CC BY
20ми; они не могут быть изучены в достаточной мере юристами. Они достаточно беспокойны (dérangeante), и это правда» (с. 1399).
В.В. Маклаков
2012.01.012. КАРТЬЕ-МУЛЕН Т. ЗНАЧЕНИЕ НОВОЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ РОЛИ ПАРЛАМЕНТСКИХ КОМИССИЙ (КОММЕНТАРИЙ К ПЕРВЫМ ДВУМ АБЗАЦАМ СТАТЬИ 42 КОНСТИТУЦИИ ФРАНЦИИ).
CARTIER-MOLIN T. La portée du nouveau rôle législatif des commissions parlementaires (commentaire des premiers alinéas de l'article 42 de la Constitution) // Rev. du droit public et de la science politique en France et à l' étranger. - P., 2010. - N 5. - Р. 1399-1422.
Статья доктора публичного права Т. Картье-Мулена посвящена рассмотрению нового значения и содержания двух первых абзацев ст. 42 Конституции Франции, внесенного обширной конституционной реформой 2008 г.
Конституция, пишет автор, - это символ рациональной организации государства, она обеспечивает стабильность политических институтов. В этом отношении Конституция Пятой республики, отпраздновавшая в 2008 г. свое 50-летие, не является исключением. Что, однако, не препятствует внесению в ее текст поправок и модификаций. Напротив, конституционные ревизии гарантируют длительность существования конституционных норм; эти изменения (действующая Конституция Франции была подвергнута ревизиям 24 раза) следуют «за эволюцией и надеждами общества» (с. 1400).
Особенность произведенных конституционных пересмотров состоит в том, что они редко касались отношений между законодательной и исполнительной властями. Исключением стала конституционная реформа 23 июля 2008 г., затронувшая полномочия Президента Республики и Премьер-министра; эта реформа по своему размаху и значению может рассматриваться как самая значительная после 1962 г., когда генерал Ш. де Голль (путем референдума) произвел в Конституции изменения, установившие новый порядок избрания главы государства - путем прямых выборов, - что заметно изменило отношения между центральными органами государственной власти (с. 1401).
В результате реформы 2008 г. в Конституции Франции были модифицированы и прибавлены 45 статей, включивших принципиально новые положения, в частности, учреждающих конституционный контроль за уже промульгированными законами; внесены положения, признающие специфические права оппозиции; предоставившие парламенту новые, притом весьма значительные прерогативы. В числе последних можно упомянуть такие правила, как распределение списка законопроектов при установлении повестки дня и вместо преимущественного рассмотрения правительственных законопроектов введение ограничений при применении положений абз. 3 ст. 49; право вето постоянных комиссий на наиболее важные назначения должностных лиц Правительством и Президентом; возможность учреждения восьми (вместо шести) постоянных комиссий в палатах Парламента для более эффективной законодательной работы.
По мнению автора, наиболее значимыми стали новые редакции абз. 1 и 2 ст. 42 Конституции Франции, касающиеся процедуры принятия законов. Автор приводит полный текст этих двух абзацев.
«Статья 42. Обсуждение законопроектов и законопредложе-ний происходит на заседании на основе текста, принятого соответствующей комиссией при применении статьи 43, а при его отсутствии на основе представленного в палату текста.
Однако обсуждение на заседаниях проектов законов о конституционном пересмотре, проектов законов о финансах и проектов законов о финансировании социального обеспечения происходит в первом чтении в палате, в которую эти проекты были внесены, по тексту, представленному Правительством, и в других чтениях по текстам, переданным другой палатой» (с. 1401).
Самое существенное в новой редакции этих двух абзацев то, пишет автор, что отныне обсуждение законопроекта на публичных заседаниях проводится не по тексту Правительства, как было раньше, а по тексту, выработанному постоянной комиссией одной из палат Парламента. Раньше законодательство «вдохновлялось» проектами правительства, поскольку они должны были обсуждаться в приоритетном порядке по отношению к законодательным предложениям парламентариев. Вследствие этого Правительство становилось «de facto» фактическим (véritable) законодателем; па-
латы же, по общему правилу, довольствовались ролью простого регистратора (с. 1401).
Со вступлением в силу новой редакции ст. 42 Конституции Франции парламент не только сам принимает закон, но в равной мере становится «хозяином» его содержания, а в более широком смысле - «хозяином» редакционного процесса (с. 1401). В результате ослабла власть Правительства в сфере выработки закона. Вследствие этого некоторые комментаторы опасаются возникновения институционального риска скатывания к режиму собрания1, который наблюдался в периоды Третьей и Четвертой республик.
До 2008 г. в Пятой республике действовала двойная процедура подготовки законов - по правительственной инициативе и по инициативе парламентариев. Для того чтобы оттенить положительные качества нового порядка прохождения законопроектов и законопредложений, автор обращается к истории двух предшествующих конституционных периодов во Франции. В Третьей и Четвертой республиках практически всегда отсутствовало парламентское большинство, на которое опиралось бы правительство. Учредители Пятой республики создали механизм, который позволял с 1958 г. избегать блокирования правительственных законопроектов со стороны постоянных комиссий парламентских палат, которое существовало в предшествующие конституционные периоды. Этот механизм отсутствовал в Конституциях 1875 и 1946 гг., но был прописан в регламентах палат парламентов тех периодов. Например, в регламенте Палаты депутатов Третьей республики содержалась норма (ст. 83) о том, что палата рассматривает правительст-
1 Имеется в виду система организации государственной власти, называемой «правлением собрания», «правлением парламента», «правлением представительного органа», «режимом собрания». Это давно устоявшийся термин во французской правовой литературе. При правлении собрания вся власть (законодательная, исполнительная и даже судебная) сосредоточивается в руках одного органа, который может эту власть делегировать какому-либо комитету или комитетам, избираемым собранием из своего состава. Такое правление было во Франции в 1792-1795 гг., когда Конвентом власть была передана Комитету общественного спасения во главе с М. Робеспьером (1758-1794). Еще одна разновидность режима собрания -центральный представительный орган имеет решающее значение в определении государственной политики, и правительство обязано выполнять все его предначертания. Такой режим иногда называется директоральным правлением (le régime directoral). - Прим. реф.
венные проекты только в случае, когда она отвергла текст, подготовленный комиссией. Статья 57 Регламента Национального собрания Четвертой республики указывала на первоочередное обсуждение законопроекта по тексту комиссии (с. 1403), и ст. 55 Регламента верхней палаты - Совета республики (так тогда называлась верхняя палата) - содержала сходное положение. Эти нормы касались как законопроектов правительства, так и законопредло-жений парламентариев. Более того, в Четвертой республике правительство должно было добиваться в комиссиях, чтобы его предложения могли быть обсуждены на пленарном заседании (с. 1404). Конституция и регламенты палат не предоставляли право внесения поправок исполнительной власти, и ее представители не имели права даже присутствовать на заседаниях постоянных комиссий палат. Министры, таким образом, могли вносить поправки не как члены правительства, а всего лишь как парламентарии.
Конституция Франции резко изменила существовавшую систему прохождения проектов через постоянные комиссии палат, причем это было сделано без каких-либо возражений со стороны Конституционного консультативного комитета, вырабатывавшего первоначальный проект Конституции страны 1958 г. Новая идея состояла в том, чтобы разделить и установить новые процедуры прохождения правительственных законопроектов и законодательных предложений парламентариев в постоянных комиссиях. Такое положение предоставляло правительству значительные преимущества (с. 1404). Комиссии обладали правом предлагать поправки только в законодательные предложения парламентариев, тогда законопроекты должны были обсуждаться на пленарном заседании палаты, в которую они были внесены, в том виде, в каком они представлялись правительством.
Другими словами, были установлены неравные условия при прохождении проектов правительства и законодательных предложений парламентариев. Только после конституционной реформы 2008 г. положение кардинально изменилось. Комиссии стали «настоящими рабочими стержнями парламентской работы» (с. 1405). Палаты Парламента на своих пленарных заседаниях теперь рассматривают не акты, представленные правительством, а тексты, вышедшие из постоянных комиссий. Это касается и проектов Правительства, и законодательных предложений парламентариев. Пра-
вительство отныне должно защищать свои проекты в комиссиях. Такой порядок, по мнению автора, повлек необходимость «совместного законодательного производства», а комиссии стали «соредакторами» текстов законов правительственного происхождения (с. 1408).
Далее автор рассматривает роль постоянных комиссий в парламентах ряда европейских стран. В Великобритании, Италии, Испании, Германии и в других странах на пленуме палат всегда обсуждаются проекты, принятые их постоянными комиссиями. Существование двух процедур в Парламенте Франции (в отношении проектов правительства и законодательных предложений парламентариев) до конституционной реформы 2008 г. автор признает анормальным (с. 1408).
Реформа ст. 42 Конституции Франции усилила парламентский режим Пятой республики. Но эта реформа может рассматриваться и как новый этап укрепления президентского режима в стране после того, как стали сочленяться (le couplage) президентские и парламентские выборы, как стала ослабевать роль премьер-министра и президента и появились возможности напрямую обращаться к парламентариям, созванным в Конгресс. Автор предполагает, что изменения ст. 42 Конституции Франции приблизили законодательный процесс в стране к соответствующим процедурам в США, в которых обе палаты Конгресса организуют свои обсуждения в отношении актов, рассмотренных смешанной комиссией, т.е. членами комиссий, составленных из депутатов и сенаторов (с. 1421).
По мнению автора, только существование ответственности правительства перед Национальным собранием, а также право роспуска этого Собрания все еще позволяют называть французский конституционный режим парламентским.
Реформа 2008 г. привела к переоценке роли Парламента в государственной системе. Этот процесс, по мнению автора, далеко не завершен (с. 1421). Он должен двигаться, как и предлагал комитет Эдуарда Балладюра, подготовившего конституционную реформу, в сторону отмены возможности совмещения парламентских мандатов с выборными мандатами в других представительных учреждениях и с занятием должностей в исполнительных органах, в местных органах власти, к изменениям регламентов палат и
предоставлению парламентариям возможности голосовать тайно при решении некоторых вопросов, что должно поколебать механизм партийного голосования. Такое голосование направлено на то, чтобы обеспечивать свободу совести парламентариев при обсуждении и принятии некоторых актов, связанных с личными и конфессиональными воззрениями. Например, в 1994 и 2004 гг. такие проблемы возникали при принятии законов о биотике (Ьюё1Ыдие), т.е. о медицинской этике.
В.В. Маклаков
