CC BY
47
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Н. С. Крылова *
ВОЗДЕЙСТВИЕ ЕВРОПЕЙСКИХ ИНТЕГРАЦИОННЫХ
ПРОЦЕССОВ НА КОНСТИТУЦИОННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ БЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В ГОСУДАРСТВАХ - ЧЛЕНАХ ЕС
В статье рассматриваются процессы конституционализации норм бюджетного права в Европейском союзе. Особое внимание уделяется реорганизации финансового и бюджетного механизма ЕС, имплементации «золотого правила бюджетной дисциплины» (принципа сбалансированности бюджета) в национальные правовые системы государств - членов ЕС.
рт-о Бюджет, финансы, бюджетная стабильность, финансовый суверенитет, Европейский союз.
В последние годы ученые-юристы - специалисты по конституционному праву уделяют все более пристальное внимание исследованию проблем регулирования финансовой и бюджетной деятельности современного государства. В юридической науке появилось самостоятельное направление, рассматривающее взаимосвязи экономики и права через призму конституции1. Понятия «конституционная экономика», «финансовая конституция», «экономическая конституция» получили широкое распространение в юриди-
" 2 ческой литературе .
* Ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН, доктор юридических наук (e-mail: [email protected]).
1 См., например: Философия права через призму конституционализма и конституционной экономики. М., 2010. С. 322; Конституция и экономика. Материалы круглого стола 1 октября 2012 г. М., 2013; Мазаев В.Д. Метод конституционного права и конституционная экономика // Сравнительное конституционное обозрение. 2010. № 2 (75). С. 64-69.
2 См.: Баренбойм П.Д., Лафитский В.И., Мау В.А. Конституционная экономика для вузов: Учеб. пособие. М., 2003; Баренбойм П.Д., Гаджиев Г.А., Лафитский В.И., Мау В.А. Конституционная экономика: Учебник. М., 2006; Конституционная экономика / Отв. ред. Г.А. Гаджиев. М., 2010; Андреева Г.Н.. Экономическая конституция в зарубежных странах. М., 2006; она же Экономическая конституция, финансовая конституция и приватизация в зарубежных странах //
Новые подходы к исследованию проблем конституционного регулирования финансовой деятельности государства находят обоснование в реальных процессах, характеризующих развитие современного общества.
Наибольшее влияние на сферу конституционного регулирования финансовых отношений в ХХ в. оказали крупные трансформации общественного строя, вызванные процессами усиления и расширения деятельности государства в экономической сфере. Постепенно менялась и роль финансов в общем объеме экономической деятельности государства. Ныне публичные финансы являются важным инструментом, с помощью которого государство воздействует на все стороны жизни общества.
Расширение форм и методов государственного регулирования экономики, а позже возрастание удельного веса финансов как регулятора экономических отношений не могло не отразиться на конституционном развитии государств. Это сказалось на национальных конституционных системах, структуре и содержании конституций отдельных государств. Общая тенденция состояла в расширении сферы конституционного регулирования и объема конституционных положений, относящихся к отдельным аспектам финансовой деятельности государств.
В современном мире на конституционном уровне определяются принципы разработки, формирования и исполнения главного финансового закона страны, действующей в стране системы налогообложения; принципы распределения государственного дохода между уровнями государства (межбюджетные отношения); механизмы финансового контроля за исполнением бюджета и расходованием государственных средств.
Одновременно с этим увеличивается объем правил поведения в финансовой и бюджетной сферах, формируемых на международном и наднациональном уровнях. Наибольшее влияние на развитие
Финансовое право. 2011. № 8. С. 2-6; она же. Роль финансовой конституции в создании и распределении финансовых потоков в государстве: постановка проблемы // Проблемы конституционного развития Российской Федерации. М., 2013. С. 338-354; Гаджиев Г.А. Экономическая Конституция. Конституционные гарантии свободы предпринимательской (экономической) деятельности // Конституционный вестник. Проблемы реализации конституции. 2008. № 1 (19). С. 249-263.
национальных конституционных систем оказывают международные региональные стандарты, разрабатываемые на уровне Европейского союза. Это полностью относится и к сфере финансового регулирования.
Проблемы финансовой стабильности и бюджетной дисциплины всегда составляли предмет особой заботы объединения. Одна из целей Маастрихтского договора 1992 г. заключалась в том, чтобы гарантировать соблюдение государствами-членами финансовой дисциплины3. Комплекс действующих сегодня в ЕС учредительных документов определяет основы бюджетных отношений, бюджетного процесса, контроля за расходованием средств. Особое внимание в Договоре о функционировании Европейского союза уделено положениям о финансовом механизме, призванном решать вопросы чрезмерного дефицита бюджета в государствах-членах.
Сотрудничество Союза и государств-членов в сфере финансовых и бюджетных отношений основывается на принципах поддержания стабильных цен, здоровых публичных финансов и условий денежного обращения, стабильного платежного баланса (§ 3 ст. 119 Договора о функционировании ЕС). В Договоре закрепляются также основные принципы бюджетного процесса: сбалансированность доходов и расходов, бюджетной дисциплины4, надлежащего финансового управления (§ 1, 4, 5 ст. 310).
Не менее важное значение в учредительных документах ЕС придается вопросам бюджетного дефицита. Государства-члены должны избегать чрезмерных дефицитов (ст. 126 Договора о функционировании ЕС). Договор предусматривает определенные требования к государствам-членам, допустившим чрезмерный дефицит бюджета, и определенные правила, которыми должны руководствоваться институты Союза и органы государств-членов в процессе разрешения ситуации с чрезмерным дефицитом.
Анализ положений учредительных документов показывает, что вопросы бюджетной дисциплины, чрезмерных бюджетных дефицитов, эффективного финансового управления составляют предмет
3 См.: Европейский Союз. Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями / Отв. ред. С.Ю. Кашкин. М., 2013. С. 34.
4 ЕС не принимает актов, могущих вызвать значительные последствия для бюджета, без предоставления гарантии того, что вытекающие из этих актов расходы могут быть профинансированы из средств Союза при условии соблюдения многолетнего финансового рамочного плана.
постоянной заботы Европейского союза. Ключевое значение все эти вопросы приобрели в годы глобального финансового и экономического кризиса 2008-2009 гг. Как известно, он явился главным образом кризисом государственных долгов, бюджетных дефицитов, дестабилизации финансовой системы в целом. В некоторых государствах - членах ЕС государственные долги достигли таких размеров, что существовала реальная угроза дефолта. В этот период обеспечение финансовой стабильности и ужесточение бюджетной дисциплины были первоочередными задачами ЕС. Потребовалось внесение серьезных изменений в принципы и правила, определяющие взаимодействие Союза и государств-членов в бюджетной сфере.
2 марта 2012 г. государствами - членами ЕС был подписан Договор о стабильности, координации и управлении в экономическом и валютном Союзе5 (далее - Договор о стабильности), предусматривающий укрепление экономических основ Союза путем принятия свода правил, направленных на усиление бюджетной дисциплины и координации экономической политики и улучшение управления ев-розоной (п. 1 ст. 1 Договора)6. Договор распространяется в полном объеме только на те договаривающиеся стороны, в которых валютой является евро, а на остальные государства - с определенными ограничениями (п. 2 ст. 1).
По существу Договор развивает общие положения учредительных документов объединения об обязанности государств-членов рассматривать экономическую политику как дело, представляющее общий интерес, осуществлять деятельность по поддержанию здорового и прочного состояния публичных финансов, предотвращению чрезмерного дефицита государственного долга. Он ориентирован на усиление бюджетного надзора за теми государствами-членами, в которых возникают серьезные затруднения с финансовой стабильностью или угроза таких затруднений.
Договор содержит важное положение, касающееся вопросов его применения и толкования (ст. 2). Государства-члены должны соблюдать установленный в § 3 ст. 4 Договора о Европейском союзе принцип лояльного сотрудничества, проявляя взаимное уважение друг к другу, предпринимая необходимые меры для исполнения
5 См.: Treaty on stability, coordination and governance in the economic and Monetary Union // URL: www.consilium.europa.eu (дата обращения: 10.12.2015).
6 Документ подписали все государства - члены ЕС кроме Великобритании и Чехии.
своих обязанностей, создавая благоприятные условия для выполнения задач Союза, а также воздерживаясь от шагов, способных поставить под угрозу достижение целей Союза.
Центральное место в Договоре занимает Фискальное соглашение (разд. III). По объему оно занимает третью часть документа и является ключевым по содержанию. Договор устанавливает правило сбалансированного бюджета, в соответствии с которым государственный бюджет стран-членов должен быть сбалансированным или составлен с превышением доходов над расходами (пп. «а» п. 1 ст. 3). Дефицит бюджета государств-членов не может превышать 3% ВВП, а государственный долг - 60% ВВП, нижняя граница дефицита бюджета должна составлять 0,5% ВВП.
Договор допускает временное отступление от правила сбалансированного бюджета лишь в исключительных обстоятельствах (пп. «с» п. 1 ст. 3). Низшая граница дефицита бюджета не может превышать 1% ВВП, если государственный долг значительно ниже 60% и опасность для долгосрочной стабильности публичных финансов не высока (пп. п. 1 ст. 3). В случае значительного отступления от установленных Договором критериев автоматически включается механизм коррекции. Он предусматривает обязательство государства-члена принять меры для исправления отступлений в течение установленного срока (пп. «е» п. 1 ст. 3). Вопросы имплементации механизма коррекции определяются каждым государством-членом в отдельности, однако данный механизм должен соответствовать принципам, изложенным в Директивах Европейской комиссии (п. 2 ст. 3). В числе этих принципов, в частности, предусматривается уважение прерогатив национальных парламентов.
С точки зрения конституционного права, несомненно, самым важным является положение Договора, обязывающее государства-члены закрепить правило сбалансированного бюджета в национальном праве. По условиям Финансового соглашения в течение года после ратификации государства-члены были обязаны импле-ментировать правило о сбалансированном бюджете посредством «принятия положений, имеющих обязательную силу и постоянный характер, предпочтительно конституционных, либо каким-либо иным образом гарантирующих полное уважение и приверженность этим правилам на протяжении всего национального бюджетного процесса» (п. 2 ст. 3). Только страны, принявшие законы об импле-ментации, получают право обращаться за получением финансовой
помощи из Европейского стабилизационного механизма, осуществляющего кредитование государств-членов.
Финансовое соглашение обязывает государства, чей размер государственного долга превышает 60% ВВП, снижать его ежегодно в среднем на 720. Наличие чрезмерного дефицита бюджета при этом определяется в соответствии с процедурой, установленной Договором о функционировании ЕС (ст. 126). Государство обязано представить программу бюджетного и экономического партнерства, содержащую описание структурных реформ, осуществляемых в целях эффективной и устойчивой коррекции чрезмерного дефицита. Содержание и формат такой программы определяются в соответствии с установленными в праве ЕС правилами.
Контроль за выполнением программы бюджетного и экономического партнерства, а также ежегодных бюджетных планов, составляемых в соответствии с программой, осуществляется Советом Европейского союза и Европейской комиссией (п. 2 ст. 5 Договора о стабильности). В целях улучшения координации планирования вопросов, связанных с национальным долгом, государства-члены представляют предварительные отчеты по вопросам своих долгов Европейскому совету и Европейской комиссии (ст. 6).
Европейская комиссия своевременно представляет государствам - участникам Договора доклад, касающийся соответствия принятых ими положений предписаниям Договора (п. 2 ст. 3). Если Комиссия придет к заключению7, что одна из сторон не соблюдает соответствующие требования, вопрос может быть передан на рассмотрение Суда ЕС по инициативе одного или более государств -участников Договора. Вне зависимости от заключения Комиссии любое из этих государств может обратиться в Суд ЕС, если сочтет, что другая сторона не соблюдает требования п. 2 ст. 3 Договора. В обоих случаях решение Суда ЕС является обязательным для участников процесса, которые должны принять необходимые меры для его выполнения в установленные Судом сроки (п. 1 ст. 8 Договора).
Если государство - участник Договора на основании собственной оценки или выводов Комиссии сочтет, что другое государство-участник не принимает необходимые меры для выполнения решения Суда ЕС, оно может обратиться в Суд с требованием применить к этому государству финансовые санкции исходя из установленных
7 Предварительно государству-члену должна быть предоставлена возможность представить свои замечания.
Европейской комиссией критериев в рамках ст. 260 Договора о функционировании ЕС. Если Суд ЕС сочтет, что государство -участник Договора не выполнило его решение, он может применить санкции в виде выплаты единовременной суммы или штрафа8. Штраф, наложенный на государство, валютой которого является евро, выплачивается в Европейский стабилизационный механизм. В остальных случаях выплаты производятся в общий бюджет ЕС (п 2 ст. 8).
По своей юридической природе Договор о стабильности не является частью права ЕС. В нем содержится положение о том, что на основе оценки опыта применения возможна инкорпорация положений Договора в правовые рамки ЕС в течение пяти лет после вступления в силу, т.е. в 2018 г. Договор еще не создает единого финансового союза ЕС, но является очевидной демонстрацией процесса гармонизации правовых систем в сфере регулирования финансовых и бюджетных отношений.
Для вступления Договора о стабильности в силу его должны были ратифицировать 12 государств-членов, являющихся участниками еврозоны. Однако он был ратифицирован всеми подписавшими его государствами и вступил в силу 1 января 2013 г. Чехия присоединилась к Договору позднее, 27 августа 2014 г.
В процессе ратификации Договора участвовали высшие представительные органы государств-членов, в двухпалатных парламентах дискуссии проходили в обеих палатах (иногда - на совместном заседании). В Бельгии в процессе ратификации участвовали также региональные парламенты. Только на Кипре Договор был одобрен постановлением правительства и получил согласие президента без участия парламента.
Единственной страной ЕС, в которой вопрос о ратификации Договора был вынесен на референдум, являлась Ирландия. 31 мая 2012 г. состоялось голосование, в котором приняли участие 50% избирателей. 60,3% лиц, участвовавших в голосовании, одобрили 13-ю поправку к Конституции страны, санкционировавшую ратификацию Договора9.
8 Размер штрафа не может превышать 0,1% ВВП.
9 Подробнее см.: The referendum on the european fiscal compact treaty in the Republic of Ireland, 31 May 2012 // EPERN Referendum Briefing No. 19 // URL: https://www.sussex.ac.uk/ webteam/gateway/file.php?name=epern-ref-no-19.pdf&site=266 (дата обращения: 05.01.2016).
Все страны еврозоны, для которых Договор стал обязательным в полном объеме с момента ратификации, приняли законы об импле-ментации Финансового соглашения. Одни из них внесли с этой целью поправки в конституции, другие приняли обычные законы. Германия внесла изменения в ст. 109 Основного закона. В Испании, Италии, Словакии, Словении были приняты конституционные законы. В Португалии Финансовое соглашение было имплементиро-вано органическим законом.
Введение правила о сбалансированности бюджета привело к изменению принципов взаимодействия Союза и государств-членов в бюджетной сфере. По существу речь шла о переносе конституционного принципа сбалансированности бюджета, который сегодня закреплен в национальном конституционном праве многих стран, на уровень наднациональной правовой системы. Необходимо отметить, что наряду с введением данного правила была осуществлена реорганизация действовавшего до этого механизма финансовой стабилизации в целях обеспечения финансовой стабильности в ев-розоне, повышения эффективности финансовой помощи и предотвращения опасности распространения вредных тенденций в финансовой сфере. Реорганизованный стабилизационный механизм был ориентирован на кредитование тех государств-членов, которые согласятся проводить строгую бюджетную политику. Новый Европейский стабилизационный механизм был учрежден в феврале 2012 г. и начал функционировать в октябре 2012 г.10 Членами Совета управляющих Европейского стабилизационного механизма стали министры государств - членов ЕС, курирующие вопросы финансов.
Реформа финансового и бюджетного механизма ЕС в 2012 г. имела широкий общественный резонанс. На ход дискуссий серьезное воздействие оказали решения Федерального конституционного суда Германии по данной проблематике. Суд получил много жалоб, в которых ставился вопрос о соответствии Финансового соглашения Основному закону ФРГ, выдвигались аргументы против его ратификации и учреждения Европейского стабилизационного механизма.
Позиция Федерального конституционного суда была сформулирована в нескольких решениях. 12 сентября 2012 г. было вынесено
10 Договор об учреждении Европейского стабилизационного механизма бьш подписан 2 февраля 2012 г. Текст Договора см.: Treaty establishing European stability mechanism // URL: http://www.esm.europa.eu/about/legal-docu-ments/ESM%20Treaty.htm (дата обращения: 20.11. 2015).
определение об отказе в издании временного приказа, препятствующего ратификации Договора о стабильности и Договора об учреждении Европейского стабилизационного механизма11. Целью жалоб было введение запрета на подписание президентом страны законов, принятых Бундестагом и Бундесратом 29 июня 2012 г., до вынесения решений по существу жалоб.
Хотя второй сенат Суда и отказал лицам, подавшим жалобы, в издании временного приказа, он вместе с тем признал, что Договор об учреждении Европейского стабилизационного механизма может быть ратифицирован при условии, что будут установлены определенные рамки в отношении финансовых обязательств Германии, вытекающих из данного Договора, и его положения не могут быть истолкованы как допускающие возможность введения более высоких финансовых обязательств для этой страны без согласия ее представителей.
Определение базировалось на следующих основаниях. Заявители полагали, что учреждение Европейского стабилизационного механизма нарушает положения Основного закона о бюджетных полномочиях Бундестага, однако Суд не согласился с таким подходом. Решения об учреждении Европейского стабилизационного механизма были одобрены на пленарном заседании Бундестага; представители Федерального правительства участвовали в принятии резолюции; бюджетный комитет осуществлял функции контроля при подготовке соответствующих договоров. В процессе рассмотрения вопроса об учреждении Европейского стабилизационного механизма было соблюдено конституционное требование, обязывающее правительство информировать Бундестаг и Бундесрат о принимаемых решениях и предоставить Бундестагу возможность выразить свое мнение. Бундестаг принимает решения о доходах и расходах бюджета самостоятельно и остается хозяином своих решений. Таким образом, положения договоров не вступают в противоречие с
11 Текст решения см.: BVerfG, Order of 12 September 2012 - 2BvR 1390/12- Rn. (1-319) // URL: http://www.bverfg.de/e/rs20120912_2bvrl39012en.html (дата обращения: 29.03.2014). Текст пресс-релиза см.: Applications for the issue of temporary injunctions to prevent the ratification of the ESM Treaty and Fiscal Compact unsuccessful in most part // Federal Constitutional Court. Press release No. 67/2012 of
12 September 2012 // URL: http: //www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/ Pressemitteilungen/EN/2012/bvg12067.htm (дата обращения: 29.03.2014).
национальной бюджетной автономией. Действующая в ЕС программа европейской интеграции выстраивает валютный союз как союз стабильности, и именно это является важной основой для участия Германии в нем.
Федеральный конституционный суд пришел к выводу, что положения Финансового соглашения не ущемляют бюджетный суверенитет законодателя. Нормативное содержание Соглашения, целью которого является укрепление экономического и валютного союза посредством ужесточения требований к бюджетной дисциплине, в значительной степени совпадает с предусмотренными в Основном законе требованиями ограничения дефицита бюджета (ст. 109, 115, 143 d) и с бюджетными обязательствами, вытекающими из Договора о функционировании ЕС. Финансовое соглашение не предусматривает предоставление органам ЕС каких-либо полномочий, могущих нанести ущерб бюджетным полномочиям Бундестага. В частности, положения Финансового соглашения о создании кор-рекционного механизма затрагивают только институциональные, а не содержательные требования, связанные с подготовкой бюджета. Более того, в Соглашении разъясняется, что прерогативы национальных парламентов должны соблюдаться полностью, что исключает частичную передачу ответственности за бюджет Европейской комиссии. Предусмотренные в п. 1 ст. 8 Договора полномочия Суда ЕС также ни в коей мере не посягают на свободу национального законодателя в бюджетной сфере.
По мнению Суда, ратифицируя Финансовое соглашение, Германия не берет на себя обязательство проводить определенную бюджетную политику, не подлежащее отмене. Хотя Соглашение и не предусматривает право выхода для государств-участников, в соответствии с обычным международным правом выход из договора возможен по соглашению сторон, и в любом случае это возможно при кардинальном изменении обстоятельств, имевших существенное значение при заключении договора.
Постановление по существу конституционных жалоб, связанных с ратификацией Договора о финансовой стабильности и Договора об учреждении Европейского стабилизационного механизма,
было вынесено 18 марта 2014 г.12 Суд признал жалобы частично неприемлемыми, а в остальной части необоснованными и сформулировал ряд правовых позиций, касающихся бюджетных полномочий Бундестага.
Суд обратил внимание на то, что Основной закон защищает принцип демократии даже от вмешательства со стороны законодателя, вносящего в него изменения. Ввиду этого законодательный орган должен принимать достаточные меры для того, чтобы постоянно соответствовать требованию ответственности за интеграцию. В частности, он не может отказываться от своего права принимать решения в отношении бюджета, даже в системе межгосударственного управления. Принцип демократии требует, чтобы Бундестаг оставался тем местом, где принимаются самостоятельные решения по доходам и расходам, включая те, которые касаются международных и европейских обязательств. Следствием демократической основы бюджетной автономии является то, что Бундестаг вправе не давать согласие на согласованные на межгосударственном или надгосударственном уровне автоматические гарантии или действия, не подлежащие ограничению, если они не подчиняются строгим требованиям, не подлежат контролю со стороны Бундестага и на них не распространяется его влияние. Более того, принцип демократии требует, чтобы у Бундестага был доступ к информации, необходимой для оценки предпосылок и последствий таких решений.
По мнению Федерального конституционного суда, передача права принятия важных бюджетных решений органам наднациональной или международной организации либо принятие на себя соответствующих обязательств по международному праву не является нарушением демократического принципа. Прежде всего законодательный орган должен решить, насколько это обоснованно. Федеральный конституционный суд должен обеспечить такое положение, при котором демократический процесс оставался бы открытым, правовая оценка могла бы быть осуществлена вновь на основании
12 Текст решения см.: BVerfG, Judgment of 18 March 2014 - 2BvR 1390/12- Rn. (1-245) // URL: http://www.bverfg.de/e/rs20140318_2bvrl39012en.html (дата обращения: 10.05.2014). Пресс-релиз см.: Constitutional Complaints and Organstreit Proceedings Against European Stability Mechanism and Fiscal Compact Without Success// Federal Constitutional Court. Press Release No. 23/2014 of 18 March 2014 // URL: http:// www.bundesverfassungsgericht. de/SharedDocs/Entscheidungen /EN/2014/03/rs20140318_2bvr139012en.html (дата обращения: 10.05.2014).
решения иного большинства и не был бы нанесен необратимый правовой ущерб новым поколениям.
Реорганизация финансового механизма породила многочисленные дискуссии. В фокусе обсуждения оказались фундаментальные конституционные проблемы, касающиеся соотношения национального и наднационального уровней бюджетного регулирования, финансового суверенитета и бюджетной автономии парламента, взаимодействия институтов ЕС и национальных органов государств-членов в процессе имплементации Договора о стабильности. Серьезное внимание уделялось обсуждению вопросов о механизмах контроля и подотчетности институтов ЕС и национальных органов государств-членов в бюджетной сфере, участия национальных парламентов в процессе принятия бюджетных решений. Предметом дискуссий были и вопросы демократической легитимации бюджетной политики, вовлеченности граждан в процессы принятия решений в данной сфере и контроля за их исполнением.
В литературе обращается внимание на то, что кризис в ЕС был не только экономическим, но и конституционным. Под вопросом оказались провозглашенные Маастрихтским договором принципы экономической конституции. При этом кризис проявился не только на европейском, но и на национальном уровне. Принятые для восстановления финансовой стабильности меры привели к значительному ограничению национального финансового суверенитета и расширению полномочий институциональных структур ЕС. Таким образом, эксперты стали говорить об эрозии национального сувере-
13
нитета .
Процесс европейской интеграции привел к передаче законодательных полномочий не только с национального уровня на европейский, но и от парламента - исполнительной власти. Финансовый и долговой кризисы только усилили тенденцию депарламентаризации (deparliamentarisation). Учреждение Европейского стабилизационного механизма, вступление в силу Финансового соглашения и усиление Пакта стабильности и роста оказали еще более негативное воздействие на бюджетный суверенитет парламентов, обычно рас-
14
сматриваемый как их ключевая прерогатива .
13 Подробнее см.: Tuori K. The european financial crisis - constitutional aspects and implications // EUI Working paper. Law. 2012. No. 28.
14 См.: Auel K., Hoing O. Scrutiny in challenging times - national parliaments in the eurozone crises // European policy analysis. 2014. No 1. P. 1-16.
Кроме того, в литературе указывается, что новые механизмы бюджетной стабильности существенно трансформировали первоначальную конструкцию. Это способствовало усилению контроля за бюджетным процессом и координацией экономической политики государств-членов. Из-за постоянной связи с институтами ЕС бюджетный цикл становится европейским.
Существуют объективные трудности оценки нового механизма в связи с тем, что далеко не у всех государств - членов ЕС имеются соответствующие традиции. Ввиду этого последствия реформ, связанных с введением правила бюджетной дисциплины, во многом будут зависеть от ряда факторов. В частности, государства-члены должны интернационализировать «культуру» стабильности, не рассматривая вводимые правила как навязанные извне15. Вместе с тем необходимо отметить, что некоторые эксперты ставят вопрос о целесообразности предоставления Суду ЕС права контроля за соблюдением государствами-членами золотого правила бюджета, установленного Договором о стабильности16.
Вопросы бюджетного суверенитета и бюджетной автономии государств-членов обсуждаются и в контексте проблемы многоуровневого правления в рамках ЕС17. Многие эксперты выражают озабоченность ограничениями бюджетной автономии государств-членов в связи с введением новых правил бюджетного регулирования. Одни из них видят решение проблемы в расширении полномочий Союза по установлению обязательных параметров для национальной бюджетной политики государств-членов, другие - в создании различных механизмов включения национальных парламентов в процесс принятия решений на уровне ЕС. В частности, признается необходимость усиления взаимодействия парламентов и с этой целью обеспечения участия членов национальных парламентов в работе бюджетного комитета Европейского парламента, а членов этого комитета - в текущей работе бюджетных комитетов национальных парламентов.
15 Подробнее см.: Almendral V. R. A Myopic economic constitution? Controlling the debt and the deficit without fiscal integration // EUI working paper. Law. 2015. No 12.
16 См.: Ferreres Comella V. Amending the national constitutions to save the euro: is this the right strategy? // Texas international law journal. 2013. Vol. 48. Is. 2. P. 223-240.
17 См.: Challenges of multy-tier governance in the European Union. Effectiveness, efficiency and legitimacy. Compendium of notes. Brussels, 2013.
Хотя бюджетная автономия национальных парламентов является ключевой проблемой национального суверенитета, многие эксперты высказывают сомнения в ее осуществимости в современных условиях. Правовые сдержки, предусмотренные ст. 121-126 Договора о функционировании ЕС, законодательство Союза, введенное после принятия Пакта стабильности и роста, а также Договор о стабильности вводят новые ограничения свободы усмотрения государств-членов в бюджетной сфере. Кроме того, усиливается влияние решений в бюджетной сфере, принимаемых на национальном уровне, на другие государства. Таким образом, речь идет об общей экономической и финансовой политике ЕС, а не о бюджетной автономии.
Рассмотренные процессы выявляют общую тенденцию усложнения механизма взаимодействия финансовых и бюджетных систем на национальном и наднациональном уровнях. Представляется, что это требует определенного изменения подходов к изучению конституционно-правовых аспектов финансово-бюджетных отношений. При их исследовании следует учитывать механизмы, действующие как на национальном, так и на международном уровне.
Библиография
Андреева Г.Н. Роль финансовой конституции в создании и распределении финансовых потоков в государстве: постановка проблемы // Проблемы конституционного развития Российской Федерации. М., 2013.
Андреева Г.Н. Экономическая конституция в зарубежных странах. М., 2006.
Андреева Г.Н. Экономическая конституция, финансовая конституция и приватизация в зарубежных странах // Финансовое право. 2011. № 8.
Баренбойм П.Д., Гаджиев Г.А., Лафитский В.И., Мау В.А. Конституционная экономика: Учебник. М., 2006.
Баренбойм П.Д., Лафитский В.И., Мау В.А. Конституционная экономика для вузов: Учеб. пособие. М., 2003.
Гаджиев Г.А. Экономическая Конституция. Конституционные гарантии свободы предпринимательской (экономической) деятельности // Конституционный вестник. Проблемы реализации конституции. 2008. № 1 (19).
Европейский Союз. Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями / Отв. ред. С.Ю. Кашкин. М., 2013.
Конституционная экономика / Отв. ред. Г.А. Гаджиев. М., 2010.
Конституция и экономика. Материалы круглого стола 1 октября 2012 г. М.,
2013.
Мазаев В.Д. Метод конституционного права и конституционная экономика // Сравнительное конституционное обозрение. 2010. № 2 (75).
Философия права через призму конституционализма и конституционной экономики. M., 2Q1Q.
Almendral V.R. A Myopic economic constitution? Controlling the debt and the deficit without fiscal integration // EUI working paper. Law. 2Q15. No. 12.
Auel K., Hoing O. Scrutiny in challenging times - national parliaments in the eurozone crises// European policy analysis. 2Q14. No. 1.
Challenges of multy-ttier governance in the european union. effectiveness, efficiency and legitimacy. Compendium of notes. Brussels, 2Q13.
Ferreres Comella V. Amending the national constitutions to save the euro: is this the right strategy? // Texas International law journal. 2Q13. Vol. 48. Is. 2.
Tuori K. The European Financial crisis - constitutional aspects and implications // EUI working paper. Law. 2Q12. No. 28.
