CC BY
18равенство государств-участников. Союз должен гарантировать то, что в немецкой Конституции называется «единством жизненных условий». Это единство охватывает только социальную сферу, справедливое распределение, оно не распространяется на стирание культурных различий. Такое политическое сотрудничество необходимо, подводит итог Хабермас, чтобы сохранить культурное наследие и богатство среды обитания «старой Европы» посреди прогрессирующей глобализации, защитить ее от уничтожения (с. 91).
А.А. Рёрихт
2014.04.044-048. «ЗОЛОТОЕ ПРАВИЛО» БЮДЖЕТНОЙ СТАБИЛЬНОСТИ ЕС И КОНСТИТУЦИОННЫЕ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ РЕФОРМЫ СТРАН - ЧЛЕНОВ ЕС. (Сводный реферат).
Ключевые слова: бюджетное равновесие; финансовая стабильность; преодоление бюджетного дефицита; бюджетное право; публичные финансы; правовое регулирование государственного долга; конституционные и законодательные реформы в странах ЕС; государство благосостояния; финансовые основы социального обеспечения.
Мировой экономический кризис 2008-2009 гг. и последовавший за ним кризис в зоне евро потребовали разработки системы антикризисных мер. Для оздоровления государственных финансов государств - членов ЕС и создания интегрированной структуры финансовых рынков органы Европейского союза начали усиливать наднациональные механизмы и федерализацию еврозоны за счет надстраивания системы макроэкономического регулирования, которая включает контроль за бюджетами государств - членов ЕС. По инициативе Франции и Германии были созданы новые европейские финансовые инструменты - Европейский инструмент финансовой стабилизации и Европейский механизм финансовой стабилизации. Для формирования единых подходов к обеспечению бюджетной стабильности на наднациональном и национальном уровнях регулирования были также активно задействованы внутренние национальные механизмы регулирования публичных финансов. Принятый в марте 2011 г. семнадцатью странами еврозоны и Болгарией, Данией, Латвией, Литвой, Польшей и Румынией «Пакт евро плюс» (Euro Plus Pact) предусмотрел проведение согла-
сованных макроэкономических реформ, направленных на повышение устойчивости государственных финансов и на стабилизацию финансовых рынков. Согласно Приложению 1 к этому Пакту участники приняли на себя обязательство задействовать соответствующие законодательные и конституционные механизмы для решения указанных проблем, что и было предпринято странами-участницами, в том числе в виде включения в конституции «золотого правила» бюджетной стабильности.
Это решение, а также последовавшие за ним конституционные и законодательные реформы вызвали большой поток научной литературы в странах ЕС, в которой обсуждаются возникшие проблемы. В данном сводном реферате приведены некоторые из них, позволяющие оценить происходящее.
2014.04.044. ПЕРЕС ДЕ ЛАС ЭРАС Б., ЛАРРАСАБАЛЬ БЕЗАНЬЕС С. БЮДЖЕТНЫЙ КОНТРОЛЬ В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ, КОНСТИТУЦИОННАЯ РЕФОРМА, НАЛАЖИВАНИЕ БЮДЖЕТОВ ПУБЛИЧНЫХ АДМИНИСТРАЦИЙ И ЕГО ВОЗДЕЙСТВИЕ НА БАСКСКОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РАМКАХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ СОГЛАШЕНИЙ.
PEREZ DE LAS HERAS B., LARRASABAL BESAÑEZ S. Control presupuestario en la Unión Europea, reforma constitucional, ajuste de los presupuestos de las administraciones públicas y su impacto en el autogobierno vasco en el marco del concierto económico // Revista vasca de administración pública. Herri-Arduralaritzako Euskal Aldiz-karia (R.V.A.P.) - Bilbao, 2012. - N 94. - P. 133-196.
Проводя сравнительный анализ конституционных реформ в странах зоны евро, сотрудники Университета Деусто (Испания, Страна Басков) Беатрис Перес де лас Эрас и Сантьяго Ларрасабаль Безаньес обращают внимание на то, что в Европе «золотое правило» бюджетной стабильности впервые было применено в Германии в 1969 г., однако эта мера оказалась не слишком эффективной, если судить по размеру государственного долга, который достигал 42% в 1980 г. и вырос до 73% спустя 10 лет. В Швейцарии эта идея была реализована более успешно в виде так называемого «тормоза долга» - правила, введенного в 2001 г. с целью обеспечить бюджетное равновесие на счетах Федерации на протяжении длинного экономического цикла. В рамках ЕС в 2008 г., т.е. до принятия решения европейскими лидерами, Австрия вывела этот принцип на консти-
туционный уровень - в результате исполнение бюджета осуществляется на основе координации управления бюджетами земель и муниципалитетов. В статье анализируется также дискуссия во Франции по определению уровня, на котором следует включать данное правило (Конституция или органический закон), исходя из особенностей французской правовой системы и по новому виду программных законов, а также опыт Италии по включению «золотого правила» в виде привязки «к хорошим и плохим периодам фаз экономического цикла».
В целом, по мнению авторов, проводимые в странах ЕС реформы согласуются с правилом бюджетного равновесия, реализованным на конституционном уровне в Германии, которая из-за растущего государственного долга еще в 2006 г. провела конституционную реформу, частично изменяющую публичные финансы в направлении обеспечения бюджетного равновесия, а в 2009 г. еще более решительно их трансформировала, изменив ст. 109 и 115 Основного закона. В статье отмечаются позитивные стороны проведенной реформы и ее наиболее часто критикуемые недостатки: публичный сектор был реформирован частично (реформа не затронула муниципальный уровень), не были урегулированы вопросы достижения договоренностей для осуществления «тормоза долга», а срок вступления правила в полном объеме слишком растянут (до декабря 2015 г.), что позволяет Федерации выполнять конституционное положение не в полной мере. Тем не менее именно германский опыт стал моделью для других стран.
2014.04.045. ФЕРРЕРЕС КОМЕЛЬЯ В. КРИЗИС ЕВРО И «ЗОЛОТОЕ ПРАВИЛО»: КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРОБЛЕМЫ. FERRERES COMELLA V. La crisis del euro y la regla de oro: Рroblemas constitucionales // Actualidad jurídica Uría Menéndez. -Madrid, 2012. - P. 96-103. (- N Extra 1, 2012).
Профессор Барселонского университета Виктор Ферререс Комелья задается в связи с применением «золотого правила» вопросом: насколько было необходимо «конституционализировать» «золотое правило»? По его мнению, исходя из сложившейся практики реализации и обеспечения права ЕС, такой необходимости не было. Действующий в ЕС принцип верховенства права ЕС и его прямого действия в сочетании с существованием наднациональных органов, наделенных соответствующими полномочиями, достаточ-
ны для обеспечения действия права ЕС. В этом контексте автор вспоминает и оценивает стратегию установления существующей системы центральных банков в Европе. Как известно, введение евро как единой европейской валюты сопровождалось созданием Центрального европейского банка, объединившего в единую систему национальные центральные банки. Считалось, что для правильного функционирования еврозоны необходимо обеспечить независимость различных банков, поэтому в рамках ЕС была также создана нормативно и институционально независимая власть.
Принцип ее независимости был урегулирован законодательно на уровне ЕС очень детально, и эта совокупность нормативных положений и разработанных процедур распространилась на государства, которые были вынуждены приспосабливаться к новым условиям. Для того чтобы исключить нарушения принципа независимости банков со стороны государств-членов с самого начала, эти вопросы были урегулированы в Договоре о функционировании ЕС. При этом, несмотря на потенциальную возможность нарушения независимости национальных центральных банков, ни на каком этапе не возникала идея о необходимости поднять защиту принципа независимости центральных банков на конституционный уровень государств-членов.
Это связано с тем, как отмечается в статье, что одно дело, когда национальная конституция уже включает принцип независимости центрального банка и другие специфические правила, которые этот принцип за собой влечет, и совсем другое дело, когда государства должны были бы модифицировать свои национальные конституции для того, чтобы включить в них гарантии независимости центрального банка.
Данный европейский принцип был урегулирован европейским правом в соответствующей сфере, но императивного требования включить его в национальные конституции не последовало. Конечно, если национальная конституция содержала клаузулу, противоречащую данному принципу, возникала проблема. Такие положения следовало либо интерпретировать в духе европейского права, либо (в случае прямого противоречия) они подлежали модификации. Таким образом, то, что государство должно уважать, например, принцип независимости центральных банков, освященный правом ЕС, не означает его обязанности инкорпорировать
данный принцип в свою конституцию. Нормальная стратегия обеспечения действия права ЕС состоит в адаптации правил ЕС применительно к отдельным странам (как Великобритания и Дания), разработке межправительственных соглашений и т.д. С этой точки зрения, по мнению автора, ЕС демонстрирует слабость, прибегая для обеспечения эффективности своего права к изменению национальных конституций.
Автор отмечает, что реализация данного решения неизбежно столкнется с рядом трудностей. В организационном плане проблемы связаны с различиями в философии, лежащей в основе разных европейских конституций, которая и определяет степень их жесткости, в том числе и в плане необходимости применения референдума для изменения конституции.
Но есть и более глубокий уровень этой проблемы - необходимость учета внутренней связи различных положений конституции, включая конституционные демократические принципы и положения об ограничении государственной власти со стороны граждан.
2014.04.046. РУИС АЛЬМЕНДРАЛЬ В. БЮДЖЕТНАЯ СТАБИЛЬНОСТЬ И КОНСТИТУЦИОННАЯ РЕФОРМА. RUIZ ALMENDRAL V. Estabilidad presupuestaria y reforma constitucional // Revista Española de derecho Europeo (REDE) - Madrid, 2012. -Vol. 14, N 41. - P. 33-110.
Преподаватель налогового права Университета Карлоса III (Мадрид, Испания) Виолета Руис Альмендраль, рассматривая вопрос о конституционализации границ государственного дефицита в Испании, обращает внимание на особенности этой страны в ЕС как государства, сильно децентрализованного со значительными различиями, и вместе с тем государства, не имеющего сформировавшейся «культуры» бюджетной стабильности. Проведенная реформа ст. 135 Конституции Испании означала быструю инкорпорацию правила бюджетной стабильности в Конституцию, что не имеет аналогов в испанской конституционной истории, на протяжении которой данный принцип отражался только косвенно. Для Испании обеспечение данного принципа как конституционного связано с фундаментальной проблемой недостаточности координации различных территориальных образований. Принцип бюджетной стабильности транслируется автономным сообществам путем органи-
ческого закона. Средства координации в бюджетной сфере применяются в двух основных направлениях: определение целей бюджетной стабильности и разделение их с автономными сообществами, с одной стороны, и регулирование размеров публичного долга -с другой. В статье на основе статистических данных показано предшествующее изменение картины публичных финансов в Испании по мере развития процесса децентрализации, при этом налоговая и в целом финансовая база автономий была недостаточной и превращала их в «финансы расходов».
Введение конституционного правила бюджетной стабильности означает изменение текущего законодательства, связанного с регулированием бюджета. Прежде всего изменяются структура и содержание бюджета, применение бюджетных принципов (таких, как единство, универсальность, транспарентность, и др.) и бюджетный цикл (поскольку теперь «золотое правило» надо учитывать на всех стадиях бюджетного процесса, и, соответственно, многократно возрастает число согласований), ограничиваются механизмы внесения изменений в бюджет (так, экстраординарные кредиты будут финансироваться только за счет специального фонда).
Установленное ст. 135 Конституции новое «правило конституционности» порождает целый ряд вопросов: что согласно данной норме является объектом конституционного контроля, каким образом Конституционный трибунал будет осуществлять конституционный контроль по объему государственного долга применительно к органическим законам, какую роль в этом процессе должна играть Счетная палата и др.? Правило бюджетной стабильности формально не затрагивает публичных расходов, однако фактически оно оказывает большое влияние на обеспечение принципа справедливости, поскольку регулирование публичной финансовой сферы является важным инструментом социальных изменений. Новое конституционное регулирование предусматривает принятие специального органического закона, обеспечивающего бюджетную стабильность. Если этот закон развивает положения Конституции Испании, то возникает вопрос: предполагает ли это, что в Конституции имеется подразумеваемое и предварительное распределение долга и дефицита? И как соотносится этот акт с другими финансовыми органическими законами и статутами автономий?
Возникает ряд проблем и более общего характера о самом управлении государством - насколько компетентным или «автоматизированным» оно станет в результате реформы. 2014.04.047. БОДЮ О. «ЗОЛОТОЕ ПРАВИЛО» ПУБЛИЧНЫХ ФИНАНСОВ: ТРАГИКОМЕДИЯ ПО-ФРАНЦУЗСКИ? BAUDU A. La «regla de oro» de las finanzas públicas: ¿una tragicomedia a la francesa? // CDP. Cuadernos de derecho público. - Madrid, 2009. - N 38. - P. 177-2001.
Во Франции идея выведения «золотого правила» публичных финансов на конституционный и законодательный уровни вызвала такие преувеличенные политические эмоции, что, как отмечается в статье преподавателя Университета в Лилле Орельена Бодю, можно подумать, что мы имеем дело с театральной пьесой во французском стиле, порожденной политическими изменениями и непредвиденными финансовыми обстоятельствами. Интрига сосредоточена вокруг развязки политической пьесы. Что это будет: французская комедия или греческая трагедия? С одной стороны, в статье показано, что бюджетная и финансовая ситуация во Франции может быть оценена как тяжелая и даже драматическая из-за хронического бюджетного дефицита с 1970 г. С другой стороны, предлагаемое для излечения экономики «лекарство» вызывает ироническую улыбку.
Автор анализирует предпринимавшиеся с 2007 г. попытки разработки вариантов конституционного оформления «золотого правила» публичных финансов, ограничивавшего бюджетный дефицит. Оценивая юридические контуры сбалансированности бюджета и публичных финансов во Франции, он отмечает определенную гибкость политики государства в отношении социального обеспечения и вместе с тем жесткость в отношении территориальных органов. Конституционная реформа 2011 г. ввела интересный инструментарий регулирования публичных финансов примени-
1 Издание журнала, осуществлявшееся при поддержке Правительства Испании, прекращено. В данный, последний, номер включены работы, полученные журналом в 2012 г. Реферируемая статья была принята редакцией журнала для опубликования 16 февраля 2012 г. - Mode of access: http://revistasonline.inap.es/ index.php?journal=CDP&page=article&op=view&path%5B%5D=9976&path%5B%5D =10287
тельно к так называемым программным законам, но он неполон, поскольку содержание «золотого правила» осталось неопределенным.
Особое внимание в статье уделено последнему абзацу ст. 34 Конституции Франции, по которому положения статьи могут быть уточнены и дополнены органическим законом, который выступает в виде эквивалентной компенсации лаконичности Конституции в финансовых вопросах. Здесь очень многое зависит от того, что именно будет содержать такой органический закон, - различного рода оговорки и исключения по сравнению с конституционным текстом или «золотое правило» публичных финансов.
Некоторая неопределенность нового конституционного регулирования вызывает и ряд процедурных вопросов по порядку принятия этих законов, от чего зависит их место в иерархии правовых актов.
Другой существенный момент реформы связан с конституционным контролем законов финансового характера, для осуществления которого именно в сфере бюджета Конституционный совет Франции не обладает достаточными законодательно определенными полномочиями и помощью Счетной палаты. Однако, как подчеркивает автор, ссылаясь на авторитетные мнения других исследователей и политиков, без полноценного конституционного контроля в бюджетной сфере не удастся обеспечить эффективную реализацию данной конституционной нормы. Таким образом, введение «золотого правила» требует реформирования еще ряда конституционных норм, связанных с его реализацией. 2014.04.048. ПАССАЛАКУА М. БЮДЖЕТ С РАВЕНСТВОМ ПОСТУПЛЕНИЙ И РАСХОДОВ И ПУБЛИЧНОЕ ВМЕШАТЕЛЬСТВО: РАВНОВЕСИЕ, ПРЕДЛОЖЕННОЕ РЕФОРМОЙ ИТАЛЬЯНСКОЙ КОНСТИТУЦИИ.
PASSALACQUA M. Presupuesto con igualdad entre ingreso y gasto e intervención pública: Е1 equilibrio propuesto en la revisión de la Constitución Italiana // CDP. Cuadernos de derecho público. - Madrid, 2009. - N 38. - P. 213-2291.
Исследователь из Пизанского университета Микела Пассала-куа исходит из того, что миф XIX в. о бездефицитном государст-
1 Реферируемая статья была принята к опубликованию 16 февраля 2012 г. -Mode of access: http://revistasonline.inap.es/index.php?journal=CDP&page=article& op=view&path%5B%5D=9976&path%5B%5D=10287
венном бюджете не кажется совместимым с вмешательствами, типичными для социального государства. Финансовый кризис вынудил государства - члены ЕС, включая Италию, ввести в действие новые конституционные инструменты для решения проблемы бюджетного дефицита.
В первоначальном тексте Конституции Италии 1947 г. ограничителем государственного долга выступали положения ст. 81, запрещающие устанавливать новые расходы законом об утверждении бюджета и предписывающие обязанность указывать в законе средства для покрытия новых расходов или увеличения прежних. Механизмам регулирования государственного долга не уделялось особого внимания в силу того, к 1946 г. внутренний государственный долг страны сократился почти на треть ВВП, в том числе и в результате сильной девальвации национальной валюты. Однако спустя полвека, в 2001 г., во время реформирования статуса регионов (гл. V Конституции Италии в ст. 119 было внесено положение, ограничивающее их долг целями финансирования затрат вложения, т.е. запрещающее займы для финансирования текущих расходов, основную часть которых составляют средства на оплату персонала соответствующих органов). В конце ноября 2011 г. в связи с новыми тенденциями и правилами ЕС в Италии также была предпринята ревизия конституционных положений. В ст. 81 было включено правило бюджетного равновесия: «Государство гарантирует равновесие между бюджетными доходами и расходами, учитывая неблагоприятные и благоприятные фазы экономического цикла». Кроме того, была урегулирована парламентская процедура в случае необходимости займов (и, соответственно, увеличения государственного долга), а также требования к закону о бюджете. Изначально предполагались две причины для исключений из принципа бюджетного равновесия: неблагоприятная фаза экономического цикла и экстраординарные ситуации. Утвержденная формулировка, по мнению автора, оставляет достаточно широкие возможности интерпретации второй причины на усмотрение законодательной власти и, соответственно, не вполне надежно обеспечивает бюджетное равновесие.
Г.Н. Андреева
