CC BY
40актуальным», подчеркивается в статье, их следует учитывать при обсуждении вопроса о принятии билля о правах.
Е.В. Клинова
2011.03.014. ВЕРЖЕЛИ Д. РАВНОВЕСИЕ ВЛАСТЕЙ:
КОНСТИТУЦИОННАЯ УТОПИЯ.
VERGELY D. L'équilibre des pouvoirs: une utopie constitutionnelle // Rev. du droit public et de la science politique en France et à l' étranger. -P., 2009. - N 5. - Р. 1452-1472.
Статья доктора публичного права, работающего в Университете Пари-10, посвящена изучению проблемы применения теории равновесия властей в конституционном законодательстве Франции. Рассматривая ее использование в разные периоды французской конституционной истории (Конституция 1795 г., Директория и Вторая республика), автор стремится показать, как оно варьировалось и видоизменялось, а также достоинства и недостатки ее использования в эти эпохи. Заключительная часть статьи описывает эволюцию теории в результате последних обширных конституционных изменений 2008 г.
Обращаясь к знаменитой работе Ш. Монтескье «О духе законов»1, автор утверждает, что основное назначение теории разделения властей состоит в установлении умеренных политических режимов (с. 1452). В наибольшей мере теория разделения властей в духе Ш. Монтескье была закреплена в положениях французских конституций 1795 и 1848 гг., чтобы законсервировать, заморозить революционные процессы во Франции. Исследователь французских конституций Ж. Годешо утверждал, что в 1795 г. «новая Конституция была призвана консолидировать правление буржуазии и обеспечить ей мирное пользование»2 преимуществами, доставшимися ей в результате революции. По этому основанию буржуазия отвергла все, что в предшествующих конституциях было закреплено под влиянием идей Ж.-Ж. Руссо. Конституция 1795 г., напротив, наполнилась идеями Ш. Монтескье; в частности, это относится к системе разделения властей и роли «промежуточных корпусов» («corps intermédiaires»), т.е. органов, формируемых путем выборов.
1 Монтескье Ш. О духе законов. - М., 1999.
2
Godechot J. Les constitutions de la France depuis 1789. - Р., 2006. - P. 94.
В 1848 г. после индустриальной революции Конституция преследовала те же цели, что и в 1795 г., - установления равновесия властей и умиротворения в стране. При режиме Директории существовало «рассеяние государственной власти и твердое разделение властей» (с. 1455). Два Совета - Совет пятисот и Совет старейшин стремились помешать возвращению диктатуры ассамблеи1. Совет пятисот (включал более молодых граждан) обладал правом законодательной инициативы; Совет старейшин (состоял из более пожилых людей) имел право принимать или отвергать законы, приходившие из нижней палаты. Члены обеих палат избирались на три года и обновлялась каждый год по третям, что обеспечивало преемственность режима и мешало захвату большинства мест в палатах какой-либо политической партией. Директория, как орган исполнительной власти, назначалась на пять лет и обновлялась каждый год на одну пятую, что исключало диктатуру одного человека. Похожее соотношение центральных властей появилось и в 1848 г., когда законодательная власть принадлежала 750 членам Собрания, избираемым путем прямого всеобщего голосования. Президент республики также избирался непосредственного народом; ему принадлежала исполнительная власть.
В результате оба режима (т.е. Директория и Вторая республика, установленная в 1848 г.) исключали какое-либо сотрудничество исполнительной и законодательной властей; разделение властей было абсолютным. Директора не могли влиять на законодательную власть, монопольно принадлежавшую советам; у директоров не было ни права законодательной инициативы, ни права вето, не было и права роспуска парламента; советы же не
1 Имеется в виду система организации государственной власти - «правление собрания», «правление парламента», «правление представительного органа». Это давно устоявшийся термин во французской правовой литературе. При правлении собрания вся власть (законодательная, исполнительная и даже судебная) сосредоточивается в руках одного органа, который может эту власть делегировать какому-либо комитету или комитетам, избираемым собранием из своего состава. Такое правление было во Франции в 1792-1795 гг., когда Конвентом власть была передана Комитету общественного спасения во главе с М. Робеспьером (17581794). Разновидность режима собрания - центральный представительный орган имеет решающее значение и правительство обязано выполнять все его предначертания. Еще одно название такого способа правления - «директоральное правление» (le régime directoral). - Прим. реф.
могли даже задавать вопросы директорам по поводу ведения ими дел. Аналогичное положение сложилось и в 1848 г.: Президент не мог распустить Собрание, а Собрание не могло отозвать Президента республики.
В результате подобных отношений исполнительной и законодательной властей наступил паралич власти, который в обоих случаях закончился государственными переворотами; в первом -власть узурпировал Наполеон Бонапарт (18 брюмера), во втором (в результате государственного переворота 2 декабря 1851 г.) - Наполеон III.
Поэтому-то, по мнению автора, при становлении режима Пятой республики в 1958 г. генерал Ш. де Голль (1890-1970) использовал другие подходы, желая разблокировать возможности столкновения различных ветвей государственной власти и сделать режим работоспособным (с. 1459).
Цель голлистского режима оставалась прежней - сохранение социального мира в стране. Ш. де Голль пересмотрел принцип разделения властей, перераспределив государственную власть в пользу исполнительной и предоставив огромные полномочия одному человеку - Президенту республики. Ему было дано в руки такое мощное средство, как введение чрезвычайного положения на основании ст. 16 Конституции 1958 г., чем он не преминул воспользоваться во время алжирского путча. Чрезвычайное положение действовало в стране с 23 апреля по 29 сентября 1961 г.; оно было, как утверждает автор, «настоящей республиканской диктатурой» (с. 1459). Правда, оговаривается автор, для введения такого чрезвычайного положения в Конституции 1958 г. установлены некоторые пределы.
В Конституции 1958 г. нарушено равновесие государственной власти в пользу исполнительной. «Началось с того, что Законом от 17 августа 1948 г. разрешалось передавать правительству парламентские полномочия в областях, имеющих регламентарный характер» (с. 1461). В период Третьей республики уже действовали так называемые «законы-рамки», в которых устанавливались лишь принципы закона, а правительству страны предоставлялось право декретами регулировать более мелкие вопросы в пределах установленных принципов. Тогда же появился новый институт, а именно делегирующие законы, передающие полномочия по изданию актов
законодательной силы правительству. В период Четвертой республики эта практика была продолжена, что прямо противоречило положениям Конституции 1946 г. Законодательная власть в период Четвертой республики теряла свои позиции не только в результате делегированного законодательства, но и по политическим причинам, к коим автор относит многопартийность, отсутствие в парламенте стабильного большинства; кроме того, действовали различные конъюнктурные обстоятельства (например, исключение коммунистов из правительства Рамадье в мае 1947 г. из-за их отказа голосовать за военные кредиты). Таким образом, система сдержек и противовесов была нарушена «в рамках одной конституционной модели власти» (с. 1462). В Пятой республике исполнительная власть заняла господствующее положение. В определенной мере этот режим стал антиподом всем ранее существовавшим парламентским режимам.
Включение в конституционную систему института рационализированного парламентаризма нарушило равновесие институтов по сравнению с классическим парламентаризмам. Согласно ст. 34 и 37 Конституции 1958 г., новыми элементами стало такое распределение полномочий законодательной власти, когда в ведение парламента были переданы только точно установленные области, а все остальные отдавались правительству; к этому нужно добавить конституционно закрепленную возможность делегирования законодательства, согласно ст. 38, и издание актов при таком делегировании путем опубликования ордонансов. Парламентарии, согласно Основному закону 1958 г., были практически лишены возможности влиять на издание финансовых законов, поскольку они не могли предлагать поправки, регулирующие государственные расходы, предложенные правительством.
К средствам рационализированного парламентаризма, как полагает автор статьи, относится и право правительства требовать срочного рассмотрения законопроекта (ст. 45 Конституции); введение процедуры блокирования (ст. 44), а также возможности проверки принятых парламентом законов с точки зрения их конституционности путем обращения в Конституционный совет (ст. 61), в частности, по инициативе Президента республики и премьер-министра. Все названные выше элементы посягают на принципы разделения властей теории Ш. Монтескье.
Конституционная реформа институтов Пятой республики, произведенная 23 июля 2008 г., в значительной мере восстановила права Парламента (как в 1795 и 1848 гг., проблема сохранения социального мира в стране была решена) (с. 1466). При подготовке реформы было внесено 63 предложения об изменении действовавшего на то время Основного закона, но не все предложения парламентского комитета Э. Балладюра, готовившего реформу, были включены в обновленный текст.
Наиболее заметными стали внесенные в Конституцию следующие поправки: «Закон гарантирует плюралистическое выражение мнений и справедливое участие партий и политических объединений в демократической жизни нации» (ст. 4); парламентским палатам предоставлена возможность принимать «резолюции» в отношении всех областей политической жизни по инициативе парламентских фракций, в том числе и оппозиционных, «при соблюдении условий, установленных органическим законом» (ст. 34-1); в текст был включен статус оппозиции; в новой ст. 51-1 предписано: «Регламент каждой палаты устанавливает права парламентских фракций, образуемых в этой палате. Регламент признает особые права оппозиционных фракций в соответствующей палате, а также фракций, находящихся в меньшинстве». Новая ст. 51-2 предусмотрела образование комиссий по расследованию: парламент при выполнении своих задач по контролю и оценке, закрепленных в абз. 1 ст. 24, может создавать комиссии по расследованию в каждой палате для получения информации при соблюдении норм, содержащихся в законе, «условия их образования должны быть установлены регламентом каждой палаты парламента».
Новое положение, включенное в ст. 18 Конституции, предоставило Президенту республики помимо права сноситься с парламентом посредством посланий право выступать в Конгрессе, т.е. на совместном заседании палат. Выступление президента может быть сделано и без его присутствия и не может быть предметом голосования. В перерывах между сессиями палаты парламента специально собираются для этой цели. По мнению ряда французских юристов, это новое положение свидетельствует о суперпрезидентализме (с. 1468), даже монархизме. Выступление Президента республики в парламенте посягает на разделение властей (с. 1468). (Президенту республики запрещалось посещать парламент со времен Конститу-
ции 1875 г.) Другие же авторы не склонны драматизировать ситуацию и считают названное право Президента обращаться к парламентариям второстепенным (с. 1468).
В целом же, по мнению автора, в результате конституционной реформы 2008 г. основы режима, заложенные его основателями в 1958 г., не изменились, а в новых положениях не содержится ничего такого, что можно было бы принять за «похоронный звон» («le glas») по Пятой республике.
Некоторая часть статьи посвящена оценкам конституционной реформы 2008 г. Эти оценки весьма разнообразны и зависят от политической ориентации обозревателей. Правые усиление роли парламента в системе центральной власти оценивают положительно; сторонники левых взглядов рассматривают реформу по-другому. Например, сенатор - левый радикал Ж.-Ф. Байле (Jean-François Baylet) считает, что в результате реформы разделение властей по Ш. Монтескье стало мифом (с. 1470).
Автор в заключение пишет: «Из теории разделения властей охотно делают краеугольный камень демократической организации либеральной системы. Реальность же более сложна. Настоящий пересмотр Конституции для "восстановления равновесия" («rééquilibrage») не является новым фактом в истории наших институтов. Этот пересмотр не лишен двусмысленности. Сегодня, как и вчера, речь идет о восстановлении равновесия в интересах "институциональной неуравновешенности". В действительности, разделение властей - это возможная геометрическая теория, в которой все уравновешено... "Разделять власть, чтобы сохранить власть", - таков девиз учредителей Конституций 1795 и 1848 гг. "Переместить власть в центр, чтобы действовать", - таков девиз голлистов. Каждый раз покушаются на равновесие властей. Каждый раз теория служит идеологической ширмой для интентиональности (une inten-tionnalité) первого. Спрашивается, что, наконец, делается правительством и его парламентским большинством: защита справедливости от несовершенств власти или политика на службе равновесия властей?.. Этому старому идеологическому маятнику недостает циферблата в виде справедливой конституционной мысли и стрелки, направленной на час меридиана» (с. 1472).
В.В. Маклаков
