CC BY
104АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ПРОВЕДЕНИЯ АТТЕСТАЦИИ В ОРГАНАХ РОССИЙСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ СТРЕЛЬНИКОВ Владилен Владимирович,
кандидат юридических наук, старший юрист оОо «Гиалит». Е-таМ: spetzmontaj@mail.ru
Кракткая аннотация. В научной публикации анализируются вопросы, связанные с практической реализацией административной процедуры аттестации служащих в органах и организациях отечественной прокуратуры. Проведен теоретический анализ трактовок аттестационной процедуры, сформулированных ведущими учеными правоведами. Осуществлен сравнительно-правовой анализ нормативных актов, регламентирующих процедуру проведения аттестации в государственных, в том числе правоохранительных органах и правовых документов, определяющих стадии аттестации в прокуратуре. Выявлены проблемы аттестации прокурорских работников, предложено имеющее научное значение определение аттестации в органах прокуратуры.
Abstract. The scientific publication analyzes issues related to the practical implementation of the administrative procedure for certifying employees in bodies and organizations of the domestic prosecutor's office. A theoretical analysis of the interpretations of the attestation procedure formulated by leading legal scholars was carried out. A comparative legal analysis has been carried out of the regulations governing the procedure for certification in State bodies, including law enforcement agencies, and the legal documents governing the stages of certification in the prosecutor's office. Problems of certification of prosecutors were identified, a scientific definition of certification in the prosecutor's office was proposed.
Ключевые слова: органы прокуратуры, аттестация, государственная служба, административная процедура.
Keywords: procuratorial bodies, certification, public service, administrative procedure.
Административная процедура аттестации в органах отечественной прокуратуры является важнейшим элементом кадровой работы. Она преследует цель повышения профессионализма служащих органов прокуратуры, признания и фиксации их заслуг, определения карьерных перспектив. Именуя эту процедуру административной мы подразумеваем, во-первых, стадийность, т.е. разделение ее на стадии и детальное нормативное их закрепление на внутриведомственном уровне, во-вторых, санкционирование руководством, в-третьих, строгую субординацию осуществления, в четвертых, обязательность и периодичность, в пятых, ответственность за несоблюдение их стадий.
Аттестация работников прокуратуры также имеет прямое отношение к внутреннему управлению, как планомерному процессу, направленному на максимально эффективную реализацию основных функций прокуратуры. Благодаря им совершенствуется кадровый состав, определяется потенциал работников управленческого звена и, наоборот, устраняются допущенные внутриорганизационные ошибки.
Отметим, что эта процедура широко применяется не только в органах государственного и муниципального управления, но и в деятельности коммерческих предприятий, организаций, а также юридических лиц, не ставящих своей целью извлечение прибыли. Отсюда и имеющееся в специальной литературе многообразие трактовок этой процедуры. Приведем наиболее, на наш взгляд, интересные из них. Так, Д. М. Овсянко определяет аттестацию как процедуру, способствующую совершенствованию деятельности по подбору, повышению квалификации, расстановке государственных служащих, определению уровня их профессиональной подготовки и соответствия замещаемой должности, присвоению очередного квалификационного разряда [1, с. 104]. Д.Н. Бахрах, в свою очередь, рассматривает анализируемую процедуру с двух позиций, каждой из которых дает практическую содержательную характеристику. Ученый выделяет общую аттестацию, проводимую в целях оценки работы государственных
служащих, повышения у них чувства ответственности, и персональную аттестацию, проводимую в целях решения вопросов о присвоении государственному служащему очередного звания, о назначении государственного служащего на иную должность, об увольнении служащего, как следует из названия, персональная аттестация проводится в отношении отдельных государственных служащих [2, с. 249-253].
Справочник по государственному и муниципальному управлению трактует аттестацию как определение, проверку, оценку профессиональных, деловых и личностных качеств государственного служащего, установление его служебно-должностного соответствия предъявляемым требованиям к государственной службе [3, с. 71]. В. Ф. Халипов и Е. В. Халипова определяют аттестацию как отзыв о способностях, знаниях, деловых и иных качествах какого-либо лица, характеристику [4, с. 21]. В. И. Курилов рассматривает аттестацию в узком и широком смыслах: так, в узком смысле аттестация - это проводимая предприятием, учреждением, организацией с помощью аттестационной комиссии в целях постоянного повышения деловой квалификации и идейно-политического уровня работников, улучшения их подбора и расстановки периодическая проверка деловых, организаторских, моральных и личных качеств работников определенной категории в специальной организационной форме; в широком - это определение квалификации, уровня знаний работника, учащегося, гражданина, соответствия его деловых качеств определенной профессии, специальности, квалификации или должности [5, с. 8].
А.Б. Агапов характеризует аттестацию как установленную государственными, муниципальными, внутрикорпоративными актами форму периодической проверки деловой активности, квалификации определенной категории работников и качества выполнения возложенных на них трудовых обязанностей, преследующую цель установления соответствия аттестуемых занимаемой должности, повышения их профессио-
нального и морально-этического уровня, а также содействия кадровым подразделениям при осуществлении процедур подбора и расстановки кадров [6, с. 381].
Обозначим, что аттестационная процедура независимо от органов и организаций, в которых она проводится, преследует одну из двух противоположных друг другу целей: выявление кадрового потенциала, поощрение, продвижение по карьерной лестнице работников и, наоборот, смещение с должности некомпетентных сотрудников, их увольнение. Здесь хотелось бы отметить, что анализируемая административная процедура может быть применена для борьбы с неугодными начальству должностными лицами. ТК РФ в п. 3 ч. 1 ст. 81 предусматривает возможность расторжения трудового договора по инициативе работодателя в случае несоответствия работника занимаемой должности или выполняемой работе вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации.
В ч. 1 ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" [7] отражено, что аттестация гражданского служащего проводится в целях определения его соответствия замещаемой должности гражданской службы. Отдельные авторы ошибочно называют эту норму определением аттестации [8, с. 20-29]. Аутентичное ее толкование позволяет вести речь о законодательно закрепленных направлениях воздействия, целях, предназначении. Подобный подход закреплен и в иных нормативных актах. Так, согласно ч. 1 ст. 33 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" [9] аттестация сотрудника органов внутренних дел проводится в целях определения его соответствия замещаемой должности в органах внутренних дел. В ч. 1 ст. 47 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации" [10] аттестация сотрудников таможенных органов проводится для решения вопросов о: 1) соответствии сотрудника таможенного органа занимаемой должности; 2) представлении сотрудника таможенного органа к государственной награде Российской Федерации. В п. 7 Порядок работы аттестационной комиссии Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации [11] отражено, что аттестация проводится в целях определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы на основе оценки его профессиональной служебной деятельности. Подобным образом суть аттестации определена и в других документах.
Примечательно, что ранее в соответствие с п. 7 утратившего ныне силу Порядка проведения аттестации сотрудников органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, являющегося приложением к Приказу Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков
от 31 июля 2012 г. № 312 "Об утверждении Порядка проведения аттестации сотрудников органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ" [12] аттестация сотрудников органов наркоконтроля проводилась для определения уровня профессиональной подготовки сотрудников, их соответствия занимаемой должности в органах наркоконтроля и была призвана способствовать формированию кадрового состава, повышению профессионального уровня сотрудников, выработке общих подходов к решению вопросов, связанных с оценкой профессионального уровня сотрудников. Данное нормативное определение целей аттестации представляется нам довольно подробным и конкретным.
Закон о прокуратуре [13] в ч. 1 ст. 41 фиксирует, что аттестация прокурорских работников проводится для определения их соответствия занимаемой должности, укрепления служебной дисциплины. Более широкое предназначение данной процедуры закреплено в Положении о порядке проведения аттестации прокурорских работников органов и организаций прокуратуры Российской Федерации, утвержденном Приказом Генпрокуратуры России от 11 марта 2020 г. № 146 [14], п. 1.3. которого определяет, что аттестация прокурорских работников проводится в целях определения их соответствия занимаемой должности на основе оценки уровня профессиональной подготовки и призвана способствовать:
-совершенствованию деятельности органов и организаций прокуратуры по подбору, расстановке и повышению квалификации кадров;
-формированию кадрового резерва для выдвижения на руководящие должности;
-повышению ответственности работников за результаты служебной деятельности и укреплению трудовой дисциплины;
-решению вопросов о присвоении работникам первоначальных классных чинов;
-подготовке предложений о рассмотрении на заседании Комиссии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по предварительному рассмотрению кандидатур на должности прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним прокуроров и продлению их полномочий.
В целом же в данном аспекте следует отметить единый недостаток в нормативном определении анализируемой нами процедуры. Приведенные выше нормы свидетельствуют о том, что говоря об аттестации законодатель минует логическую последовательность, связанную с достижением ее цели только посредством определенного процесса, последовательности действий. По данной схеме также построены отмеченные выше теоретические интерпретации понятия «аттестация». В этом аспекте заметим, что Толковый словарь терминов и понятий совершенно справедливо трактует исследуемую категорию как процесс оценивания соответствия кого-либо или чего-либо не-
которым критериям, степень наличия или отсутствия тех или иных признаков, в совокупности характеризующих качество объекта оценки [15, с. 15].
О том, что аттестация не является единовременным актом (действием, решением) компетентных должностных лиц свидетельствует ее нормативно закрепленная стадийность. Так, согласно п. 7 Положения о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации [16] для проведения аттестации гражданских служащих по решению представителя нанимателя издается правовой акт государственного органа, содержащий положения: а) о формировании аттестационной комиссии; б) об утверждении графика проведения аттестации; в) о составлении списков гражданских служащих, подлежащих аттестации; г) о подготовке документов, необходимых для работы аттестационной комиссии. Далее правовым актом государственного органа формируется аттестационная комиссия, определяются состав, сроки и порядок ее работы (п. 8). Важным этапом проведения анализируемой процедуры является предоставление в аттестационную комиссию подписанного непосредственным руководителем и утвержденного вышестоящим руководителем отзыва об исполнении подлежащим аттестации гражданским служащим должностных обязанностей за аттестационный период (п. 12), ознакомление с ним аттестуемого (п. 15). Положение предусматривает публичное открытое обсуждение на заседании аттестационной комиссии личностных и профессиональных качеств аттестуемого сотрудника и принятие соответствующих решений (п.п. 16-20).
По приблизительно такой же схеме проводится аттестационная процедура в органах отечественной прокуратуры. Анализ Положения о порядке проведения аттестации прокурорских работников органов и организаций прокуратуры Российской Федерации позволяет выделить следующие ее стадии:
1) Создание аттестационной комиссии и утверждение документов, регламентирующих ее деятельность. Отметим особенности, связанные с порядком создания этого коллегиального органа. Положение в п. 2.1. устанавливает, что в органах прокуратуры РФ формируются составы аттестационных комиссий:
а) приказами Генерального прокурора Российской Федерации:
-высшая аттестационная комиссия Генеральной прокуратуры Российской Федерации под председательством первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации или заместителя Генерального прокурора Российской Федерации;
-аттестационная комиссия Генеральной прокуратуры Российской Федерации под председательством начальника Главного управления кадров или его заместителя;
б) приказами прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуроров специализирован-
ных прокуратур - аттестационные комиссии прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур под председательством первых заместителей или заместителей прокуроров.
Важную роль в организации исследуемой процедуры играет Председатель аттестационной комиссии. Это должностное лицо утверждает план работы аттестационной комиссии на год, повестку дня заседания аттестационной комиссии, организует работу аттестационной комиссии, распределяет обязанности между членами аттестационной комиссии, председательствует на заседаниях аттестационной комиссии, определяет по согласованию с членами аттестационной комиссии порядок рассмотрения вопросов (п. 2.4).
2) Составление и направление в аттестационную комиссию аттестационного листа. Согласно п. 3.3 Положения в нем отражаются меры, принятые аттестуемым работником, по устранению отмеченных в ходе предыдущей аттестации недостатков, их результат, имеющиеся в настоящее время недостатки в работе, способность работника к их устранению. При необходимости в аттестационном листе отмечаются рекомендации по устранению недостатков в работе и повышению эффективности служебной деятельности работника. Говоря о проблематике реализации этой стадии отметим, что в практике имеют место случаи составления аттестации аттестуемыми сотрудниками прокуратуры на самих себя.
3) Проведение заседания аттестационной комиссии, рассмотрение и обсуждение профессиональных и моральных качеств аттестуемого работника, представленных документов. В качестве особенностей данной стадии отметим, что в связи с имеющимися существенными недостатками в служебной деятельности аттестуемого работника и отсутствием оснований к принятию одного из перечисленных решений аттестационная комиссия вправе отложить аттестацию работника на срок не более шести месяцев, дать рекомендации по устранению недостатков, поручить соответствующему руководителю (как правило, непосредственному начальнику) обеспечить контроль за выполнением рекомендаций аттестационной комиссии, по истечении установленного срока заслушать его и аттестуемого работника на своем заседании о принятых мерах по устранению недостатков и по результатам заслушивания принять решение (п. 4.4).
4) Принятие решений по результатам аттестационной процедуры. При подведении итогов аттестационной комиссией принимается одно из следующих решений:
-о соответствии занимаемой должности;
-о неполном служебном соответствии занимаемой должности;
-о несоответствии занимаемой должности.
Заметим, что Положение о проведении аттестации
государственных гражданских служащих Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 110, предусматривает схожий перечень возможных решений: а) соответствует замещаемой должности гражданской службы; б) соответствует замещаемой должности гражданской службы и рекомендуется к включению в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста; в) соответствует замещаемой должности гражданской службы при условии получения дополнительного профессионального образования; г) не соответствует замещаемой должности гражданской службы. Отмеченный п. «в», на наш взгляд, является демократичным по отношению к показавшему не лучшие результаты в работе государственному служащему и дает ему реальный шанс на исправление.
5) Исполнение решений аттестационной комиссии.
Стоит заметить, что Положение о порядке проведения аттестации прокурорских работников органов и организаций прокуратуры Российской Федерации говорит о принятых по итогам аттестации решениях не как о рекомендациях, а как о директивах, подлежащих обязательному исполнению. В случае утверждения решения аттестационной комиссии о признании работника не соответствующим занимаемой должности он подлежит переводу с его согласия в срок не более двух месяцев на другую должность либо увольнению в порядке, установленном действующим законодательством. При принятии аттестационной комиссией решения о неполном служебном соответствии занимаемой должности руководителем органа (учреждения) прокуратуры Российской Федерации работнику могут быть даны рекомендации по улучшению его работы с одновременным установлением срока до шести месяцев для устранения недос-
Библиография:
татков. После истечения установленного срока проводится повторная аттестация работника (п.п. 5.3- 5.8.).
Проведенный анализ указанного Положения позволил выявить ряд организационно-правовых недостатков. Так, в нем не отражены внутриадминистративный механизм обжалования сведений, содержащихся в аттестационном листе прокурорского работника, особенности проведения повторной аттестации, полный перечень условий переноса аттестации, неясно, могут ли быть даны какие-либо дополнительные рекомендации по итогам голосования при равенстве голосов членов аттестационной комиссии.
Осуществленное нами исследование дает веские основания рассматривать аттестацию в органах прокуратуры в качестве процесса, состоящего из нормативно закрепленных стадий. На основании изложенного представляется целесообразным сформулировать следующее определение. Аттестация в органах прокуратуры - это административная процедура, направленная на совершенствование деятельности органов и учреждений прокуратуры по подбору, расстановке и повышению квалификации кадров, повышение качества служебной деятельности, профессиональной подготовки и укрепление трудовой дисциплины, создание кадрового резерва для выдвижения на вышестоящие должности, решение вопросов о присвоении работникам первоначальных классных чинов, включающая в себя стадии создания аттестационной комиссии и утверждения документов, регламентирующих ее деятельность, составления и направления в аттестационную комиссию аттестационного листа на аттестуемого работника прокуратуры, проведения открытого и гласного заседания аттестационной комиссии, принятия решений по результатам аттестационной процедуры и их исполнения.
1. Овсянко Д. М. Административное право. — М.: Юристъ, 1997. 468 с
2. Бахрах Д. Н. Административное право. — М., НОРМА, 2000. 816 с.
3. Государственное и муниципальное управление: Справочник. Под ред. Глазуновой Н. И. и др. — М.: Изд-во "Магистр", 1997. 494 с.
4. Халипов В. Ф., Халипова Е. В. Власть, политика, государственная служба. Словарь. — М.: Луч, 1996. 271 с.
5. Курилов В. И. Аттестация специалистов народного хозяйства. — М., : Юрид. лит., 1981. С. 8. 95 с.
6. Агапов А.Б. Административное право : учебник. 7-е изд., перераб. и доп. — М. : Издательство Юрайт, 2011. 820 с.
7. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"//Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31, ст. 3215
8. Сурманидзе И. Н. К вопросу об аттестации государственных и муниципальных служащих: понятия, сравнительная характеристика, законодательные нововведения //Юридический мир. — 2о0б. — № 8. — С. 20-29
9. Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3 "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"//Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 49 (ч. I), ст. 7020
10. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации"// Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 30, ст. 3586
11. Приказ Минкомсвязи России от 04 марта 2016 г. № 81 "О проведении аттестации и квалификационного экзамена в Министерстве связи и массовых коммуникаций Российской Федерации" (вместе с "Порядком работы аттестационной комиссии Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации")//Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2016. № 27
12. Приказ Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков от 31 июля 2012 г. № 312 "Об утверждении Порядка проведения аттестации сотрудников органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (утратил силу) //Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. № 50
13. Федеральный закон от 17.01.1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»//Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8, ст. 366.
14. Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 11 марта 2020 г. № 146 "Об утверждении Положения о порядке проведения аттестации прокурорских работников органов и организаций прокуратуры Российской Федерации". Документ опубликован не был. Доступ из справ. правовой системы «Гарант»
15. Занятость, безработица, служба занятости. Толковый словарь терминов и понятий. — М.: Нива России, 1996. 288 с.
16. Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 110 "О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федера-ции"//Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 6, ст. 437
