонов. - СПб.: Тип. Альтшулера, 1913.
8. Летник, Л.М. Борьба с проституцией и меры к уменьшению сифилиса и венерических болезней среди городского населения. - Одесса: Славянская тип. Е. Хрисогелос, 1903.
9. Положение о губернских и уездных земских учреждениях. - СПб.: Тип. Мюнстера и К°, 1864.
10. Поспелов, А.И. Новая система надзора за проституцией в Москве. - СПб.: Тип. П И. Шмидта, 1888.
11. Россия. Министерство внутренних дел. I. Правила содержательницам борделей. II. Правила публичным женщинам. - М., 1844.
12. Свод законов Российской империи: в 16 т. / под ред. И.Д. Мордухай-Болтовского. Изд. неоф. - СПб.: Русское книжное т-во «Деятель», 1912.
13. Свод постановлений комиссии по рассмотрению дела о врачебно-полицейском комитете в Москве в связи с проектом общей организации надзора за проституцией в империи // Вестник общественной гигиены, судебной и практической медицины. - СПб., 1901, март.
14. Свод узаконений и распоряжений правительства по врачебной и санит. части в империи. Издание Медицинского департамента / под ред. Л.Ф. Рагозина. Вып. 1. - СПб., 1895.
1 Бородин Д.Н. Алкоголизм и проституция. - 2 Авчинникова В.В. О регламентации прости-
СПб., 1910. - С. 103-105, 108. туции. - СПб., 1904. - С. 4.
15. Стуковенков, М.И. Доклад обществу киевских врачей по вопросу о мерах к ограничению распространения сифилиса. - Киев: Тип. Г.Т. Корчак-Новицкого, 1888.
16. Тарновский, В.М. Проституция и аболиционизм. - СПб.: Тип. Карла Риккера, 1888.
17. Труды Первого всероссийского съезда по борьбе с торгом женщинами и его причинами, происходившего в С.-Петербурге с 21 по 25 апреля 1910 года. Т. 1-2. - СПб., 1911-1912.
18. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных. - СПб.: Тип. 2 отд. собств. е. и. в. канцелярии, 1845.
19. Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. - СПб.: Тип. т-ва «Общественная польза», 1867.
20. Устав врачебный. - СПб.: Кодификационный отд. при Гос. Совете, 1892.
21. Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. - СПб.: Гос. тип., 1890.
22. Устав о предупреждении и пресечении преступлений. - СПб., 1890.
23. Циркуляр Министерства внутренних дел 8 октября 1903 г. № 1611. Положение об организации надзора за городской проституцией в Империи // Вестник общественной гигиены, судебной и практической медицины. - 1903, ноябрь.
