CC BY
7помощи этих машин были разрешены законом в 2004 г., то не являются ли эти устройства устаревшими?
Министр внутренних дел ответил, что модель машины утверждена МВД, что они должны нормально функционировать и обеспечивать безопасность голосования. Специальный регламент 2003 г. установил правила для таких машин, которые были подтверждены решением Государственного совета от 13 февраля 2009 г. по иску Ассоциации за контроль граждан за средствами голосования. Также была подтверждена возможность изменения этого регламента. В 2008 г. в связи с критикой позиции МВД в отношении машин для голосования это ведомство сообщило о создании специальной группы для изменения названного акта.
В целом же ответы на парламентские вопросы по поводу машин для голосования сделаны как бы под копирку и отличаются однообразностью и нейтральностью. На практическом уровне внедрение машин для голосования не привело к каким-либо дополнительным новациям в коммунах, в настоящее время они применяются лишь в нескольких их них. _
В. В. Маклаков
2016.03.009. КРОЛИК К. ВОЗРОЖДАЮТСЯ ЛИ ПОСТОЯННЫЕ КОМИССИИ ПАРЛАМЕНТА?
KROLIK CH. Le renouveau des commissions parlementaires permanentеs? // Revue française de droit constitutionnel. - P., 2014. -N 98. - P. 345-368.
Ключевые слова: парламент Франции; постоянные комиссии парламента; конституционная реформа 2008 г.
Статья доктора публичного права, работающего в Университете г. По, посвящена проблеме резкого изменения правовых позиций постоянных комиссий парламента во Франции после конституционной реформы 23 июля 2008 г. В Третьей и Четвертой республиках эти органы юридически были очень «сильны»; автор называет их «инквизиционными палатами» (chambres d'inquisition). Подобный статус не устраивал основателей Пятой республики, которые при создании Конституции в 1958 г. решили перейти к отношениям между законодательной и исполнительной властями на основе режима «рационализированного парламентаризма» (сово-
купность юридических правил, направленных на сохранение стабильности и полномочий правительства при отсутствии большинства мест в парламенте у какой-либо политической партии или их объединений). Для ослабления позиций парламента наравне с постоянными были созданы специальные парламентские комиссии и, кроме того, предусматривалось лишение этих органов значительного числа правовых средств, которые они могли использовать, чтобы противостоять действиям правительства.
Конституционная реформа 2008 г. усилила полномочия парламента, была также введена парламентская «оценка публичной политики» (évaluue les politiques publiques) правительства. Известно, что постоянные комиссии - «опора парламентской деятельности»; они обеспечивают основную функцию парламента, а именно -подготовку законов. Согласно ст. 43 Конституции Франции 1958 г., законопроекты и законопредложения направляются в постоянные комиссии для рассмотрения, прежде чем эти акты будут представлены на публичное заседание палат. В среднем комиссии проводили до 543 заседаний в год и более 814 часов во время сессии 2007/2008 г. (с. 348). Конституционный пересмотр 2008 г. ввел некоторые новые материальные средства для работы постоянных комиссий, как и некоторые новые полномочия (с. 349).
Первым улучшением стало увеличение числа постоянных комиссий с шести до восьми, что, по мнению авторов реформы, должно разгрузить постоянные комиссии. Правда, Конституция предусматривает (ст. 43) возможность образования специальных комиссий для рассмотрения конкретных законопроектов, но практика работы парламента пошла по другому пути, - подавляющее число актов рассматривается в постоянных комиссиях. Существование только восьми комиссий в каждой палате французского парламента резко контрастирует с зарубежной практикой. Так, в ФРГ действует 22 постоянные комиссии в Бундестаге и 16 - в Бундесрате; 19 - в Палате депутатов в Испании и 21 - в Сенате этой страны (с. 349).
Еще одним существенным нововведением стало увеличение времени для рассмотрения законопроектов: оно должно произойти только по истечении шести недель после их внесения в первой палате и по истечении четырех недель со времени передачи из первой во вторую. Самое главное состоит в том, что на пленарном заседа-
нии палаты рассматривается проект, выработанный постоянной комиссией, тогда как до реформы проект рассматривался в редакции, представленной правительством. Исключение составляют проекты о конституционных поправках, о финансах и проекты законов о финансировании социального обеспечении - в первом чтении в палате рассматриваются проекты правительства.
Еще одним элементом, усиливающим позиции постоянных комиссий парламентских палат, стало изменение их регламентов в сторону обеспечения гласности.
В результате реформы были восстановлены полномочия постоянных комиссий по контролю за деятельностью правительства. Парламентский контроль за исполнительной властью является «сердцем» теорий демократии и разделения властей. Конституционная реформа 2008 г. и последовавшие изменения регламентов парламентских палат в 2009 г. значительно диверсифицировали контроль постоянных комиссий. Этот контроль напрямую коснулся актов исполнительной власти о назначениях должностных лиц президентом республики и косвенно - контроля за бюджетной дисциплиной.
Система контроля включает предварительное заслушивание кандидата перед голосованием в комиссии, причем по желанию комиссии это может быть сделано в условиях гласности при сохранении профессиональной секретности или секретов национальной обороны. Данное положение было включено в ст. 46 Регламента Национального собрания и ст. 16 Регламента Сената. Новая редакция ст. 13 Конституции установила, что Президент республики не может производить назначение, если негативное голосование составляет, по меньшей мере, три пятых поданных голосов в каждой из двух постоянных комиссий (т.е. в Собрании и Сенате).
В равной мере средством восстановленного контроля со стороны постоянных комиссий стала и бюджетная дисциплина. Право Европейского союза возродило «финансовую конституцию государства», что рассматривается некоторыми учеными как «бюджетная революция», в которой постоянные комиссии играют стратегическую роль. В Европейском союзе принят Пакт о финансовой стабильности, который хотя и применяется не совсем полностью, но позволяет государствам - членам ЕС принять меры в отношении
бюджетной стабильности и устанавливать связи с нормами этого Пакта.
Регламент ЕС № 1175/2011 предусматривает направление до 30 апреля в Европейскую комиссию национальных программ финансовой стабильности. В связи с этим ст. 14 французского закона о ежегодном программировании государственных финансов предусматривает направление проекта в парламент по меньшей мере за две недели до сообщения о нем в Европейскую комиссию. Проект обсуждается в постоянных финансовых комиссиях палат вместе с декларацией правительства по этому поводу, и только затем следует голосование в парламенте на основе ст. 50-1 Конституции 1958 г. После этого финансовые комиссии палат имеют возможность своими резолюциями на основании ст. 88-4 Конституции сообщить свое мнение в Европейскую комиссию.
Пакт о стабильности предусмотрел образование Высшего совета по публичным финансам (Haut Conseil des fnances publiques) во главе с первым председателем Счетной палаты Европейского союза. Совет рассматривает заключения по проектам финансовых актов. В него входят два члена, назначаемых председателями постоянных комиссий парламентов членов ЕС, и два члена, назначаемых председателями палат. Кроме того, французский Конституционный совет внимательно следит за тем, чтобы в постоянных комиссиях по делам финансов палат проводились предварительные публичные слушания с привлечением членов Счетной палаты и Совета по делам экономики, социальным делам и по делам окружающей среды.
Подобный порядок, несомненно, повышает статус постоянных финансовых комиссий палат французского парламента при рассмотрении законов о финансах. Интегрирование в ЕС усилило контроль в бюджетной области со стороны постоянных финансовых комиссий парламента и ограничило возможности для маневра правительства.
Еще одним следствием конституционной реформы 2008 г. стало включение в Основной закон новой формы парламентского контроля, а именно оценки возможностей государственной политики (абз. 4 ст. 48 Конституции 1958 г.). Эта процедура существовала и ранее, с 1990 г., но касалась только ограниченного числа вопросов. После реформы 2008 г. она была распространена на все
вопросы, рассматриваемые парламентом. Процедура включает два типа оценки. Первая - оценка эффективности принятых законов; она ограничивается их редакционными особенностями; вторая -оценка эффективности мер, принимаемых на основе этих законов. Новая форма контроля содержит санкционные меры по отношению к правительству, сближает мнения парламента и правительства, гарантирует учет позиции последнего.
Новая конституционная форма контроля стала осуществляться в постоянных комиссиях палат парламента, которые используют две процедуры - непосредственной оценки (l'évalution directe) и уполномочивающей, делегированной оценки (l'évalution déléguée). В первом случае постоянные комиссии рассматривают принятые законодательные положения с точки зрения их возможного и эффективного применения на практике, обращают внимание на то, чтобы в акте не было ошибок, которые искажали бы волю законодателя. Эта форма контроля возложена на членов постоянных комиссий, которые составляют доклады, рассматриваемые комиссиями в присутствии представителей правительства; на комиссию могут приглашаться любые лица, имеющие отношение к изучаемым актам. Исключения составляют только вопросы безопасности, национальной обороны и вопросы, имеющие секретный характер. Эти доклады могут рассматриваться и на пленарных заседания палат парламента.
Уполномочивающая, делегированная форма оценки состоит в том, что палата парламента образует комиссию ad hoc для рассмотрения какого-либо вопроса, представляющего особый интерес. Первым использовал эту процедуру Сенат, создавший комиссию по борьбе с терроризмом. Ежегодно в обеих палатах публикуется от 30 до 50 информационных докладов на основе применения названной формы контроля (с. 360).
Заключительная часть статьи посвящена парламентскому контролю, осуществляемому оппозицией. Права оппозиции закреплены учредителем в Конституции и уточняются в регламентах парламентских палат; они трех видов: право пропорционального представительства, право паритета и право на исключительность (un droit à l'exclusivité).
Первое право реализуется при формировании делегаций от палат парламента на основе пропорционального представительства
политических партий. Оно распространяется на формирование постоянных комиссий, на образование руководящих органов этих комиссий, на формирование специальных законодательных комиссий.
Обязательство обеспечивать паритетное представительство проправительственных и оппозиционных фракций распространяется на назначение целой серии важных должностных постов, в частности председателей и докладчиков разного рода комиссий, образуемых палатами, кроме постоянных комиссий.
Право оппозиции на исключительность - особый институт, существующий в Европе. Например, в Великобритании из 32 постоянных комиссий в Палате общин 10 имеют в качестве председателей членов от основной партии оппозиции. Во Франции председателем постоянной комиссии по финансам в Национальном собрании в обязательном порядке должен быть член оппозиционной партии. Этот же принцип применяется в Сенате.
Второй формой реализации права оппозиции на исключительность является возможность представлять свои законопроекты при выработке программы работ Комитета по оценке и политическому контролю. Кроме того, во время очередной сессии фракции оппозиции или фракции политических меньшинств могут потребовать проведения дебатов об образовании комиссий по расследованию. Таким образом, оппозиция имеет возможности устанавливать равновесие между полномочиями парламента и правительства, которое обеспечивается ее правом участия в постоянных комиссиях.
Названные права оппозиции реализуются главным образом на основе диалога (contrôle dialogue) о «пропорциональности между свободой действия и возможностями применяемых средств». Один день в месяц, предоставляемый оппозиции для внесения законопроектов, выглядит как юридически признаваемое средство с ограниченным политическим значением.
По мнению автора, включенный в ст. 11 Конституции 1958 г. институт референдума по законопредложению, внесенного пятой частью членов парламента и поддержанного не менее чем десятой частью избирателей, включенных в избирательные списки, может позволить оппозиции «обойти» (entourner) проправительственное большинство, но этому мешает очень сложная процедура, которая
должна быть применена в этих случаях. _
В. В. Маклаков
