CC BY
4
Вкник Нацюнального унiверситету "Львiвська полгтехшка". Серiя: "Юридичш науки" Т. 7, № 1, 2020
УДК 342.9 (477) Олексш Остапенко
Навчально-науковий шститут права, психологи та шновацшно! освiти Нацюнального ушверситету "Львiвська полгтехшка", професор кафедри адмшютративного та iнформацiйного права
доктор юридичних наук, професор
АДМ1Н1СТРАТИВНО-ПРАВОВИЙ ЗАХИСТ ЗЕМЕЛЬНИХ В1ДНОСИН В УМОВАХ РИНКОВО1 ЕКОНОМ1КИ
http://doi.org/10.23939/law2020.25.114
© Остапенко О., 2020
У статт розглянуто питання, пов'язаш з адмiнiстративно-правовим захистом земельних вщносин в умовах ринковот економжи. Особливу увагу звернено на необхщ-нiсть створення окремот глави у Кодека УкраТни про адмiнiстративнi правопорушення (далi - КУпАП) за назвою "Адмшктративш правопорушення, що посягають на земельш вiдносини", внесення доповнень до перелжу адмiнiстративних стягнень за порушення земельних вiдносин, закрiплення у законодавчому порядку пщвщомчост розгляду адмiнiстративних правопорушень у сфер1 земельних вiдносин судовими органами УкраТни.
Ключовi слова: адмiнiстративно-правовий захист, земельш правовi в1дносини, адмiнiстративнi стягнення, пщвщомчкть, ринкова економiка.
Постановка проблеми. Сучасний стан захисту вiд посягань на земельш вщносини, з урахуванням змiн, якi вiдбуваються на засадах реатзацп громадянами Укра1ни права на землю, е недостатнiм. КУпАП мютить законодавчо закрiплене право держави на землю. Громадяни Украши та юридичш особи е користувачами землi (па1в), що не дае 1м права володшня землею. Перелiк адмiнiстративних стягнень за порушення земельних вщносин не вщповщае ступеню суспшьно! небезпеки та шкоди за 1хне вчинення. З огляду на це, потребують розгляду судовими органами Украши адмшютративш правопорушення у сферi земельних вiдносин.
Мета статть Проаналiзувати сутнiсть i значення адмшютративно-правового захисту земельних вщносин в умовах ринково! економiки.
Анашз дослiдження проблеми. Теоретичнi напрацювання та аналiз чинного законодавства з питань, як пов'язанi з адмiнiстративно-правовим захистом земельних вщносин, е актуальними, особливо в умовах сьогодення. Це спонукало до аналiзу чинного адмшютративного та земельного законодавства Укра!ни, а також теоретичних напрацювань О. Ба!к, О. Битера, В. Галунько, Ф. Заставного, О. Личенко, М. Махненка, В. Гренка, О. Ткаченка, як з сучасних позицiй оцiнюють стан адмшютративно-правового захисту земельних вiдносин в умовах ринково! економши.
Виклад основного матерiалу. Сучасний стан розвитку земельних вщносин в Укра!ш набувае особливого значення для населення та держави. Конституцшш вимоги щодо земельних вiдносин в Украш закрiплено у ст. ст. 13, 14 Конституцп Укра!ни. Основним нацюнальним багатством в Укра!ш е земля, яка перебувае тд особливою охороною держави.
Аналопчне за змютом визначення поняття "земля" закршлено в ст. 1 Земельного кодексу Укра!ни (дат - ЗК Укра!ни) [1]. Передусiм, земля - це тершая держави. Сучасна територiя Укра!-ни становить 603,5 тис. км [2, с. 123]. Земельш ресурси Укра!ни за даними Державного агентства земельних ресурав Укра!ни на 1 ачня 2010 р. становили 60 354,8 тис. га [2, с. 127].
У житп кожно! людини, товариства, укра!нського суспiльства земля мае важливе екологiчне, економiчне, полiтичне i моральне значення. Земля е засобом виробництва i використовуеться як фундамент не лише для розвитку земельних вщносин, що передбачають "володшня, користування i розпорядження землею" [1], але й базою для розвитку вшх галузей у сферi виробництва i спожи-вання. Значення землi протягом цившзацшного розвитку людства закрiплювалось у художшх творах, кiнофiльмах, пiснях, картинах. До прикладу, видатний укра!нський кiнорежисер i письмен-ник О. П. Довженко за власним сценарiем зняв фшьм "Земля", який у 1958 р. на всесвггньому конкурсi в Брюсселi визнано одним з дванадцяти найкращих фiльмiв свiту [3, с. 623].
У сучасних юридичних словниках поняття "земля" розглядають як:
1) територiя держави, на яку поширюеться И суверештет, що мiстить у собi повноваження влади, дiю законiв;
2) об'ект навколишнього природного середовища, який виконуе важливу економiчну функ-
щю;
3) природний ресурс, який використовуеться як: а) операцшний базис для розселення та проживання людей; б) зааб виробництва та предмета пращ;
4) нерухоме майно, тобто майно, мюце розташування якого не можна змшити [4, с. 322-323].
Запропоноваш складовi елементи поняття "земля" е далеко неповними i мають фшософське,
полiтичне, моральне, культурологiчне та iншi пояснення.
Зауважимо, що земля в Укра!ш та iншi природнi ресурси е об'ектом права власносп народу Укра!ни, а вiдповiдно до цього, земля потребуе охорони та захисту вщ протиправних посягань. Саме це положення, що закршлене у ст. 13 Конституцп Укра!ни [5], мае дискусшний характер та неоднозначну ощнку в укра!нському суспiльствi.
У рейтингу за рiвнем захисту права власносп (2012 р.) Укра!на серед 129 кра!н свiту займала 119 мюце [6, с. 85].
Прихильники лiвих поглядiв в укра!нському суспiльствi дотримуються думки про виключне право народу Укра!ни на землю [7]. Потрiбно погодитись з тим, що народ Укра!ни мае виключне право на землю, однак И власником залишаеться держава. Тривалий час громадяни Укра!ни, юри-дичш особи отримували землю виключно на правi користування, що суперечило вимогам Конституцп Укра!ни, якою гарантовано право власносп на землю. Зазначимо, що гарашгя права власносп на землю ще не означае виключного права власника на землю. Так, основним власником i роз-порядником землi е Укра!нська держава, а всi iншi суб'екти земельних вщносин (громадяни, юридичш особи, територiальнi громади - ст. 80 ЗК Укра!ни) мають право на користування землею.
Стаття 162 ЗК Укра!ни мiстить досить широке закршлення вiдносин у сферi охорони земель. Серед них вщзначимо систему адмшстративно-правових заходiв, якi спрямованi на захист права власносп (зауважимо лише про право державно! власносп, що закршлено у ст. ст. 47-50 КУпАП), а також сферу охорони природи, використання природних ресуршв (глава 7 "Адмшстративш правопорушення у сферi охорони природи, використання природних ресуршв, охорони культурно! спадщини" КУпАП) [8].
Адмiнiстративно-правовий аспект охорони права власностi був i залишаеться об'ектом дослiджень науковщв i практичних працiвникiв, серед яких: В. Б. Авер'янов, Ю. П. Битяк, В. В. Га-лунько, I. П. Голосшченко, С. В. Додш, Т. О. Коломоець, В. К. Колпаков, В. I. Курило, С. В. Курш-ний, I. О. Личенко, Л. Г. Чистоклетов та шш^
Водночас, серед науково! спшьноти тривалий час дискусiйними вважаються питання про спiввiдношення понять "охорона" i "захист", що, безумовно, сприяе поглиблешшому розумiнню i застосуванню адмшстративного законодавства щодо цього. Розумiючи тд охороною сукупнiсть
засобiв, спрямованих на недопущення порушення права власностi [9, с. 70], потрiбно погодитись iз тим, що змiст адмiнiстративно-правового впливу на вчинеш правопорушення здiйснюеться згiдно з чинним адмшстративним законодавством [10].
I. О. Личенко пропонуе тд адмшстративно-правовим захистом права власностi розумiти систему правових засобiв, спрямованих на попередження, припинення порушень права власностi [11, с. 26]. Слщ погодитись iз системним змiстом адмiнiстративно-правового захисту права влас-ностi. Разом з тим, КУпАП, щодо захисту права власносп передбачае вiдповiдальнiсть лише за порушення, що посягають на власнiсть. Це означае, що охоронш, запобiжнi та профшактичш заходи, передбаченi в рiзних за змiстом i призначенням нормативних актах, як регулюють вщносини у сферi власностi, "не спрацювали". Водночас, це потребуе застосування норм адмшстративного законодавства.
Зауважимо, що чинний КУпАП мютить досить широке за змютом визначення глави 6 "Адмiнiстративнi правопрушення, що посягають на власнiсть" i глави 7 "Адмшютративш правопорушення у сферi охорони природи, використання природних ресуршв, охорони культурно! спад-щини" щодо охорони та захисту земельних вщносин (станом на 2020 р. закршлено 76 статей).
Реформування земельних вщносин, утворення ринку землi в Укра!ш вимагае змiн у правовому регулюванш земельних вщносин та вдосконалення адмшстративно-правового впливу на !х захист. Так, статтею 19 ЗК Укра!ни визначено такi категори земель за цiльовим призначенням:
а) землi сiльськогосподарського призначення;
б) землi житлово! та громадсько! забудови;
в) землi природно-заповiдного та iншого природоохоронного призначення;
г) землi оздоровчого призначення;
д) землi рекреацiйного призначення;
е) землi iсторико-культурного призначення;
ж) землi лiсогосподарського призначення;
з) землi водного фонду;
0 землi промисловостi, зв'язку, енергетики, оборони та шшого призначення [1].
КУпАП передбачае захист права власносп лише за таю правопорушення:
- порушення права державно! власносп на надра (ст. 47 КУпАП);
- порушення права державно! власносп на води (ст. 48 КУпАП);
- порушення права державно! власносп на люи (ст. 49 КУпАП) [8].
Щодо адмшютративних правопорушень, як вчинено у сферi охорони природи i використанш природних ресуршв, зазначимо, що законодавець порушеннями, як прямо чи опосередковано пов'язаш з земельними вщносинами, вважае протиправш ди чи бездiяльнiсть суб'ектiв, якi !х вчиняють.
Вважаемо за доцiльне виокремити у чинному КУпАП нову главу - "Адмшютративш правопорушення у сферi земельних вщносин", що дозволить систематизувати однорщш за об'ектом посягання порушення права власносп у сферi земельних вщносин, а також передбачити новi та вдосконалити наявш види i розмiри адмiнiстративних стягнень, а саме: 1) позбавлення права на власнють; 2) громадсью роботи; 3) суспшьно-корисш роботи.
Земельним кодексом Укра!ни (ст. 211) передбачено вiдповiдальнiсть за порушення земельного законодавства. Суб'ектами земельних правопорушень можуть бути як громадяни, так i юридичнi особи, що несуть адмшютративну, кримiнальну та цившьно-правову вiдповiдальнiсть. Перелiк, закрш-лений у ст. 211 ЗК Укра!ни, не е вичерпним. Вiн може бути розширеним залежно вiд появи нових за об'ектом посягання земельних вщносин, а також характеру шкщливих та суспшьно небезпечних дш чи бездiяльностi суб'ектiв земельних правопорушень. Загальне визначення поняття земельного правопорушення, як зауважуе О. I. Ба!к, - це "винна, протиправна дiя чи бездiяльнiсть, що суперечить правовим нормам рацюнального використання земельних ресурсiв, перешкоджае здшсненню прав i законних штерешв власникiв землi та землекористувачiв порушуе встановлений державою порядок
управлшня земельним фондом як нацюнальним багатством Укра!ни" [12, с. 227]. Вважаемо, що порушення земельних вiдносин, за якi законом передбачено адмшютративну або кримiнальну вщповь дальнiсть, мають не лише шкщливий, але й суспiльно небезпечний характер. За характером посягання на земельш вщносини !х умовно можна систематизувати на такi, що:
1) порушують порядок використання та охорони землi як засобу виробництва в сшьському господарствц
2) земельнi правопорушення, яю вчиняються в оперцiйно-просторовому базисi та в шших галузях економiки;
3) земельш правопорушення, яю пов'язанi з землею як елементом навколишнього природного середовища;
4) земельш правопорушення, вчинеш при наданш чи передачi права на землю [13, с. 588].
Запропонована систематизащя земельних правопорушень не виходить "за межГ' адмшютра-
тивних правопорушень, закршлених у главах 6, 7 КУпАП. Объектом земельних правопорушень, за вчинення яких передбачено адмшютративну вщповщальнють, е права i законнi штереси корис-тувачiв i власникiв землг Объективна сторона земельних правопорушень полягае у протиправних дiях чи бездiяльностi громадян, посадових осiб, юридичних ошб, спрямованих на досягнення суспiльно-небезпечного та шкщливого результату. Так, адмiнiстративно-карними протиправними дiями чи бездiяльнiстю у сферi земельних вiдносин е порушення права державно! власносп на надра (ст. 47 КУпАП), порушення правил використання земель (ст. 53 КУпАП) тощо.
Однак заподiяння шкоди не завжди е обов'язковою ознакою земельних правопорушень (повинна бути пряма шкода, що мае протиправний та адмшютративно-карний результат - псування чи забруднення земл^.
Субъектами земельних правопорушень е закршлеш в ст. 2 ЗК Укра!ни громадяни, юридичш особи, органи мюцевого самоврядування та органи державно! влади. Дискусшним залишаеться пи-тання щодо вщповщальносп Укра!нсько! держави, яка е власником земл^ за порушення земельних вщносин. Адмшютративне законодавство Укра!ни не передбачае вщповщальносп юридичних осiб за порушення адмшютративно-карних земельних вiдносин. Законодавче закршлення в Укра!ш ринку земл^ надiлення суб'ектiв господарювання правом володшня, розпорядження та користуван-ня землею потребуе запровадження жорстюшого за змютом правового iнституту адмiнiстративно! вiдповiдальностi у сферi земельних вiдносин.
Суб 'ективна сторона земельних правопорушень характеризуеться наявнютю вини, яка може бути нанесена у формi прямого умислу або у формi недбалосп [12, с. 183]. Квалiфiкацiя адмiнiстра-тивних правопорушень, що посягають на земельш правовщносини здшснюеться уповноваженими на це органами i посадовими особами. Так, до посадових ошб, якi мають право складати протоколи про адмшстративш правопорушення, вчинеш у сферi земельних вщносин, згщно зi ст. 255 КУпАП належать:
1) державш iнспектори сiльського господарства;
2) громадсью державнi iнспектори сшьського господарства;
3) громадськi iнспектори з охорони довкшля.
Пiдвiдомчiсть розгляду справ про адмшстративш правопорушення, вчиненi у сферi земельних та шших, пов'язаних з ними, вщносин покладена на:
1) центральний орган виконавчо! влади, що реалiзуе державну полггику у сферi охорони працi (ст. 231 КУпАП);
2) центральний орган виконавчо! влади, що реалiзуе державну полггику у сферi геологiчного вивчення та рацюнального використання надр (ст. 239 КУпАП);
3) центральний орган виконавчо! влади, що реалiзуе державну полггику у сферi мисливського господарства (ст. 242 КУпАП);
4) центральний орган виконавчо! влади, що реалiзуе державну полггику у сферi охорони навколишнього природного середовища, рацюнального використання, вщтворення i охорони природних ресурсiв (ст. 242-1 КУпАП);
5) центральний орган виконавчо! влади, що реалiзуe державну полпику у сферi нагляду (контролю) в агропромисловому комплекс (ст. 244 КУпАП).
Вiд iменi центральних органiв виконавчо! влади, що реалiзують державну полггику у сферi земельних та шших, пов'язаних з ними, вiдносин, мають право розглядати справи про адмш-стративнi правопорушення i накладати адмшютративш стягнення уповноваженi на це особи, перелш яких визначаеться конкретними центральними органами виконавчо! влади.
Потрiбно зазначити, що нишшня практика щодо права складати адмшютративш протоколи про порушення земельних вщносин, а також !х розгляд та притягнення до адмшютративно! вiдповiдальностi е недостатньо ефективною, консервативною, особливо у зв'язку з прийняттям Верховною Радою Укра!ни Закону "Про землю". З урахуванням того, що земля стане товаром та об'ектом "кушвл^продажу", виникнуть новi за протиправним змютом обставини вчинення земельних правопорушень, шкода i суспiльна небезпека яких буде мати негативний вплив на розвиток економши та зачшатиме штереси власникiв та орендаторiв землг
Вважаемо, що справи про адмшютративш правопорушення, яю посягають на земельш та iншi, пов'язанi з ними вщносини, повиннi розглядати судовi органи Укра!ни. Водночас, потрiбно закрiпити право на складання протоколiв про вчинеш адмiнiстративнi правопорушення, що посягають на земельш та шш^ пов'язаш з ними, вiдносини за мюцевими органами виконавчо! влади, за окремими територiальними громадами.
Висновки. Адмiнiстративно-правове регулювання земельних та iнших, пов'язаних з ними, вщносин потребуе не лише реформування та вдосконалення. "Косметичний" пщхщ у сферi регулювання земельних вщносин не вщповщае реалiям, що вщбуваються в економiцi, сiльському господарсга i публiчному управлiннi загалом. Конституцшне закрiплення права власностi на землю вимагае створення сучасного за змютом i призначенням механiзму правового регулювання влас-ностi, серед яко! земля е одним iз особливих та специфiчних об'ектiв правового регулювання.
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
1. Земельний кодекс Укра!ни: зб. нормат. прав. акпв. Ки!в: 1стина, 2008. 328 с. 2. Заставний Ф. Економ1чш райони Укра!ни. Реали та перспективи. Льв1в: "АпрюрГ', 2010. 222 с. 3. Укранський радянський енциклопедичний словник. В трьох томах. Ки!в: Головна ред. Укр. радян. енцикл., АН Укра!'нсько!' РСР, 1966. Т. 1 (А-КАБАРГА). 854 с. 4. Великий енциклопедичний юридичний словник / за ред. акад. НАН Укра!ни Ю. С. Шемшученка. 2-ге вид. переробл. i допов. Кив: Вид-во "Юридична думка", 2012. 1020 с. 5. Конституция Укра!ни: чинне законодавство станом на 10 серпня 2015 р.: Офщ. текст. Ки!в: Алерта, 2015. 809 с. 6. Рейтинги кра!н свиу: Карта, мальована цифрами / упор. О. Битер. Льв1в: ЛА "Шрашда", 2014. 120 с. 7. Ткаченко О. Земля - власшсть Укра!нського народу / О. Ткаченко, В. Сренко, М. Махненко. Голос Украти. 2001. 27 берез. 8. Кодекс Украши про адштстративт правопорушення: чинне законодавство з1 змшами та допов. станом на 3 черв. 2019 року: (офщ. текст). Ки!в: Паливода А. В., 2019. 388 с. 9. Галунько В. В. Правова охорона власностг Персонал. 2006. № 11. С. 68-72. 10. Адмшютративне право: навч. поабник / Остапенко О. I., Ю-аль З. Р., Ковал1в М. В., Юсшь Р. В. Ки!в: Всеукр. асощащя видавщв "Правова едтсть", 2008. 536 с. 11. Личен-ко I. О. Адштстративно-делжтний аспект захисту права власносп: монография. Льв1в: ЗУКЦ, 2011. 216 с. 12. Ба!к О. I. Правовий режим охорони i ращонального використання земель (роздал 8). Екологiчне право: тдручник / Личенко I. О., Марич Х. М., Ба!к О. I., Заболотна Н. Я., Попадинець Г. О., Тарнавська М. I.; за ред. Личенко О. I., Марич Х. М. Льв1в: Навчально-науковий шститут права, психологи та шновацшно!' освпи Нащонального ушверситету "Льв1вська полгтехтка", 2019. 432 с. 13. Юридична енциклопедгя в 6 т. / редкол. Ю. С. Шемшученко (голова редкол.) та ш. Ки!в: "Укр. енцикл.", 1998. Т. 2: Д-Й, 1999. 744 с.
REFERENCES
1. Zemelnyy kodeks Ukrayiny[The Land Code of Ukraine]. Kyiv: Istyna (in Ukrainian). 2. Zastavnyy, F. (2010) Ekonomichni rayony Ukrayiny. Realiyi ta perspektyvy[Economic regions of Ukraine. Realities and perspectives.]. Lviv: "Apriori" (in Ukrainian). 3. Ukrayinskyy radyanskyy entsyklopedychnyy slovnyk[Ukrainian Soviet Encyclopedic Dictionary]. Kyiv: Holovna red. Ukr. radyan. entsykl., AN Ukrayins'koyi RSR (in Ukrainian). 4. Shemshuchenko, Ju. S. (ed.) (2012) Velykyj encyklopedychnyj jurydychnyj slovnyk[The Great encyclopedic legal
dictionary]. Kyiv: Vyd-vo "Jurydychna dumka" (in Ukrainian). 5. Konstytutsiya Ukrayiny [The Constitution of Ukraine]. Kyiv: Alerta (in Ukrainian). 6. Bitter, O. (ed.) (2014) Rejtynghy krajin svitu: Karta, maljovana cy/ramy[World Rankings: Numbers Map]. Lviv: LA "Piramida" (in Ukrainian). 7. Tkachenko, O. (ed.) (2001) Zemlja - vlasnistj Ukrajinsjkogho narodu [Land is the property of the Ukrainian people]. Holos Ukrayiny Voice of Ukraine. March 27 (in Ukrainian). 8. Kodeks Ukrayiny pro administratyvni pravoporushennya: chynne zakonodavstvo zi zminamy ta dopov. stanom na 11 sich. 2019 r. [Code of Ukraine on Administrative Offenses], Kyiv, Palyvoda A. V., 2019, 388 p. (in Ukrainian). 9. Halun'ko, V. V. (2006) Pravova okhorona vlasnosti [Legal protection of property]. Personal Staff. no. 11 (in Ukrainian). 10. Ostapenko, O. I., Kisil', Z. R., Kovaliv, M. V., Kisil', R. V. (ed.) (2008) Administratyvne pravo: navch. posib. [Administrative law]. Kyiv: Vseukrayins'ka asotsiatsiya vydavtsiv "Pravova yednist'" (in Ukrainian). 11. Lychenko, I. O. (2011) Administratyvno-deliktnyy aspekt zakhystuprava vlasnosti: monohra/iya[Administrative-tortious aspect of protection of property rights]. Lviv: ZUKTS (in Ukrainian). 12. Bayik, O. I. (ed.) (2019) Pravovyy rezhym okhorony i ratsionaPnoho vykorystannya zemeV (rozdil 8). Ekolohichne pravo: pidruchnyk [Legal regime for the protection and rational use of land (section 8). Environmental law: a textbook]. Lviv: Navchal'no-naukovyy instytut prava, psykholohiyi ta innovatsiynoyi osvity Natsional'noho universytetu "L'vivs'ka politekhnika" (in Ukrainian). 13. Jeroshenko, O. (ed.) (2012) Velykyj tlumachnyj slovnyk suchasnoi ukraVns koV movy[Great explanatory dictionary of modern Ukrainian]. Donetsk: TOV "Glorija Trejd" (in Ukrainian).
Дата надходження: 10.02.2020р.
Алексей Остапенко
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ЗАЩИТА ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ
В статье рассмотрены вопросы, связанные с административно-правовой защитой земельных отношений в условиях рыночной экономики. Особое внимание обращено на необходимость создания отдельной главы в Кодексе Украины об административных правонарушениях (далее -КУоАП) под названием "Административные правонарушения, посягающие на земельные отношения", внесения дополнений в перечень административных взысканий за нарушение земельных отношений, закрепления в законодательном порядке подведомственности рассмотрения административных правонарушений в сфере земельных отношений судебными органами Украины.
Ключевые слова: административно-правовая защита, земельные правовые отношения, административные взыскания, подведомственность, рыночная экономика.
Oleksiy Ostapenko
Professor of the Department of Administrative and Informational Law Educational and Scientific Institute of Law and Psychology Lviv Polytechnic National University Doctor in Law, Professor
ADMINISTRATIVE AND LEGAL PROTECTION OF LAND RELATIONS IN CONDITIONS OF MARKET ECONOMY
The article deals with issues related to the administrative and legal protection of land relations in a market economy. Particular attention was paid to the need to create a separate chapter in the Code of Administrative Offenses under the title "Administrative Offenses Affecting Land Relations", additions to the list of administrative penalties for violations of land relations, consolidation in the legislative order under the legislative procedure offenses in the field of land relations by the judicial authorities of Ukraine.
Key words: administrative and legal protection, land legal relations, administrative penalties, jurisdiction, market economy.
