CC BY
392
усложнению отношений парламента и исполнительной власти. В связи с этим неизбежно возникает вопрос: сможет ли избираемая Палата лордов выполнять работу лучше, чем она это делает в настоящее время?
*
Т.А. Васильева
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ПАРЛАМЕНТОВ В ЕВРОПЕЙСКИХ СТРАНАХ: СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ
Парламент - это единственный орган государственной власти, наделенный правом принятия законов. Разработка данных
44 1 45
актов трактуется как главное полномочие , титульная функция
46
или одно из основных направлений деятельности парламента. Вместе с тем возможности общенационального представительного органа влиять на законодательную продукцию не так уж и велики. Как отмечается в литературе, позитивные законодательные полномочия парламентов ограничены, поскольку исполнительная власть разрабатывает программы законодательной деятельности и большинство законопроектов. В свою очередь, негативные законодательные полномочия, т.е. возможность корректировать содержание или отклонять внесенные законопроекты, используются представительными учреждениями достаточно редко в силу тесных взаимосвязей правительства и парламентского большинства47. Поэтому, по мнению ряда авторов, закон
Заведующая сектором сравнительного права Института государства и права РАН, доктор юридических наук, доцент.
44 См.: Чудаков М.Ф. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учеб. пособие. Минск, 2001. С. 361.
45 См.: Шеповал В.Н. Сравнительное конституционное право. Киев, 2007. С. 247.
46 См. : Сравнительное конституционное право / Отв. ред. В.Е. Чиркин. М., 1996. С. 568.
47 См.: HeywoodA. Politics. 3rd ed. Hampshire, 2007. P. 341.
138 Труды Института государства и права Российской академии наук № 1/2012
все больше становится инструментом осуществления политики
48
правительства .
Необходимо также учитывать, что во второй половине XX - начале XXI в. широкое развитие получило применение делегированного законодательства49. Несмотря на то что с теоретической точки зрения оно должно рассматриваться как экстраординарное явление, во многих странах делегированное законодательство стало нормальной практикой деятельности правительства. По мнению ряда специалистов, сегодня можно говорить об осознанном отказе парламента от регулирования, ослаблении функций парламента по его собственной инициативе50, о системном кризисе, связанном с разграничением нормотворческих полномочий парламента и правительства51.
Следует учитывать и объективные трудности, связанные с осуществлением законодательной деятельности. Они обусловлены в первую очередь развитием интеграционных процессов, формированием международных и наднациональных центров правотворчества (ВТО, ЕС, универсальные и региональные структуры, разрабатывающие технические и профессиональные нормативы, и т.д.), оказывающих влияние на возможности национальных парламентов осуществлять независимую политику. Так, нормы европейского права имеют прямое действие на территории Сообщества как непосредственно содержащие права и обязанности граждан и государств - членов ЕС52. Как отмечает-
48 См.: ГунельМ. Введение в публичное право. М., 1995. С. 227.
49 Подробнее см.: Васильева Т.А. Акты делегированного законодательства как источник публичного права зарубежных стран // Труды Института государства и права РАН. 2011. № 1. С. 171-194.
50 См.: Фосскуле А. Эрозия парламентской системы в Федеративной Республике Германии // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2004. № 2(47). С. 61-62.
51 См.: Pinelli C. Un sistema parallele. Decreti-leggi e ordinanzi d'urgenza nell'esperienza italiana. Relazione al Cenvegne del Gruppe S. Martine, Università di Milano, Bicocca, 13 Novembre 2009, su "Recenti novità nell'uso dei poteri normativi del governo" // URL: http://www.asseciazienedeicestituzienalisti.it/dettrina/fentidiritte/pinelli.pdf (дата обращения: 01.12.2011).
52 Следует отметить, что в Конституции Италии закреплено, что законодательная власть осуществляется «с соблюдением Конституции и
139
ся в литературе53, ранее европейский законодатель, как правило, уважал так называемую институциональную автономию государств-членов, устанавливая обязанность имплементации материальных норм права ЕС, но не указывая институциональные способы и механизмы ее выполнения, однако в новейшем европейском законодательстве все чаще предусматриваются институциональные требования в отношении осуществления тех или иных материальных предписаний54. Кроме того, исходя из требований разграничения компетенции государства - члены ЕС должны информировать Европейскую комиссию о содержании законопроектов по определенным вопросам, а в ряде случаев включать в текст закона положения о том, что соответствующие нормы (в частности, касающиеся выделения финансовых средств) вступают в силу после их одобрения Комиссией.
Некоторые проблемы в законодательной деятельности обусловлены возрастанием взаимозависимости между правовыми актами различного уровня и усложнением их содержания. На практике все чаще можно встретить так называемые комплексные акты, где определяются общие задачи, базовые принципы, методы и процедуры, необходимые для реализации определенной политики, которые оказывают регламентирующее воздействие на различные сферы отношений. В качестве примера можно привести законы, посредством которых нормы права ЕС им-плементируются в национальную правовую систему, законы о
обязанностей, вытекающих из устройства сообществ и международных обязательств» (ч. 1 ст. 117).
53 См. : De Witte B. The Lisbon Treaty and National Constitutions. More or Less Europeanisation? // The Lisbon Treaty and National Constitutions. Europeanisation and Democratic Implication. C. Closa (ed.). Oslo, 2009. P. 31.
54 В качестве примера можно привести положения ст. 13 Директивы Европейского совета 2000/43/ЕС от 29 июня 2000 г. об осуществлении принципа равенства в обращении между людьми независимо от расового и этнического происхождения, предписывающей государствам-членам определить орган или органы для содействия продвижению равноправия и устанавливающей круг полномочий этого органа или органов. См.: Council Directive 2000/43/EC of 29 June 2000 implementing the principle of equal treatment of persons irrespective of racial and ethnic origin // OJ. L 180. 19.07.2000.
передаче административных полномочий государства территориальным коллективам и т.д.
Для того чтобы предотвратить фрагментацию законодательства и разбалансированность его системы, государства с многоуровневой организацией государственной власти вынуждены все больше внимания уделять согласованию интересов в процессе разработки и принятия новых законов. Так, в Германии на базе принципа субсидиарности и необходимости эффективного распределения задач между государством, землями и муниципалитетами, а также с учетом того, что исполнение многих федеральных законов возложено на земли55, сложилась практика, в соответствии с которой на ранних стадиях разработки законопроекта к его обсуждению привлекаются как субъекты федерации, так и органы местного самоуправления56.
Европейские страны в силу исторических традиций и особенностей правовых систем существенно различаются по количественным показателям своей законодательной продукции: в этой сфере традиционно лидирует Германия, а Великобритания значительно отстает от других развитых европейских стран (табл. 1).
55 До реформы 2006 г. федерация могла передавать задачи, связанные с исполнением федеральных законов, и на муниципальный уровень. В настоящее время именно земли определяют, какие муниципальные единицы и в каком объеме могут или должны выполнять задачи, предусмотренные федеральным законом.
56 Подробнее см.: Выступление проф. У. Фурмана на круглом столе Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству «Проблемы совершенствования законодательной техники (на основе опыта Федеративной Республики Германии)» 27 октября 2010 г. // URL: http://igpran.ru/public/publications/27.10.2010/IGPRAN-GD.pdf (дата обращения: 01.12.2011).
Таблица 1
57
Количество законов, п ринятых парламентами европейских стран
Страна Годы
2007 2008 2009
Франция 107 95 82
Германия 149 144 147
Великобритания 34 36 28
Испания 72 6* 32
* В Испании количественные показатели законодательной деятельности существенно снижаются в год проведения парламентских выборов (например, в 2004 г. было принято только семь законов).
Вместе с тем качественные характеристики законодательной деятельности парламентов европейских стран во многом схожи. Среди принятых преобладают акты, разработанные и инициированные правительствами: в 2009 г. во Франции они составляли 90% от общего числа принятых законов (в 2008 г. -84%), в Германии - 69% (в 2008 г. - 83,1%) , в Великобритании -96,4% (в 2008 г. - 90,9 %), в Испании - 84% (в 2008 г. - 100 %)58.
В нормативной продукции достаточно высок удельный вес институциональных актов, связанных с правами человека, системой органов государственной власти, уголовным и уголовно-процессуальным правом, охраной общественного порядка59 (табл. 2). В 2008-2009 гг. законодатели стран Западной Европы наибольшее внимание уделяли вопросам, связанным с институциональными вопросами и конституционными реформами, правосудием, а также экономико-финансовым вопросам. В 2009 г. предпочтение отдавалось также вопросам гражданства и иммигра-
57 См.: Camera dei deputati. Osservatorio sulla legislazione. Rapporto 2010 sulla legislazione tra Stato, Regione e Unione Europea. T. II. Roma, 2010. P. 433.
58 См.: Camera dei deputati. Osservatorio sulla legislazione. Rapporto 2010 sulla legislazione tra Stato, Regione e Unione Europea. T. II. P. 374.
59 Следует отметить, что во Франции в последнее десятилетие ежегодно принималось в среднем около I0 институциональных законов.
142
ции, политике в области труда и социального обеспечения, охране окружающей среды, управлению территорией, в 2008 г. - энергетической политике и биотехнологиям.
Таблица 2
Виды законов, принятых парламентами европейских стран в 2009 г. _(в %)60_
Страна Законы
институциональные секторальные межсекторальные внутри-секторальные о вне-внесении изменений в зако-нода-тельные акты
Франция 27 43 12 15 3
Германия 17 10 0 25 48
Вели- кобри- тания 52 35 0 9 4
Испа- 36 36 0 21 7
ния
* Секторальные законы - это законы, регламентирующие определенную сферу отношений или определяющие административные или финансовые инструменты для осуществления политики в конкретной сфере.
** Внутрисекторальные законы предусматривают вмешательство в рамках определенного сектора, направленное на отдельные аспекты или регламентирующее действия определенных заинтересованных лиц.
В настоящее время в европейских странах отмечается возрастание интереса к проблемам повышения эффективности законотворческой деятельности, методологии разработки и оценки законов, доступности для граждан нормативного материала в
60 См.: Camera dei deputati. Osservatorio sulla legislazione. Rapporto 2010 sulla legislazione tra Stato, Regione e Unione Europea. T. II. P. 375.
свете нестабильности законодательства и развития наднационального регулирования. Эта тенденция проявляется, в частности, в совершенствовании правовой регламентации законодательного процесса, разработке органами государственной власти специальных правил, связанных с подготовкой проектов законодательных актов, создании специальных структур, осуществляющих мониторинг законодательной деятельности и качества законопроектов, а также в оптимизации и упорядочении нормативного материала.
Совершенствование правового регулирования законодательного процесса может осуществляться посредством внесения изменений в учредительные акты, законы и (или) регламенты палат. Сравнительно недавно во Франции были проведены комплексные преобразования в данной сфере в рамках реформы институтов V Республики (Конституционный закон № 2008-724), направленной на реализацию предвыборного обещания Президента Н. Саркози сбалансировать полномочия между ветвями власти и гарантии гражданских свобод61 и затронувшей 45 статей Конституции. В ходе конституционной реформы были усилены позиции парламента в сфере законодательной деятельности, а в 2009 г. были приняты основополагающие законы в этой сфере62 и внесены необходимые изменения в регламенты палат
61 Подробнее см.: Рубинский Ю.И. Франция. Время Саркози. М., 2011. С. 90-91.
62 См.: La Loi organique № 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution // URL: http:// www.legifrance.gouv.fr/affichLoiPubliee.do?idDocument=JORFDOLE000 19903182&Type =general (дата обращения: 01.12.2011); La Loi n. 2009689 du 15 juin 2009 tendant à modifier l'ordonnance № 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires et à compléter le code de justice administrative // URL: http:// www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXTE0000207406 46&dateTexte=&categorielien=id (дата обращения: 01.12.2011).
(27 мая - в регламент Национального собрания63, 2 июня - в регламент Сената64).
Как отмечают французские исследователи, модификация взаимоотношений между законодательной и исполнительной властью в процессе разработки и принятия законов являлась одним из наиболее серьезных изменений, предусмотренных в Конституции 1958 г. Учредительный акт предусматривал присутствие правительства на всех стадиях законодательного процес-са65, наделял органы исполнительной власти значительными прерогативами и необходимым набором средств для ускорения
или замедления - в зависимости от потребности - процесса при-
66
нятия законов .
Изначально порядок работы палат определяло правительство. В соответствии с ч. 1 ст. 48 Конституции в оригинальной редакции обсуждение внесенных правительством законопроектов и одобренных им законодательных предложений67 включалось в повестку дня заседаний палат в приоритетном порядке в соответствии с установленной правительством очередностью. Палата могла приступить к рассмотрению других законодательных предложений только в том случае, если была исчерпана приоритетная повестка дня. После внесения в 1995 г. изменений в Конституцию одно заседание в месяц стало выделяться для рассмотрения вопросов, определенных каждой из палат (ч. 3 ст. 48). В рамках реформы 2008 г. были сбалансированы возможно-
63 См.: Résolution modifiant le règlement de l'Assemblée nationale // URL: http://www.assembleenationale.fr/13/pdf/ta/ta0292. pdf (дата обращения: 01.12.2011).
64 См.: Résolution tendant à modifier le règlement du Sénat pour mettre en oeuvre la révision constitutionnelle, conforter le pluralisme sénatorial et rénover les méthodes de travail du Sénat // URL: http://www.senat.fr/leg/tas08-085.pdf (дата обращения: 01.12.2011).
65 См.: Ардан Ф. Франция: государственная система. М., 1994. С. 114.
66 См.: См.: Жаке Ж.-П. Конституционное право и политические институты. М., 2002. С. 333; Исполнительная власть, законодательная власть, судебная власть во Франции. М., 1996. С. 84.
67 Во Франции законопроектами именуются только документы, внесенные правительством, а подготовленные депутатами проекты называются законодательными предложениями.
сти палаты и правительства определять повестку дня заседаний парламента. В настоящее время на рассмотрение текстов и проведение дебатов, вносимых в повестку дня по требованию правительства, отводятся только две из четырех недель заседаний палаты (ч. 2 ст. 48)68.
В последнее время более серьезное внимание стало уделяться программированию законодательной деятельности, созданию условий для полноценной работы членов парламента над законопроектами. В соответствии с Конституцией обсуждение документа в первом чтении может быть начато в палате только по истечении шестинедельного срока после его внесения, во второй палате - по истечении четырехнедельного срока после передачи соответствующего документа (ч. 3 ст. 42). Данное требование не распространяется на финансовые законопроекты, проекты, касающиеся кризисных ситуаций, а также объявленные срочными (ч. 4 ст. 42), однако и эти законопроекты не могут быть вынесены на рассмотрение палаты до истечения 15-дневного срока после их внесения (ч. 2 ст. 46). На конституционном уровне регламентируется также порядок осуществления ускоренной процедуры рассмотрения законопроектов (ч. 2-4 ст. 45).
В рамках конституционной реформы были ужесточены требования в отношении порядка представления законопроектов и законодательных предложений. В настоящее время представляемые законопроекты должны отвечать условиям, установленным органическим законом, проекты не могут вноситься в повестку дня, если они не отвечают соответствующим требованиям (ч. 3, 4 ст. 49 Конституции). Эти вопросы регламентируются Органическим законом от 15 апреля 2009 г. № 2009-403 о применении ст. 34-1, 39 и 44 Конституции. В соответствии с новыми требованиями проекты законов должны представляться вместе с документом, в котором рассматриваются последствия принятия
68 Вместе с тем у правительства сохраняется возможность включать некоторые законопроекты (финансовые законопроекты, проекты законов о финансировании социального обеспечения, а также проекты, связанные с кризисной ситуацией) в повестку дня заседаний палаты в первоочередном порядке (ч. 3 ст. 48 Конституции Франции).
соответствующего акта (ст. 8 указанного Органического закона). В этом документе должны быть изложены цели, которые преследует соответствующая законодательная инициатива, возможные альтернативные варианты решения проблемы, не требующие принятия нового закона, причины, обусловившие необходимость использования мер законодательного характера. В нем также должно быть отражено, в какой мере законопроект согласуется с европейским правом, какое воздействие его принятие окажет на национальную правовую систему, каковы экономические, финансовые, социальные и экологические последствия, а также преимущества и издержки финансового характера для публичной администрации, заинтересованных физических и юридических лиц в случае принятия закона, как он может повлиять на государственную службу69.
Получение заключения Государственного совета всегда требовалось для внесения законопроекта (ч. 2 ст. 39 Конституции Франции). В соответствии с конституционными изменениями теперь председатель палаты может передавать Государственному совету для вынесения заключения и законодательное предложение, если инициатор предложения не возражает против этого (ч. 5 ст. 39). Согласно Закону от 15 июня 2009 г. № 2009-689 о внесении изменений в Ордонанс от 17 ноября 1958 г. № 58-1100 о деятельности палат парламента и о дополнении Кодекса административной юстиции правила, регламентирующие порядок рассмотрения законодательных предложений, переданных председателями палат, устанавливаются декретом Государственного совета (ст. 1).
Если прежде обсуждение проектов в палате осуществлялось по тексту, представленному правительством, то теперь - по тексту, одобренному постоянной комиссией палаты (ч. 1 ст. 42
69 Следует отметить, что данные требования не распространяются на проекты конституционных поправок, финансовые законопроекты, проекты законов о финансировании социального обеспечения, проекты, связанные с кризисной ситуацией, а также на проекты законов о ратификации международных договоров (ч. 1 и 3 ст. 11 Органического закона от 15 апреля 2009 г. № 2009-403).
Конституции)70. Согласно новым требованиям внесение поправок может осуществляться на заседании палаты или в комиссии в соответствии с условиями, предусмотренными регламентами палат в рамках, определенных органическим законом (ч. 1 ст. 44). Теперь любая поправка может быть принята в первом чтении только в том случае, если она связана, пусть даже косвенно, с внесенным или переданным текстом (ч. 1 ст. 45). В соответствии с Органическим законом от 15 апреля 2009 г. № 2009-403 поправка представляется в письменном виде с изложением мотивов, обусловивших необходимость ее принятия (ст. 13). Только правительство и профильный парламентский комитет могут вносить поправки после того, как палата начала рассмотрение текста проекта или предложения. Депутаты независимо от того, являются они членами профильного комитета или нет, могут вносить свои поправки не позднее чем за три дня до начала обсуждения (ст. 86 Регламента Национальной ассамблеи).
В 2008 г. была существенно скорректирована и процедура так называемой спровоцированной резолюции порицания (ч. 3 ст. 49 Конституции). Ранее в соответствии с данной процедурой премьер-министр после обсуждения в Совете министров мог поставить перед Национальным собранием вопрос о доверии в связи с голосованием по любому законопроекту. Это позволяло принимать соответствующий проект без голосования, если в последующие 24 часа не была внесена и не получила в соответствии с установленными в Конституции требованиями одобрение резолюция порицания. Как отмечают французские исследователи, данная процедура применялась для того, чтобы ускорить одобрение важного для правительства законопроекта, прекратить обструкцию со стороны депутатов или избежать неясного итога голосования, изменить тему дискуссии, переведя ее в
70 Прежний порядок сохранился только в отношении финансовых законопроектов, законопроектов о финансировании социального обеспечения, а также проектов о внесении изменений в Конституцию.
плоскость обсуждения вопроса о доверии правительству, а не
71
конкретного законопроекта .
В соответствии с новым конституционным регулированием возможности правительства прибегнуть к указанной процедуре существенно ограничиваются. Премьер-министр может поставить перед Национальном собрании вопрос о доверии только в связи с голосованием в отношении финансовых законопроектов или проектов о финансировании социального обеспечения, а также в отношении еще одного законопроекта или законодательного предложения в течение сессии (ч. 3 ст. 49 Конституции).
Опыт Франции свидетельствует о том, что правительство, даже если оно полностью контролирует процесс разработки и принятия законов, может признать целесообразным определенное ограничение своих полномочий при наличии стабильного парламентского большинства исходя из интересов повышения эффективности законодательной деятельности и качества законов.
По мнению ряда специалистов, оптимизация регламентации законодательной процедуры, демократическая форма принятия законопроекта, широкое обсуждение его идеи и содержания сами по себе не могут обеспечить надлежащее качество закона72. Не случайно во многих зарубежных странах серьезное внимание уделяется разработке специальных правил73 подготовки законодательных актов, которые утверждаются законодательными и (или) исполнительными органами государственной власти, созданию структур, курирующих качество законов.
71 См.: Ардан Ф. Указ. соч. С. 130; Исполнительная власть, законодательная власть, судебная власть во Франции. С. 90; Жаке Ж.-П. Указ. соч. С. 337.
72 См.: Жалинский А., Рерихт А. Введение в немецкое право. М., 2001. С. 164; Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981. С. 247-248.
73 Образцы соответствующих актов размещены на сайте Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ. См.: URL: http://legislationline.org/lawmaking/topic/64 (дата обращения: 01.12.2011).
Рассмотрим данный вопрос на примере Италии. 10 января 1997 г. председатели Палаты депутатов и Сената издали циркуляры о рассмотрении законопроектов в комиссиях палат в идентичной редакции74. В этих документах отмечалось, что одним из дефектов итальянской политической культуры является позиционирование парламента как центра глобального регулирования жизни государства и граждан, в то время как он должен концентрироваться на крупных проблемах и стратегических задачах, поскольку именно эта функция является определяющей для национальных представительных органов в современных условиях. Циркуляр предписывал исследование следующих вопросов при рассмотрении законопроектов в комиссиях: оценка необходимости законодательного вмешательства исходя из возможности достижения аналогичных результатов путем применения иных источников права (регламентарных актов, коллективных договоров); оценка согласованности представленного регулирования с положениями Конституции, в том числе в свете практики Конституционного суда, и актами ЕС; уважение компетенции областей и местных автономий; определение целей вмешательства и соразмерности предлагаемых средств для их достижения, возможных проблем в случае применения соответствующих средств; оценка издержек и преимуществ предлагаемого регулирования, в частности выявление издержек для граждан, публичной администрации и предприятий; неоднозначность содержания отдельных положений в свете действующего нормативного регулирования; разумность сроков, отведенных для введения в действие соответствующих положений. Впоследствии эти подходы нашли отражение в Регламенте Палаты депутатов (п. 4 ст. 79 в ред. от 24 сентября 1997 г.)75.
74 Подробнее см.: Istruttoria legislativa nelle Commissioni. Circolare del Presidente del Senato. 10 gennaio 1997 //
URL: http://www.senato.it/istituzioni/109760/109764/genpagspalla.htm (дата обращения: 01.12.2011).
75 Следует отметить, что соответствующие изменения не были внесены в регламент верхней палаты, где качество законопроектов обеспечивается путем представления профильным комиссиям обязательных заключений по законопроекту ключевых комиссий - по конституцион-
24 сентября 1997 г. Регламент Палаты депутатов был дополнен ст. 16-bis76, предусматривавшей учреждение Комитета по законодательству. В итальянской литературе Комитет по законодательству рассматривается как политический орган, наделенный полномочиями в сфере законодательной политики77. В состав Комитета входят 10 депутатов, определяемых председателем палаты, которые представляют на паритетных началах большинство и оппозицию. Члены Комитета поочередно становятся его председателем исходя из принципа старшинства (представители большинства и оппозиции должны сменять друг дру-га)78. В соответствии со сложившейся практикой председатель Комитета, покидающий свой пост, публикует доклад о деятельности Комитета, который одобряется его членами.
Комитет выражает мнение в отношении всех декретов-
79
законов , проектов законов, предусматривающих делегирование законодательных полномочий, а также иных законопроектов, если соответствующее требование выдвинула 1/5 членов профильной комиссии. В последнем случае Комитет должен выразить свое мнение в отношении качества текста с точки зрения его однородности, доступности, ясности, четкости формулировок, а также эффективности в свете оптимизации и упорядочения действующего законодательства. Председатель Комитета назначает докладчика по законопроекту из числа членов Коми-
ным вопросам, по вопросам юстиции, экономического программирования и бюджета, политики ЕС (ст. 40, 41, 43 Регламента Сената).
76 В настоящее время данная статья действует в редакции от 20 июля 1999 г.
77 См.: Lupo N. La politica della legislazione e l"esperienza italiana del Comitato per la legislazione // URL: http://www.salvador.edu.ar/vrid/iiefgs/tr_politica_legislazione.pdf (дата обращения: 01.12.2011).
78 В Регламенте палаты был предусмотрен шестимесячный срок полномочий для председателя, однако в соответствии с мнением Джунты по регламенту в 2001 г. в экспериментальном порядке он был увеличен до 10 месяцев.
79 Согласно Конституции Италии декреты-законы - это акты, которые издаются правительством под свою ответственность в необходимых и безотлагательных случаях и подлежат последующей ратификации парламентом (ч. 2 ст. 76).
тета в соответствии с принципом старшинства. При рассмотрении законопроекта на заседании присутствует представитель правительства. К тексту, выносимому на обсуждение палаты, прилагается заключение Комитета. По требованию членов Комитета, имеющих особе мнение, их позиция и аргументы отражаются в заключении.
В Италии на общенациональном уровне действуют «Правила и рекомендации, касающиеся техники формулирования законодательных текстов», принятые в виде трех циркуляров Председателя Совета министров и председателей Палаты депутатов и Сената в идентичной редакции от 20 апреля 2001 г.80 Эти Правила являются результатом институционального сотрудничества обеих ветвей власти, участвующих в процессе подготовки законов. Целью их принятия являлось качественное улучшение законодательства путем внедрения идентичной техники подготовки законопроектов, обеспечения транспарентности процедуры формулирования законодательных норм, достижения ясности законодательных текстов.
Поскольку законодательная власть в Италии осуществляется не только государством, но и областями (ч. 1 ст. 117 Конституции), достаточно серьезное внимание в этой стране уделяется координации деятельности представительных органов в законодательной сфере. В январе 2001 г. по инициативе председателей Палаты депутатов и Сената, а также представительных органов областей была сформирована рабочая группа как инструмент, способствующий взаимным консультациям и обмену мнениями между национальным парламентом и областными советами, в составе четырех депутатов, четырех сенаторов и восьми председателей областных советов81.
80 Впервые соответствующие циркуляры были разработаны и приняты в 1986 г. Действующую редакцию см.: Regole e raccomendazioni per la formulazione tecnica dei testi legislativi. Circolare del Presidente del Senato. 20 aprile 2001 // URL: http://www.senato.it/istituzioni/109760/109765/genpagspalla.htm (дата обращения: 01.12.2011).
81 В состав рабочей группы вошли председатели областных советов Сицилии, Ломбардии, Вале д'Аосты, Марке, Базиликаты, Сардинии и Абруцци.
В марте 2001 г. эта группа разработала документ «Направления совершенствования государством и областями методов
82
законодательной деятельности» , в котором акцентировалось внимание на том, что проблема, касающаяся методов осуществления законодательной деятельности, приобретает первостепенное политическое значение и существует насущная потребность приведения принципов и методов законодательной деятельности в соответствие с предусмотренными в ст. 5 Конституции принципами автономии и децентрализации. В данном документе был очерчен круг вопросов, на базе которых могут проводиться дальнейшие консультации по совершенствованию качества законодательной деятельности. В нем, в частности, предусматривалось:
изменение методов разработки законов, формирование органов и процедур, обеспечивающих наблюдение за осуществлением соответствующей деятельности, в рамках представительных органов, а также в рамках их взаимоотношений с органами исполнительной власти;
определение методов, обеспечивающих соблюдение и уважение принципа субсидиарности, определение оптимального уровня осуществления законодательного вмешательства в конкретной сфере;
совершенствование процедур, направленных на предотвращение конфликтов и соблюдение правил разграничения компетенции между различными уровнями публичной власти в рамках законодательных процедур на общенациональном и региональном уровнях;
согласование парламентом и областными советами вопросов, связанных с функционированием законодательных органов (в том числе программирования работы), и иных вопросов, имеющих важное институциональное значение;
82 См. : Gruppo di lavoro Camera-Senato-Assemblee regionali. Indirizzi per migliorare i metodi della legislazione tra Stato e Regioni. Documento approvato nella riunione del 7 marzo 2001 // URL: http://www.parlamentiregionali.it/dbdata/
Documenti/[47403cf855433]Indirizzi_legislazione_Stato-Regioni.pdf (дата обращения: 01.12.2011).
развитие координации между парламентом и областными советами при разработке актов ЕС;
согласование общих правил подготовки нормативных актов;
развитие новых инструментов ознакомления с действующими нормативными актами, обеспечивающих своевременное информирование о нормативных актах ЕС, общенациональных и региональных актах по определенной проблематике.
28 июня 2007 г. председатели палат парламента и Конференции председателей законодательных собраний областей и автономных провинций от имени соответствующих органов
83
подписали протокол , который предусматривал создание на паритетной основе Комитета в целях согласования мнений и обмена опытом по институциональным вопросам, представляющим взаимный интерес. В числе таковых были обозначены вопросы, касающиеся роли представительных органов в процессе принятия решений, эффективного функционирования, развития и сотрудничества вспомогательных служб соответствующих органов, а также методов законодательной деятельности.
В соответствии с Протоколом в Комитет входят три депутата и три сенатора, определяемые председателями палат, председатель парламентской комиссии по областным вопросам, а также три председателя областных советов, определяемых Конференцией председателей законодательных собраний областей и автономных провинций84. Члены Комитета утрачивают свои
83 См.: Il protocollo di intesa fra il Senato della Repubblica , la Camera dei deputati e la Conferenza dei Presidenti delle Assemblee legislative delle Regioni e delle Province autonome per l'istituzione di un comitate paritetico // Camera dei deputati. Servizio studi. Senato della Republica. Servizio per la qualita dei atti normativi. Documentazione e ricerche. 2007. № 95.
84 Число представителей от каждой из трех групп, входящих в состав Комитета, было увеличено до пяти человек Протоколом от 21 июля 2009 г. (п. 1). См.: Protocollo di intesa fra Senato della Repubblica, la Camera dei Deputati e la Conferenza dei Presidenti delle Assemblee legislative delle Regioni e delle Province autonome. Roma, 21 luglio 2009 // URL:http://www.parlamentiregionali.it/dbdata/documenti/[4a9f98344697]P ROTOCOLLO_DI
_INTESA_luglio_2009.pdf (дата обращения: 01.12.2011). 154
полномочия по истечению срока мандата тех органов, от которых они избраны. Заседания Комитета ведут коллегиально представители от каждой из трех групп, входящих в его состав. На заседания Комитета могут приглашаться три депутата Европейского парламента, избранные от Италии, которых определяет Председатель Европейского парламента.
В задачи Комитета, в частности, входит развитие и интеграция законодательных полномочий, а также юридической техники для создания качественного законодательства. Комитет правомочен представлять председателям законодательных собраний предложения по совершенствованию методов законодательной деятельности. В новом Протоколе от 21 июля 2009 г. были уточнены задачи Комитета. В качестве приоритетных направлений его деятельности были обозначены, в частности, такие вопросы, как адаптация системы источников права и методов законодательной деятельности к конституционным изменениям формы государства и формы правления в областях, институциональным изменениям, обусловленных эволюцией регулирования в избирательной сфере и политической системы; развитие инструментов осуществления мониторинга в сфере законодательной деятельности, предусмотренных договорами и соглашениями межтерриториального уровня и договорами и соглашениями, участниками которых являются Конференция Государство - области и Объединенная конференция85; создание информационной сети, объединяющей все законодательные собрания, упрощающей обмен документами и опытом, создание объединенного банка данных.
В любом государстве существуют определенные правила, использование которых позволяет найти оптимальные способы изложения правовых предписаний, добиться доступности и лаконичности юридического текста, привести содержание и форму законопроекта в соответствие с другими законодательными актами, однако общие подходы к законодательной деятельности существенно не различаются. Председатель Европейской ассоциации законотворчества Л. Мадер на основании опыта своей
85 Включает представителей различных территориальных коллективов, а не только областей.
организации выделил некоторые критерии качественного законодательства. По его мнению, «хорошее законодательство»: является легитимным, т.е. соответствует принципам и предписаниям международного права и конституции страны; формируется в рамках юридически безупречной процедуры, отвечающей определенным демократическим требованиям; учитывает общественные потребности и ожидания, внося свой вклад в реализацию поставленных целей (адекватность проблемы, эффективность), не страдает внутренними противоречиями и пробелами (внутренняя согласованность); отвечает формальным требованиям качества: обладает логично выстроенной структурой, предполагает наличие понятных формулировок, отсутствие внутренних противоречий, повторов и устаревших положений, является общедоступным для ознакомления без каких-либо серьезных затрат; является экономным и ограничивается необходимым, а также демонстрирует определенную стабильность86.
86 См.: Мадер Л. Европейский опыт в области оценки законов - от нормативного идеализма к законодательству, опирающемуся на очевидные обстоятельства // Приоритетные национальные проекты и задачи совершенствования российского законодательства. Материалы Международной научно-практической конференции (Москва, 30 марта 2007 г.) / Под ред. С.В. Кабышева, Г.В. Минха, О.В. Афанасьевой. М., 2007. С. 134-136.
