CC BY
152016.02.018. РОМАНО А. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРИНЦИПЫ ПУБЛИЧНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ.
ROMANO A. Los principios constitucionales de las administraciones públicas // Revista de derecho constitucional europeo. - Granada, 2015. -N 23. - Mode of access: http://www.ugr.es/~redce/REDCE23/articulos/ 04_R0MAN0.htm
Ключевые слова: публичная администрация; конституционные принципы; администрация и конституция; европейское административное право; сравнительное право.
В статье Андреа Романо, исследователя из Университета «Ла Сапиенса» в Риме, анализируются конституционные начала государственного управления и публичной администрации в Европе и других регионах. Компаративистский анализ конституционных норм помогает выявить характерные для конкретного национального опыта тенденции, периоды непрерывного развития и разрывов.
Определенными методологическими проблемами при исследовании данной тематики являются определение административного права как научной дисциплины и установление различий между конституционным и административным правом, бывшие предметом дискуссий в области публичного права в XIX и XX вв. В статье анализируются особенности обсуждения данной проблематики в Италии, Германии, Франции, цитируются работы известных специалистов по конституционному праву. В Италии преобладала идея автономного существования двух дисциплин (С. Романо, В.Э. Орландо). Санти Романо утверждал, что конституционное право - это не отрасль публичного права; он сравнивал конституционное право со стволом дерева, из которого выходят различные ветви, в том числе самая большая - административное право. В Германии Отто Майер предпринял попытку разработки доктрины административного права как автономной науки, в противоположность прежней доктрине, которая исходила из понятий «Verwaltungsrecht» и «Verfassungsrecht» внутри общего государственного права («Staatsrecht»). Немецкая наука внесла вклад в разработку данной проблематики благодаря знаменитым антитезам. Так, Ф. Вернеру принадлежит широко цитируемое в современной литературе выражение о том, что административное право - это конкретизированное конституционное право.
Анализ дискуссии свидетельствует о том, что при исследовании данной проблематики неизбежно обращение к теоретико-историческим аспектам и различным моделям государственного управления. Каждый исторический период имел свои достижения, которые в той или иной мере присутствуют в современном регулировании. В эпоху либерального конституционализма сформировалось представление о необходимости политической нейтральности государственных служащих. Это было реализовано с помощью принципа законности и регулирования данной сферы исключительно законом. В Великобритании сформировались понятие законности, которое включило ограничение власти как гарантию прав граждан. В США, несмотря на то, что Конституция не содержит четких указаний относительно администрации (конституционное молчание по этому поводу было не случайностью, а результатом договоренности между федералистами и их противниками), она урегулировала такие принципы, как жесткое разделение властей. В США конституция понимается как высшее право, относящееся к административной деятельности.
Эти либеральные принципы не были забыты в ХХ в., одни из них получили дальнейшее развитие, другие - новую трактовку. Так, принцип беспристрастности государственных служащих в ст. 97 Конституции Италии и в ст. 103 Конституции Испании выражен уже иначе. Новое конституционное регулирование соединяет данный принцип с демократическими началами деятельности плюралистического государства, уважением к правам меньшинств и запретом дискриминации.
Применительно к современному регулированию принято утверждать, что конституционные положения, устанавливающие принципы организации и функционирования администрации, не слишком распространены. Обычно они отражают взаимоотношения правительства и администрации, власть первого над второй. Так, согласно ст. 20 Конституции Франции «правительство определяет и проводит политику нации. В его ведении находятся администрация и вооруженные силы». Аналогичные положения содержатся в ст. 96 Конституции Испании, ст. 95 Конституции Италии и др. Конституции также содержат положения, требующие от администрации проявлять объективность и беспристрастность в своей деятельности (ст. 103 Конституции Испании, ст. 97 Конституции Ита-
лии). Современные конституции гарантируют участие граждан в осуществлении публичной власти, обеспечивая содействие в разработке административных решений, доступ к архивам и документам администрации и другие права (ст. 9 и ст. 105 Конституции Испании, ст. 2 Конституции Италии). На конституционном уровне закрепляется и принцип административной децентрализации (ст. 5 Конституции Италии, разд. VIII Конституции Испании, разд. VIII Основного закона ФРГ и др.).
Итальянская Конституция рассматривается автором как пример сдержанности конституций, принятых после Второй мировой войны. Важнейшие положения об администрации были включены в раздел «Государственная администрация», состоящий из двух статей: ст. 97 и ст. 98. Конституционная модель регулирования отражала, по мнению большинства исследователей, преемственность по отношению к либеральному опыту регулирования, поскольку регулирование связи администрации с политической властью было переведено в плоскость перечисления обязанностей законодателя по урегулированию законом. Установленные в этих статьях гарантии, вместе с тем, наводят часть исследователей на мысль о некоем влиянии регулирования периода авторитарного режима, которое позднее было преодолено в духе плюрализма и демократической государственности, благодаря вкладу ученых, конституционной юстиции и законодателя.
Автор анализирует особенности конституционного регулирования статуса администрации в Основном законе ФРГ, Конституции Франции и Конституции Испании, в которой, как считает автор, в наибольшей степени выражены принципы, характерные для демократического и социального государства. В ст. 103 Конституции Испании перечислены: беспристрастность, эффективность, иерархичность, децентрализация, деконцентрация, подчинение закону и праву, замещение государственных должностей на основе навыков и способностей, принципы несовместимости должностей. Эта статья, по мнению автора, заслуживает особого внимания благодаря целому «созвездию» включенных в нее принципов и подразумеваемых связей с другими конституционными нормами.
В Италии малочисленность конституционных положений об администрации не является случайной: эта идея была прямо выра-
жена еще при обсуждении проекта Конституции в Учредительном собрании. Однако доктринально сразу после принятия Конституции стали подчеркивать, что для понимания того, как регулируется статус администрации, надо читать не две статьи, а всю Конституцию целиком, имея в виду все конституционные характеристики государства. В ней отражены многочисленные связи, существующие между положениями об администрации и другими конституционными положениями, касающимися государственного управления, участия граждан, демократии, равенства, а также прав граждан. Длинный перечень прав и свобод в Конституции Италии и принцип равноправия возлагают на администрацию обязательства по их обеспечению. Например, конституционное право на охрану здоровья (ст. 32) содержит гарантию бесплатного лечения для неимущих, что позволило конституционному суду привязать к нему и финансовые обязательства государства, и требования физических лиц по этим вопросам даже в период экономических трудностей.
В работе прослеживается специфика подходов стран континентальной системы права, особенно Италии, Испании и Германии, к вопросам организации управления, опыту Великобритании по развитию правовых инструментов, обеспечивающих различные формы судебного контроля за осуществлением публичных полномочий администрации. Конституционное регулирование работы администрации меняется в процессе европейской интеграции. С одной стороны, это вызвано новым конституционным регулированием статуса администрации в бюджетной и экономической сфере. С другой стороны, на европейском уровне расширяется вмешательство в сферу основных прав, а в связи с этим возрастает необходимость охраны общественной безопасности (например, в области защиты данных о личности).
Г.Н. Андреева
2016.02.019. ВЕККЬО Ф. ЭКОНОМИЧЕСКИЙ КРИЗИС И ЭВОЛЮЦИЯ ПУБЛИЧНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ В ЕВРОПЕ. VECCHIO F. Crisis económica y evolución de la administración pública en Europa // Revista de derecho constitucional Europeo. - Granada, 2015. - N 23. - Mode of access: http://www.ugr.es/~redce/ REDCE23/articulos/01 VECCHIO.htm
