CC BY
15лении предусматривают специальные составы административных правонарушений и преступлений. При наличии их признаков применяется специальная норма. Для корректного соотношения общей и специальных норм об оскорблении предлагается устранить коллизию между КоАП РФ и УК РФ, возникшую в связи с декриминализацией оскорбления. Специальные уголовно-правовые нормы (ст. 297, 319, 366 УК РФ), употребляя термин «оскорбление», не применяют его понятие. После признания ст. 30 УК РФ утратившей силу в уголовном законодательстве нет общей нормы, определяющей понятие оскорбления. Автор считает, что тем самым нарушается логика соотношения общей и специальных уголовно-правовых норм.
Автор анализирует социальную роль административных наказаний и их место в современном административном праве. Подчеркивается многозначность феномена «административное наказание», ключевые характеристики которого можно описывать в соответствии с его социальным назначением: а) как правовое средство противодействия административной деликтности и реализации административной политики; б) в зависимости от места в структуре административно-деликтного права; в) в зависимости от функционального назначения административного наказания (как мера административной ответственности); г) в зависимости от места в структуре административно-деликтной нормы (как санкция).
А.В. Четвернина
2015.01.017. РУССО А.М. ЗНАЧЕНИЕ ПУБЛИЧНОГО СЕКТОРА И ПУБЛИЧНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ В ИТАЛИИ. ВОЗВРАТ К ЦЕНТРАЛИЗАЦИИ?
RUSSO A.M. La dimensión del sector y de las Administraciones públicas en Italia. ¿Una película centralizadora en rodaje? // Revista de derecho constitucional Еш-opeo. - Granada, 2013. - N 20. - Mode of access: http://www.ugr.es/~redce/REDCE20/articulos/03_MD_P0LI.htm
Ключевые слова: административное право; публичный сектор; публичная администрация; финансовый кризис; реформирование права; автономия; регионализм; рецентрализация; право ЕС.
Статья сотрудницы Центра политических и правовых исследований им. Гарсиа Пелайо Анны Маргериты Руссо посвящена мо-
дернизации публичного сектора в Италии. Публичный сектор обычно отождествляется с публичной администрацией. Автор же рассматривает публичный сектор как часть экономической системы, в которой принятие и реализация решений по распределению товаров и услуг носят коллективный характер. В документах Министерства финансов и экономики Италии к публичному сектору отнесены консолидированные счета государственного сектора, бухгалтерская отчетность органов центральной администрации и местных учреждений, а также органов социального обеспечения.
В Италии публичный сектор имеет вертикальную, горизонтальную и функциональную структуру. Вертикальная структура означает наличие разных уровней управления: центрального государственного, регионального (на уровне территориальных автономий) и местного, который, в свою очередь, имеет провинциальный и муниципальный уровни. Горизонтальная структура предполагает функционирование публичных органов, различающихся по назначению и полномочиям на каждом уровне. Функциональное измерение применяется к организациям «функциональной автономии», университетам, Торгово-промышленной палате и др.
Конституционное регулирование публичного сектора отличает наличие значительного числа относящихся к нему конституционных норм. Особое внимание Конституция Италии уделяет конституционным принципам автономии и децентрализации, верховенству закона (ст. 97), ответственности (ст. 95), принципу судебной защиты (ст. 34 и 113) и др., а также принципам, которые установлены коммунитарным правом (принцип хорошего управления, транспарентности и др.). Некоторые конституционные принципы прямо в Конституции не предусмотрены, они выводятся в результате системного толкования ее норм (например, принцип законности).
На основе анализа правительственных документов и нормативных актов автор выделяет основные этапы правового регулирования государственных расходов. Анализ статистических данных показывает, с одной стороны, снижение расходов регионов и местных органов, с другой - рост общего государственного долга в процентах к ВВП (что, наоборот, должно снижаться в соответствии с европейскими рекомендациями), причем такой рост прогнозируется до 2015 г. в связи с увеличением финансовых потребностей публичного сектора. Современный сценарий реформ и сокращения
расходов построен на идее рационализации расходов государства и его отдельных структур. Методика сокращения расходов включает пакет мер, ориентированных на определение самых необходимых расходов по программам центрального правительства, что должно привести к их существенному сокращению в ключевых сферах. Это не бесспорные решения. В частности, предполагаемые жесткие сокращения в области здравоохранения вызвали дебаты, поскольку они наносят серьезный удар по итальянской модели государства всеобщего благосостояния.
С точки зрения результативности и эффективности администрации по европейским стандартам Италия входит в число 15 стран с очень низкими показателями (наряду с Грецией, Болгарией и Румынией). Перераспределение полномочий и функций, упрощение процедур и сокращение финансовых затрат и чиновников в Италии не сопровождается рационализацией центральных структур публичного управления. Это приводит, по выражению автора, к «шизофренической административной структуре», которая продолжает накапливать государственный долг даже в рамках предпринятых для его сокращения законодательных мер.
Глобальный экономический кризис только высветил уже существовавшие слабые стороны административной системы: сочетание негативных экономических факторов, когда умеренный рост сопровождается возрастанием государственного долга и ограниченным кредитным потенциалом банков, слабым внешним спросом, кризисом доверия в Европейском валютном союзе. Проблема увеличения государственного долга была воспринята руководством страны серьезно тогда, когда Европейский центральный банк направил итальянскому правительству письмо (5 августа 2011 г.), в котором предлагал принять меры экономического характера для укрепления репутации страны, создания финансовой устойчивости проведения структурных реформ. После этого был принят ряд срочных антикризисных мер, в том числе конституционного характера.
Автор задается вопросом, как эти меры скажутся на итальянском публичном секторе? Внесенные в Конституцию Италии изменения, касающиеся принципа сбалансированности бюджета, могут быть истолкованы в отношении публичного сектора различным образом, что создает разные сценарии развития событий. В ходе реформирования будет затронута система распределения полномочий между центром и регионами. В 2009-2013 гг. уже принят це-
лый ряд законов-декретов, во многих случаях в нарушение конституционного принципа автономии регионов, позволяющих центральному правительству в чрезвычайной ситуации для нормализации положения перераспределять государственные доходы, а также контролировать займы территориальных образований через систему получения от него разрешений. Эти меры охватывают систему территориальных автономий в целом, т.е. и провинции, и муниципии, при этом основная идея, по сути, состоит в том, что органы местного самоуправления занимаются пустой тратой финансовых ресурсов, что необходимо остановить, независимо от тех последствий, которые это повлечет для граждан и территорий. В качестве примера в статье приводятся положения Закона 148/2011, касающиеся порядка объединения муниципалитетов с населением менее тысячи жителей для оптимального согласования публичных финансов, сдерживания затрат местных органов власти и лучшего выполнения административных функций и публичных услуг.
Конституционный суд Италии уже признал неконституционным целый ряд актов правительства, нарушающих конституционный принцип автономии. Автор критически относится к методологии проведения реформ, обращая внимание на то, что в ходе реформ основные конституционные принципы - автономии, плюрализма, субсидиарности, меняются на цели рационализации, эффективности, сокращения системы публичной администрации. Происходит возврат к централизации государственной системы без переосмысления структуры и полномочий центральной администрации. В результате, с одной стороны, присутствуют риски централизации управленческой системы со слабым центром и старыми изъянами, с другой - складывается концепция территориальной автономии, которая должна «зарабатывать» право быть таковой, демонстрируя свою эффективность и экономичность.
Если европейские рекомендации служат для ускорения уже происходящих процессов, то воспользуются плодами этой централизации те страны, которые выполняют наднациональные обязательства, опираясь на государство, используя модель кооперативного федерализма. Это означает, что государство выступает в качестве «простого сторожа» (gatekeeper). Комитет регионов ЕС обращал внимание на опасность такого рода формально направленных на экономию реформ, используемых в качестве предлога для централизации полномочий и проведения децентрализации без
адекватного финансирования, путем упрощения, уменьшения или даже устранения субнациональных структур, что в конечном итоге ведет к снижению уровня демократии - региональной и местной. Причем эта тенденция базируется на ошибочном предположении, что публичные услуги, переданные центру, обходятся дешевле.
Возникают вопросы, требующие ответа. Действительно ли многоуровневая административная система экономически неустойчива? Как должны происходить рационализация государственных расходов и снижение государственного долга: охватывая все субъекты или, лучше, функции различных органов? В последнем случае кризис позволяет всерьез использовать скрытый потенциал региональной автономии (ст. 5 Конституции Италии) в числе других конституционных принципов, хотя, как отмечается в статье, похоже, реформы в Италии идут по другому пути, создавая тенденцию «изменять все так, чтобы ничего не изменилось».
Г.Н. Андреева
2015.01.018. СЕБАЛЬОС МАРТИН М.М., ГЕРРА Р.П. О КОНЦЕПТУАЛИЗАЦИИ ТУРИСТИЧЕСКОГО ПРАВА В КОМПАРАТИВИСТСКОМ СРАВНЕНИИ ПРАВОПОРЯДКОВ. CEBALLOS MARTIN M.M., GUERRA R.P. Hacia la conceptualization del derecho del turismo en el ordenamiento jurídico comparado // Papers de turisme. - Almeria: Universidad de Almeria, 2012. - P. 22-43.
Ключевые слова: понятия туризма; туристическое право; административное право туризма; публичное туристическое право; частное туристическое право.
В статье преподавателей административного права Университета Альмерии (Испания) Мариа Матильде Себальос Мартин и Рауля Переса Герры рассматриваются проблемы распределения компетенции по регулированию туризма между органами государства и в их контексте вопрос о месте административного права в сфере туризма в системе права Испании.
Туризм, отмечают авторы статьи, - относительно новое явление, и его правовое регулирование появилось также сравнительно недавно. Популяризовал это слово как синоним путешествия Стендаль, опубликовав свои «Заметки туриста», а первое туристическое агентство создал в 1841 г. Т. Кук, поэтому он и считается «отцом туризма». В Испании правовое регулирование туризма совпадает с
