CC BY
9жена еще при обсуждении проекта Конституции в Учредительном собрании. Однако доктринально сразу после принятия Конституции стали подчеркивать, что для понимания того, как регулируется статус администрации, надо читать не две статьи, а всю Конституцию целиком, имея в виду все конституционные характеристики государства. В ней отражены многочисленные связи, существующие между положениями об администрации и другими конституционными положениями, касающимися государственного управления, участия граждан, демократии, равенства, а также прав граждан. Длинный перечень прав и свобод в Конституции Италии и принцип равноправия возлагают на администрацию обязательства по их обеспечению. Например, конституционное право на охрану здоровья (ст. 32) содержит гарантию бесплатного лечения для неимущих, что позволило конституционному суду привязать к нему и финансовые обязательства государства, и требования физических лиц по этим вопросам даже в период экономических трудностей.
В работе прослеживается специфика подходов стран континентальной системы права, особенно Италии, Испании и Германии, к вопросам организации управления, опыту Великобритании по развитию правовых инструментов, обеспечивающих различные формы судебного контроля за осуществлением публичных полномочий администрации. Конституционное регулирование работы администрации меняется в процессе европейской интеграции. С одной стороны, это вызвано новым конституционным регулированием статуса администрации в бюджетной и экономической сфере. С другой стороны, на европейском уровне расширяется вмешательство в сферу основных прав, а в связи с этим возрастает необходимость охраны общественной безопасности (например, в области защиты данных о личности).
Г.Н. Андреева
2016.02.019. ВЕККЬО Ф. ЭКОНОМИЧЕСКИЙ КРИЗИС И ЭВОЛЮЦИЯ ПУБЛИЧНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ В ЕВРОПЕ. VECCHIO F. Crisis económica y evolución de la administración pública en Europa // Revista de derecho constitucional Еигорео. - Granada, 2015. - N 23. - Mode of access: http://www.ugr.es/~redce/ REDCE23/articulos/01 VECCHIO.htm
Ключевые слова: конституционное право; экономический кризис; европейская интеграция; публичная администрация; централизация; социальное государство; основные права.
В статье профессора конституционного права Университета «Коре» (Италия) Фаусто Веккьо анализируется европейский опыт противостояния экономическому кризису применительно к сфере публичной администрации. Древние греки термином «кризис» обозначали процесс отделения зерен от плевел, т.е. хорошего от плохого, полезного от вредного. Когда это слово использовалось применительно к социальной жизни, оно не имело того негативного оттенка, который ему придается в наши дни, а отражало определенный момент выбора между различными возможностями, при этом фазы кризиса рассматривались как прелюдия социальных преобразований. В контексте этих этимологических рассуждений период, который сейчас переживает мир, может быть охарактеризован как «решающая фаза», после которой должны появиться более справедливые государственные структуры и более надежное международное равновесие. Это может рассматриваться как фаза принятия сложных решений и жертв, предваряющая воскресение, так, например, она видится в странах БРИКС. В Европе же наоборот доминируют настроения уныния. Там жива память о диктатурах 30-х годов и ужасах Второй мировой войны, которые напоминает о цене в случае неудачи; там сильно стремление сохранить статус-кво в отношении достигнутого в последние десятилетия удовлетворительного среднеевропейского уровня благосостояния. Это заставляет европейцев видеть в кризисе скорее угрозу, чем возможность обновления.
Многие в Европе считают причиной сложившегося на континенте тяжелого положения экономическую политику, реализованную в результате деятельности институтов ЕС и под влиянием международных экономических организаций. Существует также мнение, что жесткая политика контроля за публичными расходами производит на экономику рецессивный эффект и уменьшает способность государств реализовать их конституционные обязанности по отношению к гражданам.
На момент наступления финансового и экономического кризиса еврозона испытывала серьезные затруднения из-за несовершенства учредительной системы ЕС. Так, сокращение суверенитета
государств-членов, которые ввели евро, не было компенсировано созданием подлинного европейского суверенитета в денежной сфере, а установленные в нормативных актах ЕС строгое распределение полномочий и разнообразные запреты и ограничения не позволяли осуществлять гибкую бюджетную политику в экстренных ситуациях. Автор полагает, что еврозона в результате незавершенности формирования соответствующих структур и инструментов оказалась в ситуации «бури на финансовых рынках».
Попытки реагировать на сложившуюся ситуацию ориентировались на заполнение лакун и создание новых инструментов, способных разрешить проблемы. В результате возник, например, Европейский фонд финансовой стабильности как инструмент рекапитализации банков и покупки государственного долга в опасных для национальных экономик ситуациях. Однако создание этих инструментов для поддержки более слабых стран сопровождалось требованиями экономически более сильных стран активизировать процедуры контроля. Кроме того, международные требования о сокращении дефицита бюджета побудили государства - члены ЕС сконцентрироваться на конституционализации правила бюджетной стабильности. Пожертвовав общенациональной дискуссией по этим вопросам (а в некоторых странах и процедурой конституционных изменений), государства-члены подняли на конституционный уровень принцип, который повлечет громадные последствия для функционирования и организации государственного управления. Изменение нормативного регулирования должно была способствовать стабилизации денежной политики в рамках процесса ее европеизации, но на самом деле государства-члены лишились важного инструмента срочного вмешательства для стабилизации рынка. Национальные правительства были вынуждены проверять свои стратегии на предмет соответствия конституционным нормам и международным правилам государственного бюджетирования.
По мнению автора, можно выявить как минимум три тенденции, которые характерны для эволюции государственного управления стран, подвергшихся воздействию кризиса.
Первая относится к основным правам, поскольку объективно рационализация затрат публичного сектора приводит к резкому сокращению социальных фондов (в десятки раз фондов поддержки семьи, здравоохранения и т.д.). Изменения в системе государствен-
ного управления негативно воздействуют на гарантии основных прав, поскольку администрация оказывается не в состоянии финансировать затраты по их обеспечению.
Вторая тенденция касается перераспределения полномочий между различными учредительными уровнями власти, которые сосуществуют на территории государств-членов. Между государствами-членами и их территориальными автономиями наблюдается тенденция усиления централизации, которая обосновывается не подлежащими отмене требованиями экономической рациональности. Это, в свою очередь, сказывается и на правах граждан. Например в Италии внесены законопроекты по ликвидации провинций (т.е. институтов, прямо предусмотренных Конституцией) и урезан Фонд финансирования регионов.
Третья тенденция относится к реализации принципа горизонтальной субсидиарности, состоящего в передаче публичной функции субъектам частного права. Новое перераспределение функций между публичным и частным секторами и вводимые способы сокращения расходов в соответствии с правилом бюджетной стабильности не должны вступать в противоречие с положениями, установленными в других конституционных нормах.
В заключение автор высказывается в пользу рассмотрения кризиса как явления, открывающего новые возможности, несмотря на растерянность органов государственного управления в Европе и противоречивость их действий. Если последствия, которые повлечет создание новых правовых инструментов и новелл в управлении, могут быть различными, то не вызывает сомнения, что произошло серьезное перераспределение компетенции между уровнями управления и между публичным и частным секторами.
С точки зрения методологии современный европейский ответ на вызовы времени базируется на прошлом опыте, представляя собой анахроническую смесь функционализма и улаживания противоречий в среде бюрократии, вместо того, чтобы открыть дорогу реформам, позволяющим европейским гражданам выразить представления о будущем континента. По мнению автора, достаточно очевидна необходимость изменения организационной структуры ЕС, поскольку она явилась одной из причин, приведших к современной ситуации. Упорство, с которым Европа считает, что нельзя менять организационную структуру, необъяснимо.
Г.Н. Андреева
