CC BY
49КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
2010.04.006. ДОРД О. К ВОССТАНОВЛЕНИЮ РАВНОВЕСИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ВЛАСТЕЙ В ПОЛЬЗУ ПАРЛАМЕНТА. DORD O. Vers un rééquilibrage des pouvoirs publies en faveur du Parlement // Rev. française de droit constitutionnel. - P., 2009. - N 77. -P. 99-117.
Статья профессора публичного права Университета Париж-Х посвящена рассмотрению нового статуса французского парламента после обширной конституционной реформы июля 2008 г. Автор отмечает: «Необходимость "репарламентаризации" Пятой республики представляется весьма древней, столь же старой, как и существующий режим» (с. 99). Реформой 23 июля 2008 г. внесены многочисленные изменения в правовое положение парламента, восстановлено равновесие парламента в отношениях с другими центральными органами государственной власти. Целью конституционной реформы, как говорилось в правительственном законопроекте, стало усиление контроля за исполнительной властью. «Парламент должен быть более сильным, и, кроме того, необходимо провозгласить новые права граждан» (с. 99). В новой редакции абз. 1 ст. 24 Конституции Франции указывается: «Парламент принимает законы. Он контролирует деятельность Правительства. Парламент оценивает государственную политику» (les politiques publiques).
Возрастание значения парламента, предоставление ему новой компетенции сказалось на его отношениях с правительством, но не с Президентом Республики (с. 100). Реформа улучшила представительность парламента, пересмотренная ст. 24 Конституции Франции установила твердый численный состав палат - 577 депутатов в Национальном собрании и 348 сенаторов в верхней палате. В результате становится бесперспективным манипулирование новыми нарезками избирательных округов; теперь созданием избиратель-
ных округов будет заниматься независимая комиссия. Кроме того, французы, проживающие за границей, будут представлены в Национальном собрании, так же как они представлены в Сенате.
Таким образом, конституционная реформа установила четыре основных направления изменений для восстановления равновесия государственных институтов: 1) придать гибкость рационализированному парламентаризму1; 2) усилить контроль за исполнительной властью; 3) улучшить законодательную процедуру; 4) пересмотреть функции парламента (с. 100). Эти направления рассматриваются в отдельных параграфах статьи.
При рассмотрении вопроса о придании гибкости рационализированному парламентаризму произошло «разжимание тисков», характерных для этого принципа, что проявилось в определении повестки дня работы палат парламента, в некотором изменении
1 Рационализированный парламентаризм - выражение, введенное Б.С. Мир-киным-Гецевичем (1892-1955) - приват-доцентом Петроградского университета, эмигрировавшим во Францию, - по поводу взаимоотношений между парламентом и правительством, установленных в веймарской конституции Германии 1919 г. Эти взаимоотношения отличались проработкой деталей, систематичностью, введением правил, направленных на устойчивость и полновластие центральной исполнительной власти по отношению к парламенту при отсутствии у нее стабильного большинства членов в парламенте, на которое правительство могло бы опереться. В целом рационализированный парламентаризм - термин, характеризующий положение парламента в системе центральных органов государственной власти, когда в его структуру, порядок деятельности, отношения с органами исполнительной власти вносятся элементы, призванные избежать хронических правительственных кризисов. Такими элементами могут быть требование высокого числа голосов при голосовании о доверии правительству; особенности назначения главы правительства; включение в законодательную процедуру и в порядок рассмотрения политической ответственности правительства стесняющих парламент элементов; упрощенный роспуск парламента и др. После Второй мировой войны такой парламентаризм получил достаточно широкое воплощение в конституционном материале: Основной закон ФРГ 1949 г. и Конституция Испании 1978 г. предусмотрели конструктивный вотум недоверия правительству. Конституция Франции 1958 г. - сложный порядок вынесения недоверия правительству и др. Конституция РФ 1993 г. содержит нормы о двойном вотуме недоверия главе правительства в течение трех месяцев.
Термин рационализированный парламентаризм оказался удачным и постоянно употребляется в современной зарубежной конституционно-правовой литературе. - Прим. реф.
роли постоянных комиссий и порядка применения абз. 3 ст. 49 Конституции Франции.
Автор считает, что учредители Конституции 1958 г. «порвали» с классическим парламентаризмом, который предоставлял возможность парламенту быть «хозяином» собственной повестки дня. Первый абз. ст. 48 Конституции вводил положение, при котором повестка дня работы палат устанавливалась и самой палатой, и правительством, но предложения последнего имели приоритет. Правительство представляло список законопроектов, который должен быть рассмотрен, и число рабочих дней для такого рассмотрения. Теоретически палаты могли определять дополнительную повестку дня для рассмотрения вопросов в течение ограниченного времени. На практике число законопроектов правительства было столь значительным, что палаты не могли устанавливать собственную повестку дня. В 1995 г. была проведена реформа, предоставлявшая в приоритетном порядке один день в месяц для рассмотрения своей повестки каждой палатой.
Последняя реформа 2008 г. имела тройную цель - сделать парламент «хозяином» своей повестки дня, разрешить правительству предлагать свои акты для обсуждения и предоставить оппозиции возможность критиковать эти акты. Новая редакция ст. 48 Конституции Франции содержит три новации. Прежде всего, сами палаты устанавливают собственные повестки дня. Правда, была сделана оговорка, которая в значительной мере уравновешивает возможности парламентских палат и правительства. Она гласит: «Заседания в течение двух из четырех недель в приоритетном порядке и в порядке, который устанавливает правительство, посвящаются рассмотрению и обсуждению актов, которые правительство включило в повестку дня». Сделана уступка и для некоторых категорий законов, в частности проектов финансовых законов, закона о финансировании социального обеспечения, о чрезвычайном положении и требований о некоторых разрешениях, указанных в ст. 35 Конституции Франции (направление вооруженных сил за границу). Другими словами, в течение двух недель в месяц парламент сам определяет свою повестку дня.
Отныне установлено, что обсуждение законопроектов и за-конопредложений (т.е. проектов парламентариев) происходит на заседании на основе текста, принятого соответствующей комисси-
ей, а при его отсутствии на основе представленного в палату текста, тогда как ранее в первом чтении обсуждение проводилось по тексту правительства. Одновременно новая редакция абз. 3 ст. 44 Конституции Франции предусмотрела право на внесение на заседании палаты или в комиссии поправок в законопроекты в соответствии с правилами, установленными регламентами палат в пределах, определенных органическим законом.
Значительные изменения были внесены в абз. 3 ст. 49 Конституции Франции. Ранее позволялось рассматривать законопроект как принятый Национальным собранием, если правительство гарантировало свою ответственность в связи с этим проектом. Такая процедура, вводившаяся как исключительная (с. 104) при разработке Конституции 1958 г., на самом деле оказалась весьма применяемой. С 1958 г. она использовалась 82 раза для принятия 48 актов. После реформы 2008 г. этот порядок остался прежде всего для принятия законов о финансах и о финансировании социального обеспечения; другими словами, были ограничены возможности злоупотребления, хотя специально оговариваются возможности применения этой процедуры и по другим проектам по инициативе премьер-министра. Автор указывает, что новая редакция ст. 49 по существу не отступила от принципов рационализированного парламентаризма, хотя была сформулирована несколько иначе, чем прежде (с. 104).
Усиление контроля за деятельностью правительства стало одной из приоритетных целей конституционной реформы 2008 г. Отныне одна неделя из четырех в месяц в приоритетном порядке резервируется для контроля за действиями правительства и для оценки государственной политики. Автор признает, что новая норма абз. 4 ст. 48 Конституции Франции носит ограниченный характер (с. 105). Контроль осуществляется только в отношении политики исполнительной власти, т.е. территориальных коллективов, публичных предприятий и органов социального обеспечения (с. 105). Такую работу парламент фактически осуществлял и до внесения поправок в Конституцию Франции.
Вторым направлением стало усиление контроля за европейским правом. В очередной раз была пересмотрена ст. 88-4 Конституции Франции. Правительство должно передавать в Национальное собрание и Сенат проекты или предложения актов для Европейско-
го союза. Кроме того, резолюции палат по европейским делам могут быть приняты в случае необходимости вне сессий в отношении указанных выше проектов и предложений, а также по любому акту, исходящему от какого-либо учреждения Европейского союза. В каждой палате парламента должна быть образована комиссия, ответственная за европейские дела.
Автор специально рассматривает инструменты контроля в связи с повышением роли парламентских комиссий. Такими инструментами стали комиссии по расследованию, которым был придан новый статус (измененная ст. 51-2 Конституции), а также Счетная палата (новая ст. 47-2 Конституции), которая отныне стала выполнять миссию помощника парламента и правительства в контроле за исполнением финансовых законов, законов о финансировании социального обеспечения и в оценке государственной политики (l'évaluation des politiques publiques). С помощью публичных докладов Счетная палата содействует информированию граждан.
Значительным новшеством стало конституционное закрепление прямого контроля парламентских комиссий за некоторыми назначениями главы государства и косвенный контроль палат парламента за решениями о направлении вооруженных сил за границу. Согласно абз. 2 ст. 13 Конституции, Президент Республики производит назначения гражданских и военных служащих на некоторые высшие должности. Эта компетенция осуществляется двумя способами. По рассмотрении в Совете министров Президент декретом назначает высших должностных лиц, перечисленных в абз. 3 ст. 13 Конституции Франции и в Ордонансе от 28 ноября 1958 г. Простым декретом Президент назначает в корпуса государственной службы1 на основе проводимых конкурсов. Если образуются новые независимые административные органы, то это делается по согла-
1 Основное понятие во французском праве публичной службы. Поступив на службу, лицо вступает в «корпус». Корпус - это совокупность чиновников (от нескольких десятков до нескольких тысяч), которые делают карьеру на выбранном ими поле государственной деятельности. Образование корпуса, его организация и особый статус, в котором указываются число ступеней, правила продвижения по службе, регулируются особо. Каждый корпус включает одну или несколько степеней, по которым продвигается чиновник по службе. Вхождение в какую-либо степень корпуса определяет положение чиновника в административной иерархии. Корпуса разделены на три категории «А», «В» и «С». В 1990 г. была организована категория «D», но она постепенно влилась в категорию «С». - Прим. реф.
сованию с председателями парламентских палат с получением заключений постоянных комиссий. Причем такие согласования касаются очень больших категорий должностей (в частности, при назначении членов высших судебных органов) (с. 209). После конституционной реформы 2008 г. такие назначения стали предметом конституционного регулирования. Новая норма ст. 13 Конституции Франции повысила роль постоянных комиссий, теперь полномочие Президента Республики о назначении реализуется после получения публичного заключения соответствующих постоянных комиссий каждой палаты парламента. Президент Республики не может производить какое-либо назначение, если негативное голосование составляет по меньшей мере три пятых поданных голосов в каждой из двух комиссий (т.е. в соответствующих комиссиях Национального собрания и Сената).
Что же касается косвенного контроля о решении исполнительной власти послать вооруженные силы за границу (а именно Президента Республики как главнокомандующего), то новые положения ст. 35 Конституции установили, что правительство информирует парламент о своем решении направить вооруженные силы за границу не позднее трех дней после такого направления. Оно указывает преследуемые цели. Эта информация может влечь за собой обсуждение, после которого не проводится голосования.
Если посылка вооруженных сил превышает срок в четыре месяца, то правительство передает на решение парламента вопрос о продлении срока пребывания. Оно может предложить Национальному собранию принять решение в последней инстанции. Новые положения были реализованы почти сразу же. На чрезвычайной сессии 2008 г. 343 голосами против 213 в Национальном собрании и 209 голосами против 119 в Сенате 22 сентября парламент разрешил продолжить нахождение французских войск в Афганистане.
Наконец, еще одним направлением конституционной реформы 2008 г. стало «обновление» (la renovation) законодательной процедуры. Оно коснулось нескольких аспектов: улучшения качества законопроектов, уточнения порядка представления законопроектов, т.е. актов, предлагаемых правительством, возможности направления законодательных предложений, т.е. актов, предлагаемых парламентариями, на рассмотрение Государственного совета. Согласно новой редакции ст. 39 Конституции Франции, законопроек-
ты, вносимые в Национальное собрание или Сенат, должны отвечать условиям, установленным органическим законом; эти условия требуют проведения исследований в отношении предлагаемых законодательных мер. Законопроекты не могут вноситься в повестку дня, если Конференция председателей (т.е. орган, определяющий повестку дня) первой палаты, в которую вносится проект, констатирует, что правила, установленные органическим законом, не были соблюдены. В случае разногласий между Конференцией председателей и Правительством председатель соответствующей палаты или премьер-министр запрашивают Конституционный совет, который выносит решение в восьмидневный срок. Впрочем, пишет автор, ничто не мешает правительству представить этот же проект в другую палату (с. 111).
Что же касается направления законопредложений парламентариев в Государственный совет, то в этом отношении они «подравнялись» с проектами правительства, которые всегда получали заключения этого Совета прежде, чем они направлялись в парламентскую палату. Законопредложения направляются в Государственный совет председателем соответствующей палаты до рассмотрения его комиссией, за исключением случая, когда автор предложения выступает против такого направления.
Следующие меры, направленные на улучшение законодательной процедуры, касаются порядка рассмотрения актов нормативного характера и осуществления права внесения поправок к законопроектам. Расширились права парламентских палат принимать резолюции, которые в Пятой республике носят весьма ограниченный характер. Лишь некоторые категории актов палат могут приниматься путем издания резолюций - регламенты палат, резолюции по европейским делам. Новая ст. 34-1 Конституции Франции расширила право принимать резолюции при соблюдении условий, установленных органическим законом. Единственным исключением стали предложения резолюций, которые являются неприемлемыми и не могут включаться в повестку дня, если правительство считает, что их одобрение или отклонение ставит вопрос о его ответственности или если они содержат требование в отношении этой ответственности. Новая редакция ст. 34 Конституции Франции ввела понятие «программные законы», которые определяют многолетнее «ориентирование» государственных финансов. Новая
норма Конституции Франции призвана привлекать палаты парламента при подготовке и принятии таких законов.
Большинство законопроектов, предложенных правительством или парламентариями, обсуждаются депутатами и сенаторами. Иногда оппозиционные парламентарии злоупотребляют правом внесения поправок в проекты. Правительство без колебаний изменяет проекты (с. 114) при прохождении их через парламент. С тем чтобы бороться с «отклонениями» ^епуге), был модифицирован абз. 1 ст. 44 Конституции Франции, который отныне содержит требования, чтобы поправки вносились на заседании палаты или в комиссии в соответствии с правилами, установленными регламентами палат, в пределах, определенных органическим законом. Другими словами, внесение поправок определено органическим законом, который должен установить правила приемлемости поправок. Правда, теперь уточняется в ст. 45 Конституции Франции, что любая поправка является приемлемой в первом чтении, если она при ее внесении имела связь, даже косвенную, с представленным или переданным из другой палаты актом. Определяющим в данной норме стало слово «косвенную связь»; она предоставляет возможности для парламентариев и правительства исправить представленный текст.
Автор считает, что конституционная реформа 2008 г. не содержит особых кардинальных мер (с. 15), как, например, совмещение выборных мандатов (во Франции можно обладать двумя представительными мандатами), но, по его мнению, частичный пересмотр парламентских функций все же произошел. Бывшие депутаты и сенаторы, занявшие министерские посты, а затем уволенные в отставку, получили возможность возвращаться в парламент.
Конституционная реформа 2008 г. включила в Конституцию Франции новую статью 51-1, которая в некоторой мере гарантирует права оппозиции: «По постановлению каждой палаты один день заседаний в месяц резервируется для включения в повестку дня инициативы оппозиционных фракций соответствующей палаты, а также для фракций, находящихся в меньшинстве». Названная норма позволяет ограничить влияние партий, находящихся в большинстве в палатах парламента, и указывает на существование оппозиции и фракций, находящихся в меньшинстве, т.е. фракций, не примкнувших ни к правительственному большинству, ни к оппо-
зиции. Автор считает, что названная статья позволит в будущем выработать настоящий статус оппозиции, который начал формироваться в 1974 г. после внесения в Конституцию Франции поправки, разрешающей 60 депутатам или 60 сенаторам запрашивать Конституционный совет о конституционности принятых законов и ратификации международных договоров.
В заключение статьи автор подчеркивает, что конституционная реформа 2008 г. восстановила равновесие между государственными властями (с. 117).
В.В. Маклаков
2010.04.007. ЛЕЙБЛ Дж. ПАРЛАМЕНТ ШОТЛАНДИИ И ЕГО СПОСОБНОСТЬ К ПЕРЕРАСПРЕДЕЛИТЕЛЬНОЙ ПОЛИТИКЕ: НА ПРИМЕРЕ ЗЕМЕЛЬНОЙ РЕФОРМЫ.
LAIBLE J. The Scottish Parliament and its capacity for redistributive policy: The case of land reform // Parliamentary affairs. - Oxford, 2008. -Vol. 61, N 1. - P. 160-184.
Авторы конституционной реформы по деволюции, создавая парламент Шотландии, надеялись построить институт, который будет по-новому осуществлять политику в Шотландии. В первое время обозреватели довольно осторожно отмечали, что эти замыслы были отчасти реализованы и в Шотландии сформировалась нормальная децентрализованная политическая система, а не «новая политика». Однако со временем стало очевидно, что «новая политика» все же сформировалась по определенным вопросам, таким, как взаимоотношения между шотландским парламентом и исполнительной властью, участие граждан в принятии политических решений, а также повышение прозрачности политической системы. В этих вопросах шотландский опыт заметно отличается о деятельности Вестминстера. Деволюции также приписывается большее представительство различных политических партий, которые ранее вообще были исключены из политического процесса, а также формирование совещательного политического стиля в Шотландии.
Полномочия парламента Шотландии по изменению ставки налогообложения позволяли предположить, что парламент внесет нововведение и в налоговую систему, реабилитировав демократическую политику, от которой отказалось правительство консерваторов. А наделение парламента Шотландии правом законодатель-
