CC BY
142015.04.011. АМОН Ф. РЕФЕРЕНДУМ ПО ПРИНЦИПУ «РАЗДЕЛЕННОЙ ИНИЦИАТИВЫ» СКОРО БУДЕТ ДЕЙСТВУЮЩИМ, ХОТЯ ОСТАНУТСЯ ВОПРОСЫ О ЕГО ПОЛЕЗНОСТИ. HAMON F. Le référendum d' initiative partagée sera bientôt opérationnel mais l'on s'interroge sur son utilité // Revue française de droit constitutionnel. - P., 2014. - N 98. - Р. 253-267.
Ключевые слова: Французская Республика; Конституция Франции; референдум; разделенная инициатива.
Статья почетного профессора Университета Пари XI посвящена пересмотру ст. 11 Конституции Франции 1958 г., состоявшемуся в июле 2008 г. Статья регулирует институт референдума на национальном уровне. Как и большинство изменений в результате этого пересмотра, новые нормы должны были вступить в силу после издания органического закона.
Автор пишет: «можно удивляться, что выполнения этого условия пришлось ждать более пяти лет» (с. 253), тогда как органические законы о приоритетном вопросе о конституционности нормативных актов и другие законы такого же характера были приняты в срок менее двух лет. Это обстоятельство Ф. Амон объясняет тем, что правительство, как и большинство парламентариев, первоначально не уделили большого внимания изменениям в ст. 11 Конституции страны. Нововведения интересовали только оппозиционных депутатов, и поэтому проект соответствующего органического закона был внесен в парламент только 22 декабря 2010 г. Затем последовали президентские и парламентские выборы 2012 г., и прежнему правительству было не до принятия закона о применении новых положений ст. 11 Конституции. Выигравшие в обоих выборах социалисты, наконец, представили два законопроекта (простого и органических законов) о применении названной статьи.
Пересмотр ст. 11 Конституции Франции 1958 г. имел целью демократизировать французские институты и привлечь граждан к активному участию в их деятельности. По первоначальному проекту референдарная процедура должна была состояться по народной инициативе, но в новой редакции ст. 11 слова «народная инициатива» или «инициатива граждан» не фигурируют, в ней говорится, что референдум «может быть организован по инициативе пятой части членов парламента, поддержанной десятой частью избирате-
лей, включенных в избирательные списки». Если рассматривать новую процедуру в самом общем виде, то в данном случае речь идет не о референдуме по народной инициативе, а о референдуме по так называемой «разделенной инициативе» («initiative partagée») между парламентариями, делающими первый шаг, и гражданами, которые должны оказать этой инициативе свою поддержку, хотя в проекте органического закона, внесенного в парламент в декабре 2010 г. правым правительством, говорилось о «референдуме по народной инициативе» (с. 254). По мнению автора, этот термин был заменен на «разделенную инициативу» по той причине, что депутаты и сенаторы не захотели посягать на существующий в стране режим представительного правления.
На последнем этапе гражданской разделенной инициативы (т.е. сбора по меньшей мере 10% подписей избирателей, внесенных в избирательные списки) в процесс включаются несколько органов, которые рассматривают компетенцию, представленную парламентариями; затем на более высоком уровне, а именно на уровне Конституционного совета рассматривается значительная часть вопросов; таким образом, в процесс включен сам парламент как законодательный корпус и, наконец, президент Республики.
Парламентариям принадлежит инициатива начать процедуру референдума, определить его предмет. Они представляют проект законопредложения, который должен исходить по меньшей мере от пятой части членов парламента, т.е. депутатов и сенаторов, или от 183 парламентариев, причем в законодательстве не говорится, в какой пропорции находятся подписи членов верхней и нижней палат. В законе только указывается, что пятая часть парламентариев рассчитывается от числа мест, действительно замещенных на день регистрации проекта в Конституционном совете, округленного к более высокой цифре, если возникают доли при подсчете. Органический закон уточняет, что проект может быть представлен в бюро любой палаты, т.е. в бюро Национального собрания или Сената, но председатель Собрания обязан немедленно уведомить о проекте президента Республики, премьер-министра и председателя другой палаты. Этот же Закон уточняет, что ни одна из подписей парламентариев не может быть прибавлена или отозвана со дня передачи проекта в Конституционный совет. Впрочем, это требование распространяется на все запросы в этот орган.
Согласно абз. 4 новой редакции ст. 11 Конституции Франции на Конституционный совет возложена обязанность наблюдать за тем, чтобы условия представления законопредложения были выполнены, т.е. чтобы они были подписаны, по меньшей мере, пятой частью парламентариев, и чтобы это предложение не имело своим предметом отмену законодательного акта, промульгированного менее года тому назад. Текст ст. 11 Конституции отсылает при этом к соблюдению условий, которые содержатся в Органическом законе о применении указанной статьи. Этот Закон установил шесть таких условий продвижения законопроекта, начиная со сбора подписей, отсылки в Конституционный совет и т.д. и заканчивая кампанией по проведению референдума и объявлением его результатов.
Конституционный совет проверяет, отвечает ли законопроект условиям сбора подписей; следит за правильностью операций по их сбору, по проведению референдума и объявляет его результаты. Наибольшее число проблем возникает при выполнении первой задачи. Органический закон о применении ст. 11 Конституции Франции установил, что имеются четыре условия, относящиеся к предложенному проекту: 1) законопредложение должно относиться к областям, указанным в абз. 1 ст. 11 Конституции (организация публичных властей, реформы экономической и социальной политики нации и публичных служб; ратификация международных договоров, которые, не противореча Конституции, отразились бы на функционировании государственных институтов; 2) законопред-ложение не должно иметь своим предметом отмену закона, про-мульгированного менее года тому назад; 3) если законопредложе-ние не было одобрено французским народом, то никакое новое предложение о проведении референдума по тому же вопросу не может быть представлено до истечения двухлетнего срока, следующего за датой голосования; 4) поскольку речь идет о проекте закона, то он не должен быть антиконституционным.
5 декабря 2013 г. Конституционный совет Франции в своем решении № 2013-681 расширил сферу своего контроля и заявил, что внесенное парламентариями законопредложение должно также отвечать требованиям ст. 40 Конституции Франции, согласно которой «законодательные предложения и поправки, предлагаемые членами парламента, не могут быть приняты в том случае, если следствием
их принятия было бы либо сокращение государственных средств, либо создание или увеличение расходов государства». По мнению автора, включение этого требования рискует поставить много проблем в отношении разделенной инициативы и в гораздо большей степени, чем проблемы о конституционности законопредложения, рассматриваемой на основании абз. 2 ст. 61 Конституции Франции.
Вторая задача Конституционного совета является более технической и отвечает функциям, выполняемым этим органом во время президентских выборов; Совет на подготовительной фазе следит за правильностью операций по сбору подписей под законо-предложением. Статья 45-4 Органического закона о применении ст. 11 Конституции Франции установила: «Конституционный совет следит за законностью операций по сбору подписей (des soutiens) в поддержку законопредложения.
Совет рассматривает и разрешает в окончательном порядке все жалобы. Совет может быть запрошен любым избирателем в течение периода сбора подписей в поддержку законопредложения или в течение десяти дней, следующих за окончанием этого периода.
Жалобы рассматриваются группой (une formation) из трех членов, назначаемых на пять лет Конституционным советом страны по предложению его председателя из числа магистратов общей юстиции или членов административной юстиции, включая их почетных членов.
В течение десяти дней, следующих за сообщением о решении названной группы, автор жалобы может опротестовать это решение в Совет, заседающий в полном составе».
Комментируя эти конституционные положения, автор пишет, что законодатель оставил право самому Конституционному совету свободно организовывать рассмотрение поступающих жалоб и даже жалоб в устном виде («отдельных ораторов», как дословно написано в статье - с. 258), поскольку ст. 60 Конституции Франции очень широко трактует полномочия этого органа: «Конституционный совет следит за правильностью проведения референдума, предусмотренного в статьях 11 и 89 и в разделе XV. Он объявляет его результаты».
Что же касается третьей задачи Конституционного совета -объявления результатов референдума в качестве последней стадии
процедуры, то эту задачу он выполняет при всех проводимых референдумах.
Парламент участвует в продвижении законопредложения на голосование после того, как оно поступило от требуемого числа парламентариев. Согласно новой редакции ст. 11 Конституции Франции инициатива передается на голосование президентом Республики, если только она не была рассмотрена обеими палатами парламента в срок, установленный Органическим законом. Первоначально при подготовке закона об изменении указанной статьи Конституции был предложен срок в 12 месяцев для того, чтобы каждая палата провела по одному чтению акта. Если этот срок не был бы соблюден, то президент Республики может передать акт на референдум в течение четырех месяцев. Такой срок привел бы к затяжке процедуры; поэтому парламент сократил его наполовину, а президентский срок упразднил вовсе. Палаты стали располагать только полугодовым сроком для рассмотрения предложенного за-конопредложения. Если срок не соблюдается, то президент назначает референдум.
Автор пишет, что несоблюдение срока рассмотрения законо-предложения палатами парламента весьма проблематично, даже если Конституционный совет признал законными 10% подписей внесенных в списки избирателей в поддержку этого предложения. Достаточно помешать проведению одного чтения в какой-либо палате (неважно с каким результатом - благоприятным, неблагоприятным или нейтральным), чтобы президент назначил референдум. Кроме того, может помешать правительство, которое имеет приоритет рассмотрения законопроектов, внесенных на первые заседания парламента, а также оппозиционные и миноритарные фракции. Согласно новому абз. 5 ст. 48 Конституции Франции: «Заседания в течение одной недели из четырех резервируются в приоритетном порядке и в порядке, установленном каждой палатой, для контроля за действиями правительства и для оценки государственной политики. По постановлению каждой палаты один день заседаний в месяц резервируется для включения в повестку дня инициативы оппозиционных фракций соответствующей палаты, а также для фракций, находящихся в меньшинстве».
«На практике, подчеркивает автор, референдум может состояться только при условии, что ни один из важных "политических акторов" не желает избежать голосования» (с. 259).
В связи с новой редакцией ст. 11 Конституции роль президента Республики, как это не покажется курьезным с первого взгляда, имеет формальный характер. Президент обязан провести референдум, если парламент не рассмотрел законопредложение, а если рассмотрел и одобрил, то он также должен это сделать. Это следует из положений новой редакции ст. 11 Конституции. Но эта норма «недостаточна для гарантирования, чтобы процедура торжествовала на практике» (с. 259). Многое зависит от интерпретации конституционных норм и духа Основного закона президентом. Автор напоминает, что в 1961 г. президент Ш. де Голль отказался созвать парламент на внеочередную сессию, хотя этого потребовало большинство членов Национального собрания, истолковав конституционную норму об этом в свою пользу.
Со сбором подписей в поддержку парламентского законо-предложения возникает несколько трудностей. Во-первых, неясно, каким способом должны собираться подписи - письменно или в электронном виде. При обсуждении законопроекта Органического закона о применении ст. 11 Конституции Франции депутаты и сенаторы высказывались за оба способа поддержки, но по просьбе правительства они согласились на электронное голосование. Если же избиратели не имеют доступа к Интернету, то в наиболее населенной коммуне в каждом кантоне, или административном округе, или в консульстве должна быть организована служба коммуникации, позволяющая избирателям поставить свою подпись в электронном виде.
Время сбора подписей в поддержку законопредложения со стороны избирателей является важным моментом, так как нужно собрать примерно полмиллиона в многонаселенной стране, имеющей значительную территорию. Первоначально в проекте органического закона по инициативе правительства был определен срок в три месяца. Затем в результате внесенных парламентариями поправок этот срок был увеличен сначала до шести, а затем до девяти месяцев. Важным обстоятельством стало включение в закон периодов, которые пропускаются в результате могущих состояться в период сбора подписей президентских или парламентских выборов.
Другими словами, срок в девять месяцев должен быть «чистым». До выборов срок приостанавливается, а после выборов продолжает течь.
Автор обращает внимание на особенности сбора подписей, отличающиеся от способов голосования на президентских и парламентских выборах, когда используется письменный бюллетень и голосование проводится на избирательном участке в присутствии членов избирательной комиссии. При сборе подписей голосование проводится электронным путем, что порождает специфические последствия. Прежде всего подпись в поддержку может быть зарегистрирована на неизвестно каком портале; затем возникает вопрос об идентификации личности, которую нельзя проверить во время регистрации голоса в поддержку законопредложения. Автор считает, что для избежания мошенничеств, в частности двойного голосования, каждый избиратель должен вноситься в избирательный список под секретным кодом, позволяющим его идентифицировать. Для этого законодатель должен создать систему кодификации примерно в течение года ко дню, когда предусмотренный референдум по разделенной инициативе может быть применен. Органический закон вступил в силу 6 декабря 2013 г. Кроме того, должна быть предусмотрена система неразглашения фамилий избирателей, подавших голос за законопредложение. Автор напоминает, что французское законодательство за такое разглашение предусматривает наказание в виде лишения свободы до пяти лет и штраф до 75 тыс. евро.
В отличие от президентских и парламентских выборов законодатель не предусмотрел какой-либо финансовой поддержки со стороны государства активистам по сбору подписей под законо-предложением, что, по его мнению, делает выполнение этой задачи очень трудной, если активисты не опираются на поддержку какой-либо крупной политической партии.
Автор указывает, что идея референдума по «разделенной инициативе» была предложена еще в 1992 г. консультативным комитетом по пересмотру конституции под председательством Жоржа Веделя - крупного французского конституциониста. Комитет был образован по предложению тогдашнего Президента страны Франсуа Миттерана. Названную идею пытались реализовать несколько раз при различных президентах страны. Но провести ее в
жизнь стало возможным в 2008 г. По мнению автора, значительным недостатком названного референдума является очень большое число подписей избирателей, которое нужно собрать: это число сильно превышает число подписей в таких странах, как Швейцария или Италия.
Автор признает, что проведение референдума по «разделенной инициативе» будет редким; во Франции всегда референдумы по народной инициативе вызывали очень различные толкования, часто противоречивые и крайние. В то же время введенная в ст. 11 Конституции процедура референдума по «разделенной инициативе» не даст немедленного результата, но создаст «климат» интереса к непосредственной демократии в отдаленной или срочной перспективе, который поможет реализовать важные реформы в стране.
В.В. Маклаков
2015.04.012. ШВЯТКОВСКИ А.М. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПАРАДИГМЫ ТРУДОВОГО ПРАВА.
SWIATKOWSKI A.M. Konstytucyjne paradygmaty prawa pracy // Panstwo i prawo. - W-wa, 2014. - N 10. - S. 5-22.
Ключевые слова: Конституции Республики Польша; трудовое право; свобода труда; гарантии свободы труда; политика в области трудовой занятости.
В статье доктора права, профессора Ягеллонского университета в Кракове (Республика Польша, РП) рассматривается роль труда как фундамента государственного устройства, закрепленная в конституциях Польши 1921, 1935 гг. и в последующих, т.е. с исторической точки зрения. Автор приходит к выводу, что действующая Конституция РП трактует труд в контексте свободы принятия решения заинтересованным лицом о выборе и осуществлении профессии или места работы (абз. 1 ст. 65), свободы трудоустройства (абз. 2 ст. 65), запрета постоянного труда детей (абз. 3 ст. 65), вводит правовые гарантии минимального вознаграждения за выполненную работу (абз. 4 ст. 65) и возлагает на публичную власть обязанность проведения политики обеспечения трудовой занятости и профессионального образования в целях предоставления возможности получить работу лицам, способным к труду и желающим работать (абз. 5 ст. 65). Он подробно анализи-
