Влияние права Европейского Союза на организацию и функционирование механизма финансового и бюджетного регулирования государств-членов Текст научной статьи по специальности «Право»

Н.С. Крылова *

ВЛИЯНИЕ ПРАВА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА НА ОРГАНИЗАЦИЮ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ МЕХАНИЗМА ФИНАНСОВОГО И БЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВ-ЧЛЕНОВ

Учредительные документы ЕС - Договор о Европейском союзе и Договор о функционировании Европейского союза - предусматривают разнообразные формы взаимодействия Союза и государств-членов в сфере финансовых отношений - от сотрудничества и координации, осуществления мер по сближению, гармонизации, трансформации и унификации законодательства и до ограничений и запретов предпринимать те или иные меры либо устанавливать контроль над их осуществлением со стороны Союза. На государствах-членах лежит обязанность претворять в жизнь юридически обязательные акты ЕС, но в некоторых случаях их действия должны получить одобрение Союза. Полномочия Союза могут ограничиваться правом давать рекомендации государствам-членам. Важную роль в механизме взаимодействия играют также консультации.

Эволюция Европейского союза свидетельствует об общей тенденции к углублению интеграционных процессов. Одним из проявлений этого явилось заметное увеличение удельного веса положений, касающихся сферы регулирования финансовых отношений, в основополагающих документах.

Сегодня ЕС характеризуется как самая успешная в мире интеграционная организация1. В ее развитии прослеживаются черты преемственности и постепенности. Представляется возможным выделить несколько основных этапов эволюции объединения, каждый из которых внес существенные изменения в принципы его организации и функционирования. Наглядным подтверждением этого являются масштабные трансформации, которые произошли в организации и де-

* Ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН, доктор юридических наук.

1 См.: Европейский союз. Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями / Отв. ред. С.Ю. Кашкин. М., 2013. С. 8. 82

Труды Института государства и права Российской академии наук № 6/2014

ятельности Союза в сфере финансовых и бюджетных отношений. За годы своего существования объединение прошло долгий путь. Начало положило создание так называемого общего рынка и единого экономического пространства (1951-1970 гг.). Потом начался процесс формирования внутреннего рынка. Позже был учрежден общий бюджет, а также экономический и валютный союз (1970-2007 гг.). В период финансового кризиса (2008-2009 гг.) Союз перешел к совместному решению задач обеспечения стабильности финансовой системы в целом, а затем - задач, связанных с восстановлением экономики и финансовым обеспечением этих процессов.

Рассмотрим более подробно влияние европейских интеграционных процессов на организацию и деятельность ЕС в финансовой области.

На первом этапе европейской интеграции было учреждено Европейское объединение угля и стали (ЕОУС). В 2015 г. исполняется 65 лет со времени его появления. Первоначально задачей объединения было решение сугубо экономических задач, состоявших в создании единого экономического пространства («общего рынка угля и стали»). В 1957 г. возникла новая интеграционная организация - Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом). Его создание также свидетельствовало о концентрации интеграционных организаций на решении экономических задач. В данном случае речь шла о решении общих энергетических проблем и совместного освоения энергии атома в мирных целях. В то же время члены ЕОУС приняли решение о расширении сферы деятельности объединения в экономической области. Была достигнута договоренность о том, чтобы перенести принципы его деятельности на все отрасли экономики, создать полноценный общий рынок без привязки к отдельным секторам2.

Второй этап эволюции объединения был ознаменован проведением крупномасштабной финансовой реформы - созданием общего бюджета Европейских сообществ. Система финансовых взносов государств-членов была заменена собственными ресурсами Сообществ. Европейский парламент получил право решающего голоса при утверждении бюджета. Ранее ему принадлежали лишь консультативные полномочия. Одновременно с этим был создан орган финансового контроля - Счетная палата.

В этот же период происходит переход Сообщества на более высокую, чем общий рынок, ступень экономической интеграции - создание экономического и валютного союза3. Впервые идея такого союза оформилась в 1970-х гг., когда Европейский совет принял решение о разработке плана поэтапного перехода к экономическому и ва-

4

лютному союзу .

Первый этап создания экономического и валютного союза начался в июле 1990 г. Его целью была либерализация движения капиталов и улучшение координации экономической политики государств-членов. Подписав 7 февраля 1992 г. Маастрихтский договор, государства - члены ЕС дали согласие на проведение единой денежной политики. Одна из целей введения евро в качестве единой валюты состояла в том, чтобы гарантировать соблюдение государствами-членами финансовой дисциплины.

На втором этапе, начавшемся в 1994 г., были созданы правовые основы организации и деятельности валютного союза. На третьем этапе была введена единая валюта (1998 г.). В том же году начал функционировать Европейский центральный банк (ЕЦБ). Как можно видеть, Европейский экономический и валютный союз прошел длительный путь эволюции. Сегодня он расценивается как важная движущая сила интеграции финансовых рынков стран ЕС 5.

Лиссабонский договор, принятый в 2007 г., по существу дублировал положения проекта Европейской Конституции 2004 г. в учредительные документы ЕС. По оценке крупного отечественного специалиста по проблемам европейской интеграции С.Ю. Кашкина, комплекс действующих сегодня в ЕС учредительных актов в редакции Лиссабонского договора призван в той или иной степени осуществлять для ЕС те функции, которые выполняет по отношению к обычному государству его конституция6. Он представляет собой совокупность актов, обладающих высшей юридической силой в рамках сложившейся в ЕС особой правовой системы. В сфере финансов Договор определяет основы бюджетных отношений, налогообложения, денежного обра-

3 См.: Европейский союз. Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. С. 20.

4 Подробнее см.: Нобель П. Швейцарское финансовое право и международные стандарты. М., 2012. С. 227.

5 См.: там же.

6 См.: там же. С. 34. 84

щения, банковского надзора и многих других аспектов финансовой деятельности ЕС.

Особым этапом в эволюции ЕС можно считать период глобального финансового и экономического кризиса 2008-2009 гг. Главной задачей Европейского союза в этот период становится обеспечение стабильности финансовой системы. ЕС принимает активное участие в международном сотрудничестве государств, направленном на преодоление негативных последствий кризиса, а после его окончания - на восстановление экономической и финансовой стабильности. Характерно, что уже на следующий день после подписания Лиссабонского договора руководители государств - членов Союза на встрече в верхах приняли решение учредить независимую экспертную группу по рассмотрению новых направлений развития и реформы ЕС в расчете на 2020-2030 гг. В числе поставленных задач - устойчивое развитие ЕС в целом, стабильность на мировой арене и борьба с глобальной неста-бильностью7.

Тенденция к расширению сферы финансового регулирования в ЕС нашла отражение в структуре и содержании учредительных документов. Положения финансового характера можно найти практически во всех частях, разделах и главах Договоров. О возрастающем внимании ЕС к вопросам финансов свидетельствует и тот немаловажный факт, что под Договором о Европейском союзе стоят подписи не только глав государств-членов, но и двух министров. Один из них является главой министерства иностранных дел, другой возглавляет министерство экономики и (или) финансов.

В преамбуле Договора о Европейском союзе государства-члены заявляют о своей приверженности универсальным ценностям. Эти общие принципы составляют основу всей деятельности Союза. Наряду с этим преамбула содержит специальные положения, которые определяют цели и задачи Союза в области финансового и экономического регулирования. Подписавшие Договор государства-члены, в частности, выражают решимость укрепить свои экономические системы, а также обеспечить их сближение и создать экономический и валютный союз, включающий единую и стабильную денежную единицу. В преамбуле говорится также о стремлении государств-членов содействовать экономическому и социальному прогрессу своих стран с учетом

принципа устойчивого развития и в контексте завершения формирования внутреннего рынка.

В разд. I и II излагаются положения о целях и задачах Союза, его основных принципах и ценностях. В их перечне - общие принципы и ценности, в соответствии с которыми должна строиться деятельность Союза безотносительно к сфере регулируемых отношений. Значительное место среди них занимают специальные принципы, имеющие прямое отношение к деятельности ЕС в финансовой области: Союз создает внутренний рынок, старается обеспечить устойчивое развитие Европы на основе сбалансированного экономического роста и стабильности цен, а также экономический и валютный союз, денежной единицей которого является евро (§ 3 и 4 ст. 3).

Возросшее значение финансовых учреждений в организации и деятельности Европейского союза выразилось также во включении в число основных институтов ключевых для финансового и бюджетного регулирования органов - ЕЦБ и Счетной палаты (ст. 13). Детальные положения об их статусе содержатся в Договоре о функционировании Европейского союза.

Следует также отметить, что в положениях указанного Договора об институтах Союза среди функций Европейского парламента и Совета бюджетные полномочия выделяются как отдельная область их деятельности8. Как известно, для конституционного права традиционным был подход, в соответствии с которым бюджетные полномочия парламента рассматривались как часть законодательных полномочий. Справедливости ради необходимо сказать, что современные конституции, как и доктрина конституционного права, меняют свое отношение к характеристике полномочий парламента и все чаще выделяют бюджетную функцию высшего законодательного органа как самостоятельную. В числе полномочий Европейской комиссии в Договоре предусмотрены полномочия в сфере бюджетных отношений: Комиссия исполняет бюджет и управляет программами (§ 1 ст. 17).

Ту же общую для ЕС тенденцию к увеличению удельного веса финансового регулирования в общем объеме деятельности Союза можно выявить и при анализе положений договоров о распределении компетенции между Союзом и государствами-членами. Общий принцип распределения компетенции сформулирован в Договоре о Евро-

пейском союзе. Компетенция, не предоставленная Союзу в Договорах, принадлежит государствам-членам (§ 1 ст. 4). При этом в соответствии с провозглашенным в Договоре принципом лояльного сотрудничества Союз и государства-члены должны проявлять взаимное уважение и содействовать друг другу в выполнении задач, вытекающих из Договоров (§ 3 ст. 4). Государства-члены предпринимают меры, способные обеспечить исполнение их обязанностей по Договорам. Более подробные и детальные положения о распределении полномочий между Союзом и государствами-членами, их правах и обязанностях, правилах взаимодействия институтов ЕС и органов государственной власти государств-членов содержатся в Договоре о функционировании Европейского союза.

В ч. 1 Договора о функционировании Европейского союза сформулированы основные принципы его организации и деятельности, а также определены сферы, границы и порядок осуществления его компетенции. В сферах исключительной компетенции Союз вправе законодательствовать и принимать юридически обязательные акты. Государства-члены вправе осуществлять законодательные действия исключительно в тех случаях, когда они уполномочены на это Союзом или в целях претворения в жизнь актов Союза. В сфере совместной компетенции государства-члены вправе законодательствовать и принимать юридически обязательные акты лишь в той сфере, в которой договоры наделяют Союз совместной с государствами-членами компетенцией. Договор устанавливает подробные правила и условия осуществления совместной компетенции Союзом и государствами-членами.

Представляется уместным отметить, что, определяя принципы функционирования ЕС, Договор устанавливает общий принцип, в соответствии с которым государства-члены координируют свою экономическую политику согласно условиям, предусмотренным Договором (§ 1 ст. 5). Это положение имеет принципиальное значение для практической реализации тех принципов, на которых основывается сотрудничество Союза и государств-членов в сфере финансовых отношений, а также распределение между ними компетенции в этой области.

В перечне исключительной компетенции Союза содержатся важные для финансовых отношений сферы деятельности - таможенный союз; денежная политика в отношениях государств-членов, де-

нежной единицей которых является евро; установление правил конкуренции, необходимых для функционирования внутреннего рынка9.

В структурном отношении Договор о функционировании Европейского союза разделен на семь частей. Наибольший интерес для исследования проблем организации и деятельности ЕС в финансовой области представляют третья и шестая части. В ч. 3 «Внутренняя политика и деятельность Союза» регулируются отношения, связанные с решением одной из важнейших задач интеграции - создания и обеспечения функционирования внутреннего рынка. В этой части содержатся положения, затрагивающие важные сферы финансовых отношений (таможенный союз; свободное передвижение капиталов, банковские услуги; капиталы и платежи; налоги; денежная политика). Часть 4 «Институциональные и финансовые положения» содержит правила, регулирующие бюджетные отношения.

В соответствии со ст. 26 Договора Союз принимает меры по созданию или функционированию внутреннего рынка, который определяется как пространство без внутренних границ, где обеспечивается свободное передвижение товаров, лиц, услуг и капиталов. Важная роль в решении задач, связанных с реализацией принципа свободного передвижения товаров, отводится таможенному союзу. Согласно Договору таможенный союз распространяется на весь товарооборот и предполагает запрещение между государствами-членами таможенных пошлин на импорт и экспорт и любых равнозначных сборов, а также принятие общего таможенного тарифа в их отношениях с третьими странами (§ 1 ст. 28). Запрет распространяется также на таможенные пошлины налогового характера (ст. 30). Пошлины общего таможенного тарифа устанавливает Совет по предложению Комиссии (ст. 31). В Договор включена статья о таможенном сотрудничестве (ст. 33), в соответствии с которой Европейский парламент и Совет принимают меры по развитию таможенного сотрудничества государств-членов друг с другом и с Комиссией.

Осуществление принципа свободного передвижения лиц, услуг и капиталов предполагает, в частности, запрет ограничения свободы учреждения граждан одного государства-члена на территории другого (ст. 49). Речь идет о праве граждан или коммерческих юридических лиц из одного государства-члена открывать собственное дело и зани-

маться самостоятельной хозяйственной деятельностью на постоянной основе в другом государстве - члене ЕС. Договор предусматривает предоставление национального режима в отношении финансового участия граждан другого государства-члена в капитале компаний и фирм.

В гл. 3 разд. IV «Свободное передвижение лиц, услуг и капиталов» включено положение, предусматривающее условия предоставления банковских и страховых услуг, связанных с перемещениями капиталов. Согласно § 1 ст. 58 Договора либерализация таких услуг должна проводиться согласованно с процессом либерализации передвижения капиталов. Меры по либерализации отдельных услуг определятся директивами. Государствам-членам предоставляется право проводить либерализацию услуг сверх той меры, которая является обязательной согласно директивам. Однако в последнем случае либерализация услуг осуществляется лишь тогда, когда общее экономическое положение и положение в соответствующем секторе позволяет сделать это. С этой целью Европейская комиссия направляет государствам-членам рекомендации.

В гл. 4 разд. IV устанавливаются общие правила и принципы, касающиеся перемещения капиталов и платежей. Согласно ее положениям запрещаются любые ограничения на перемещение капиталов как между государствами-членами, так и между государствами-членами и третьими странами (§ 1 ст. 63). Такой же запрет касается ограничения на платежи. Вместе с тем Европейский парламент и Совет вправе принимать отдельные меры, касающиеся перемещения капиталов в третьи страны или из третьих стран. Такие меры относятся, в частности, к случаям предоставления финансовых услуг или допуска ценных бумаг на рынки капитала (ст. 64). Совет вправе также принимать меры, которые могут представлять собой движение назад в праве Союза в отношении либерализации перемещения капиталов в третьи страны или из третьих стран.

В этой же главе содержатся важные положения, касающиеся прав государств-членов в области налогообложения. Согласно § 1 ст. 65 ничто не посягает на имеющееся у государств-членов право применять положения своего налогового законодательства, которые устанавливают различие между налогоплательщиками, находящимися в неодинаковом положении с точки зрения их места жительства или места вложения капиталов. Они имеют также право принимать необходимые меры, призванные воспрепятствовать нарушениям их зако-

нодательных актов, особенно в налоговой сфере или в сфере благоразумного надзора за финансовыми институтами. Государства-члены вправе вводить процедуры декларирования перемещений капиталов для получения информации в административных или статистических целях, а также принимать меры, которые являются оправданными по соображениям общественного порядка или общественной безопасности. Однако все эти меры не должны носить дискриминационного характера или служить замаскированным ограничением передвижения капиталов (§ 3 ст. 65).

Отдельное положение касается исключительных обстоятельств перемещения капиталов из третьих стран или в третьи страны (ст. 66). Если такие перемещения вызывают серьезные трудности для функционирования экономического и валютного союза, Совет по предложению Комиссии и после консультации с ЕЦБ может принимать по отношению к третьим странам защитные меры на период не свыше шести месяцев при условии, что такие меры являются строго необходимыми.

Существенное внимание в ч. 3 Договора уделяется вопросам сотрудничества Союза по гражданским и уголовным делам (гл. 3 и 4 разд. V). Такое сотрудничество может включать сближение законодательства государств-членов. Европейский парламент и Совет вправе устанавливать механизм, который содействовал бы деятельности государств-членов в сфере предотвращения преступности и поддерживал бы эту деятельность. При этом исключается любая гармонизация законодательства государств-членов.

Мы упоминаем о гл. 4 «Судебное сотрудничество по уголовным делам» потому, что в нее включены положения о борьбе с преступными деяниями, посягающими на финансовые интересы Союза. В этой связи учреждается особый механизм. Одна из его составных частей -Евроюст. Его назначение состоит в поддержке и усилении координации и сотрудничества национальных органов, ответственных за проведение расследований и уголовного преследования в отношении тяжких преступлений. Структура, сфера деятельности и задачи Евроюста определяются регламентом. Одна из его задач - возбуждение уголовных расследований, а также выдвижение предложений о возбуждении уголовных преследований, проводимых компетентными национальными органами, в частности по фактам преступных деяний, которые посягают на финансовые интересы Союза. На Евроюст возлагается задача по координации расследований и преследований по таким

делам (ст. 86). Договор предусматривает также, что для борьбы с преступными деяниями, посягающими на финансовые интересы Союза, на основе Евроюста может быть учреждена Европейская прокуратура. Договор уполномочивает ее осуществлять функции по расследованию, уголовному преследованию и преданию суду исполнителей и соучастников деяний, посягающих на финансовые интересы Союза. Состав таких деяний определяется регламентами. Они закрепляют статус Европейской прокуратуры, условия осуществления ее функций, процессуальные нормы, подлежащие применению в отношении ее деятельности.

В разд. VII ч. 3, содержащем общие правила о конкуренции, включена гл. 2 «Налоговые положения». По существу, в ней речь идет о налоговом механизме защиты конкуренции на внутреннем рынке ЕС. Таким образом, определяются права и обязанности Союза и государств-членов в области налоговых отношений. В соответствии с положениями Договора ни одно из государств-членов не может облагать прямо или косвенно продукцию других государств-членов более высокими внутренними налогами, чем те, которыми прямо или косвенно облагается сходная национальная продукция (§ 1 ст. 110). Давая толкование понятия «сходная национальная продукция», Суд ЕС неоднократно подчеркивал, что такие виды продукции не обязательно должны быть аналогичны товарам, импортируемым из других государств-

членов. Главное, чтобы они являлись конкурентами друг другу на

10

внутригосударственном рынке .

Поддержкой конкуренции на внутреннем рынке призвана служить норма, согласно которой ни одно из государств-членов не вправе облагать продукцию других государств-членов внутренними налогами, которые по своему характеру способны косвенно защитить другие виды продукции (§ 2 ст. 110). В данном случае речь идет о защите от иностранной конкуренции.

Защите конкуренции служит и установленное в Договоре правило, в соответствии с которым сумма возврата внутренних налоговых платежей в отношении продукции, экспортируемой на территорию государства-члена, не может превышать сумму налогов, которыми эта продукция была прямо или косвенно обложена (ст. 111).

Следует отметить, что освобождение от обязанностей по уплате и возврату уплаченных сумм при экспорте в другие государства-члены в отношении отдельных видов налогообложения (за исключением налогов с оборота, акцизов и других косвенных налогов) может производиться только в том случае, если эти меры были предварительно одобрены Советом по предложению Комиссии (ст. 112). То же относится к установлению компенсационных сборов в отношении импорта из государств-членов (ст. 113).

Задаче создания и функционирования внутреннего рынка подчинена и норма о гармонизации законодательства о налогах (§ 1 ст. 114). Гармонизация касается лишь тех видов налогов, которые упомянуты в указанной статье, - налога с оборота, акцизов и других косвенных налогов. Положения по их гармонизации устанавливаются Советом исходя из того, насколько такая гармонизация необходима в целях решения задач по созданию и функционированию внутреннего рынка, а также недопущения искажения конкуренции.

Что касается вопросов сближения законодательства, то в Договоре имеется важная оговорка. Предусматривается, что меры по сближению законодательных и административных актов государств-членов, которые посвящены созданию или функционированию внутреннего рынка и осуществление которых возложено на Европейский парламент и Совет, не применяются к налоговым положениям (§ 2 ст. 114).

Говоря о том значении, которое придается в объединении задаче создания и функционирования внутреннего рынка, следует упомянуть и ст. 347. В соответствии с ней государства-члены проводят консультации друг с другом для совместного принятия мер, необходимых для того, чтобы избежать негативного воздействия на функционирование внутреннего рынка в случае серьезных внутренних беспорядков, войны или серьезной международной напряженности, а также для исполнения взятых на себя обязательств по поддержанию мира и международной безопасности.

Подробного рассмотрения заслуживают положения ч. 3 Договора, касающиеся вопросов экономической и денежной политики (разд. VIII). Со ссылкой на ст. 3 Договора о Европейском союзе, регламентирующую принципы деятельности ЕС в области экономической политики, в Договоре о функционировании Европейского союза констатируется, что эта деятельность предполагает наличие единой денежной единицы - евро, а также определение и проведение единой денежной политики и единой политики валютных курсов (§ 2 ст. 119). Глав-

ная цель такой политики - оказание поддержки общей экономической политике в Союзе в соответствии с принципом открытой рыночной экономики со свободной конкуренцией. Подобная деятельность государств - членов Союза предполагает соблюдение руководящих принципов, среди которых - стабильные цены, здоровые публичные финансы и условия денежного обращения, стабильный платежный баланс (§ 3 ст. 119).

Что касается политики, которую проводят государства-члены в области экономических отношений, то в Договоре о функционировании Европейского союза подчеркивается, что она должна способствовать достижению целей Союза и находиться в контексте главных ориентиров, предусмотренных в Договоре (ст. 120). Действуя в соответствии с принципом открытой экономики со свободной конкуренцией, государства-члены и Союз создают благоприятные условия для эффективного распределения ресурсов и соблюдения принципов ст. 119. Государства-члены должны рассматривать свою экономическую политику в качестве вопроса, представляющего общий интерес, и координировать ее в рамках Совета (§ 1 ст. 121). По рекомендации Комиссии Совет разрабатывает проект главных ориентиров экономической политики государств-членов и Союза и представляет доклад о нем Европейскому совету (§ 2 ст. 121). После заключения Европейского совета Совет принимает рекомендации и информирует о них Европейский парламент. В целях обеспечения более тесной координации экономической политики Совет наблюдает за экономическим развитием в каждом из государств-членов и в Союзе, а также за соответствием экономической политики главным ориентирам (§ 3 ст. 121).

В том случае, если экономическая политика какого-либо государства-члена не соответствует главным ориентирам или угрожает подорвать нормальное функционирование экономического и денежного союза, Комиссия может направить ему предупреждение (§ 4 ст. 121). Действуя по рекомендации Комиссии, Совет может адресовать этому государству рекомендации и предать их гласности. Важно отметить, что в этих случаях Совет выносит свои решения без учета голоса члена, представляющего соответствующее государство.

Вместе с тем по предложению Комиссии Совет вправе, действуя в духе солидарности между государствами-членами, принимать решение о предоставлении государству-члену финансовой помощи Союза (§ 1 ст. 122). Такая помощь может быть предоставлена, если государство столкнулось с трудностями или угрозой их возникновения по

причине стихийных бедствий или чрезвычайных происшествий, выходящих из-под его контроля. О таком решении Председатель Совета должен информировать Европейский парламент.

В гл. 1 «Экономическая политика» разд. VIII содержатся важные положения, касающиеся финансовых полномочий ЕЦБ и центральных банков государств-членов. Согласно положениям § 1 ст. 123 им запрещается кредитовать счета или предоставлять любой другой вид кредита институтам, органам или учреждениям Союза, а также исполнительным, региональным и местным органам государственной (публичной) власти. Запрет распространяется и на приобретение у них долговых обязательств. Исключение сделано для публичных кредитных организаций, пользующихся тем же режимом, что и частные кредитные организации (§ 2 ст. 123). Запрещается принимать любые не основанные на разумной предосторожности меры, направленные на привилегированный доступ соответствующих учреждений к финансовым институтам (ст. 124). Ни Союз, ни государства-члены не вправе принимать на себя обязательств таких учреждений без ущерба для взаимных финансовых гарантий в целях совместной реализации специального проекта.

В эту же главу включены положения, касающиеся дефицита бюджетов (ст. 126). Государства-члены должны избегать бюджетных дефицитов. Наблюдение за развитием ситуации с бюджетом, а также за размером публичного долга в государствах-членах в целях выявления очевидных ошибок осуществляет Комиссия. При этом она исходит из предусмотренных Договором критериев, осуществляя проверку того, превышают ли контрольные величины соотношение между планируемым или реальным бюджетным дефицитом и валовым внутренним продуктом, между публичным долгом и валовым внутренним продуктом.

Если государство-член не отвечает требованиям, установленным этими критериями, либо существует угроза возникновения чрезмерного дефицита несмотря на соблюдение этих критериев, Комиссия подготавливает доклад. Экономический и финансовый комитет, создан-

11

ный для координации политики государств-членов , выносит заклю-

11 Договор возлагает на комитет задачу способствовать координации деятельности государств-членов, насколько это необходимо для обеспечения функционирования внутреннего рынка, а также наблюдать за экономической и финансовой ситуацией государств-членов и Союза. Члены комитета назначаются государства-94

чение по докладу, которое направляется Комиссией государству-члену в том случае, если она считает, что в этом государстве существует чрезмерный дефицит или угроза его возникновения. Решение о наличии чрезмерного дефицита принимается Советом по предложению Комиссии с учетом возможных замечаний соответствующего государства-члена.

Если Совет сочтет, что имеется чрезмерный дефицит, он принимает адресованные соответствующему государству рекомендации с тем, чтобы оно положило конец этой ситуации в течение определенного срока. Эти рекомендации не предаются гласности, за исключением случаев, когда государство, о котором идет речь, не предприняло в ответ никаких действий, которые бы принесли положительные результаты.

В Договоре предусматривается ситуация, когда государство-член продолжает уклоняться от выполнения рекомендаций Совета. Последний вправе принять решение, предписывающее государству-члену предпринять меры по сокращению дефицита. Государство-член, в котором были выявлены чрезмерный дефицит или угроза его возникновения и в отношении которого Совет принимает предусмотренные в Договоре меры, не может осуществлять права на обращение с исками (§ 10 ст. 126). Речь в данном случае идет о ситуациях, когда Комиссия считает, что государство-член не выполнило возложенных на него Договором обязанностей (ст. 258-259). Договор наделяет Совет правом принимать предусмотренные в нем меры до тех пор, пока государство-член не предпримет шаги по сокращению бюджета в соответствии с его рекомендациями. Среди них - право наложить штраф подходящих размеров (§ 11 ст.126). Председатель Совета информирует Европейский союз о принятых решениях.

По мере исправления ситуации с чрезмерным бюджетным дефицитом Совет отменяет свои решения или рекомендации. Дополнительные положения об осуществлении процедуры содержатся в Протоколе о процедуре в отношении чрезмерных дефицитов, прилагаемом к Договору.

ми-членами, Комиссией и ЕЦБ, каждый - не более двух членов комитета. Экономический и финансовый комитет составляет заключения по запросу Совета или Комиссии либо по собственной инициативе.

Глава 2 разд. VIII посвящена рассмотрению вопросов денежной политики. В ней содержатся положения, относящиеся к принципам организации и деятельности Европейской системы центральных банков (ЕСЦБ). Главной целью этой системы является поддержание стабильности цен (ст. 127). Соответствующая система предоставляет поддержку общей экономической политике в Союзе. На нее возложены задачи определения и осуществления денежной политики Союза, хранения официальных валютных резервов государств-членов и управления ими, содействия нормальному функционированию платежных систем. Управление ЕСЦБ осуществляют руководящие органы Европейского центрального банка.

Договор устанавливает обязательный для соблюдения институтами и органами Союза, а также правительствами государств-членов принцип в сфере их взаимоотношений с ЕСЦБ и ЕЦБ. Согласно этому принципу ни европейский, ни национальные центральные банки не вправе запрашивать или принимать инструкции от органов и институтов Союза либо от правительств государств-членов (ст. 130). Каждое государство-член должно следить за тем, чтобы его национальное законодательство, включая устав его национального центрального банка, соответствовало Договорам и Уставу ЕСЦБ и ЕЦБ.

В гл. 3 «Институциональные положения» содержатся положения, касающиеся принципов организации и деятельности Экономического и финансового комитета; в гл. 4 - специальные положения для тех государств-членов, денежной единицей которых является евро. Договор возлагает на Совет задачу усиления координации и надзора за соблюдением в них бюджетной дисциплины (ст. 136).

Необходимо упомянуть, что в разд. II ч. 1 Договора также имеется статья финансового характера. Она касается распределения компетенции между Союзом и государствами-членами в связи с организацией и деятельностью так называемых служб общеэкономического значения12. К таковым относятся необходимые для нормального функционирования экономики транспортные, почтовые, телекоммуникационные службы, служба энергоснабжения и т.д. С учетом места соответствующих служб в системе общих ценностей ЕС (ст. 14) Союз и государства-члены должны заботиться о том, чтобы эти службы функционировали на базе таких принципов и в таких условиях, кото-

рые позволят им выполнять свои задачи. Среди этих принципов указываются принципы экономического и финансового характера. Они устанавливаются и закрепляются регламентами в соответствии с обычной законодательной процедурой без ущерба компетенции государств-членов при соблюдении Договоров предоставлять данные услуги, поручать их осуществление и финансировать их.

Часть 6 Договора «Институциональные и финансовые положения» состоит из трех разделов. В разд. I содержатся положения об институтах, в том числе о ЕЦБ и Счетной палате. Сюда же включены материалы о консультативных органах Союза, включая Экономический и социальный комитет. В этой части Договора рассматриваются вопросы о порядке назначения его членов и об организации его деятельности. Отдельная глава (гл. 4) посвящена Европейскому инвестиционному банку. Как можно видеть, значительное место в указанном разделе занимают вопросы организации деятельности ЕС в финансовой сфере.

Раздел II «Финансовые положения» посвящен основному предмету настоящего исследования - бюджету Союза и отношениям, складывающимся в процессе его разработки, принятия и исполнения. Помимо этого, в данный раздел включены положения, касающиеся порядка составления и принятия многолетнего финансового рамочного плана.

Раздел начинается с констатации основных принципов бюджетного регулирования (ст. 310). Согласно первому из них все доходы и расходы Союза должны предусматриваться на каждый финансовый год и включаются в бюджет. В соответствии с вторым принципом ежегодный бюджет устанавливается Европейским парламентом и Советом в порядке, предусмотренном Договором. Согласно третьему принципу бюджет должен быть сбалансирован по доходам и расходам.

Особое значение придается вопросу о правилах расходования включенных в бюджет средств. Во-первых, такие расходы должны быть санкционированы юридически обязательным для всех государств-членов правовым актом Союза - регламентом. Во-вторых, производство этих расходов требует предварительного принятия юридически обязательного акта Союза, образующего правовую основу для такого действия.

В этом же разделе содержится положение о поддержании бюджетной дисциплины. Союз не принимает акты, способные вызвать

значительные последствия для бюджета, без предоставления гарантии, что финансирование таких расходов может быть осуществлено в пределах собственных ресурсов Союза и при соблюдении многолетнего финансового рамочного плана (§ 4 ст. 310).

В Договоре сформулирован существенный для исполнения бюджета принцип надлежащего финансового управления. Его действие распространяется как на Союз, так и на государства-члены. Государства-члены и Союз осуществляют сотрудничество в целях добиться того, чтобы включенные в бюджет ассигнования использовались в соответствии с этим принципом (§ 5 ст. 310).

К Союзу и государствам-членам в равной мере относятся положения Договора, обязывающие их вести борьбу с мошенничеством и с любой другой противоправной деятельностью, посягающей на финансовые интересы Союза (§ 6 ст. 310).

В Договоре дается определение понятия «собственные ресурсы Союза» (ст. 311): это средства, необходимые Союзу для достижения его целей и для осуществления его политики. Согласно установленному Договором принципу бюджет Союза в полном объеме финансируется за счет собственных ресурсов. Решение о порядке использования собственных ресурсов принимается Советом в соответствии со специальной законодательной процедурой и после консультации с Европейским парламентом. В процессе принятия решения допускается вводить новые категории, касающиеся собственных ресурсов. Однако такое решение вступает в силу лишь после его одобрения государствами-членами в соответствии с действующими в них конституционными правилами.

Помимо бюджета, в Союзе разрабатывается многолетний финансовый рамочный план (ст. 312). Он составляется в целях внесения упорядоченности в процесс изменения расходов Союза. Речь идет о расходах в пределах собственных ресурсов объединения. План составляется на период не менее пяти лет. Согласно Договору ежегодный бюджет Союза соблюдает финансовый план (§ 1 ст. 312). План одобряется Европейским парламентом, после чего Совет принимает регламент, устанавливающий многолетний финансовый рамочный план. На всем протяжении процедуры Европейский парламент, Совет и Комиссия принимают все необходимые меры, чтобы облегчить принятие плана.

Договор содержит детальные положения, касающиеся принципов и правил бюджетного процесса. В Европейском союзе финансовый год начинается 1 января, заканчивается 31 декабря (ст. 313).

Бюджет утверждается Европейским парламентом и Советом в соответствии со специальной законодательной процедурой (ст. 314). Сметы расходов составляются институтами Союза и группируются Комиссией в проект бюджета. Проект должен включать прогнозы как доходов, так и расходов. Проект бюджета вносится Комиссией в Европейский парламент, а также представляется Совету. Совет принимает свое решение по проекту бюджета и передает его парламенту. При этом он должен информировать парламент о причинах, которые побудили его занять ту или иную позицию.

Следует отметить, что в Договоре устанавливаются сроки, в течение которых должны быть совершены все предусмотренные им действия, и сроки рассмотрения проекта бюджета парламентом. Комиссия должна представить Европейскому парламенту и Совету проект бюджета не позднее 1 сентября года, который предшествует году исполнения бюджета. В течение процедуры рассмотрения проекта бюджета Комиссия вправе вносить в него изменения. Совет должен выразить свое отношение к проекту не позднее 1 октября.

Особое внимание в Договоре уделяется вопросам согласования бюджета между основными институтами Союза - парламентом, Советом и Комиссией (§ 7 ст. 314).

Бюджет считается принятым, если парламент в течение 42 дней после передачи ему проекта бюджета одобрит позицию Совета. Бюджет считается принятым и в том случае, если парламент в течение того же срока не вынесет никакого решения. Если же парламент большинством голосов состава принимает поправки, то проект с внесенными таким образом поправками передается Совету и Комиссии. Председатель парламента - по согласованию с председателем Совета - безотлагательно созывает согласительный комитет. Если в течение 10 дней после этого Совет проинформирует парламент о том, что он одобряет все его поправки, то заседания согласительного комитета не проводятся.

Если же согласительный комитет созывается, то он должен в течение 21 дня достигнуть соглашения о совместном проекте. В состав комитета входят члены Совета или их представители и столько же членов, представляющих парламент. Решение принимается квалифицированным большинством членов Совета или их представителей и большинством голосов членов, представляющих парламент. В работе

согласительного комитета участвует Комиссия. Договором ей предоставлено право выступать с любыми инициативами, способствующими сближению позиций парламента и Совета.

Договор устанавливает определенные сроки, в течение которых должны быть приняты решения о совместном проекте.

Если в течение 21-дневного срока согласительный комитет достигнет соглашения, то Европейский парламент и Совет располагает каждый 14 днями для одобрения совместного проекта. Если в течение этого срока Парламент и Совет одобрят проект или не примут никакого решения либо если один из них одобрит проект, а другой не примет никакого решения, то бюджет считается принятым. Если же Парламент большинством голосов своего состава и Совет отклонят проект либо если один из них отклонит проект, а другой не примет никакого решения, то Комиссия должна представить новый проект бюджета. Комиссия должна представить новый проект бюджета и в том случае, если парламент отклонит проект, а Совет одобрит его.

Предусмотрен еще один вариант развития событий. Если Парламент одобрит совместный проект, а Совет отклонит его, то Парламент в 14-дневный срок должен принять решение о подтверждении всех или части поправок к бюджету. Такое решение должно быть принято большинством голосов его состава и 3/5 поданных голосов. Если же какая-либо из поправок не подтверждена, то остается в силе позиция, одобренная согласительным комитетом.

Второй сценарий предполагает ситуацию, когда согласительный комитет не смог достичь соглашения в течение установленного срока (21 день). В этом случае Комиссия представляет новый проект бюджета.

Согласно Договору факт окончательного принятия бюджета должен быть подтвержден Председателем Парламента.

В § 10 ст. 314, устанавливающей принципы и правила бюджетной процедуры, содержится принципиальное для Союза и государств-членов положение: каждый из институтов осуществляет полномочия, предоставленные ему этой статьей, при соблюдении Договоров и принятых на их основании актов, в частности, по вопросам собственных ресурсов Союза и сбалансированности доходов и расходов.

В Договоре (ст. 315) предусмотрено, что если бюджет не был

принят окончательно к началу финансового года, то расходы могут

1

производиться ежемесячно по главам в пределах /12 ассигнований, выделенных на предыдущий финансовый год. По предложению Комиссии Совет может разрешить расходы, превышающие эту сумму.

В этом случае он должен незамедлительно направить свое решение парламенту. Решение Совета вступает в силу через 30 дней после его принятия, если парламент большинством голосов своего состава не примет решение о сокращении расходов.

Глава 4 разд. II посвящена вопросам исполнения бюджета. В ст. 317 раскрывается содержание принципа надлежащего финансового управления. В соответствии с этим принципом Комиссия исполняет бюджет в сотрудничестве с государствами-членами, под свою ответственность и в пределах выделенных ассигнований. Что касается государств-членов, то они сотрудничают с Комиссией. Это сотрудничество предназначено обеспечить использование ассигнований с соблюдением принципа надлежащего финансового управления.

Обязанности государств-членов по проведению контроля и аудита в ходе исполнения бюджета и ответственность за осуществление этих функций определяются регламентом. Этот же юридически обязательный акт Союза предусматривает особую ответственность, как говорится в Договоре, и особый порядок осуществления институтами своих собственных расходов. Комиссия вправе производить перевод ассигнований из одной главы в другую при условии соблюдения установленных в регламенте правил.

Договор обязывает Комиссию ежегодно представлять Европейскому парламенту и Совету счета за истекший финансовый год, относящиеся к бюджетным операциям (ст. 318). Она направляет парламенту также финансовый баланс об активах и пассивах Союза. Помимо этого, Комиссия представляет Парламенту и Совету доклад об оценке финансов Союза.

Договор вводит особый институт «освобождения от обязательств» (ст. 319). Это означает официальную констатацию того факта, что Комиссия завершила исполнение бюджета за истекший финансовый год. Освобождение от обязательств по исполнению бюджета предоставляется Европейским парламентом по рекомендации Совета. С этой целью он изучает счета, которые ему были предоставлены Комиссией, финансовый баланс и доклад об оценке финансов Союза. Изучению подлежит также доклад Счетной палаты. Прежде чем предоставить такое освобождение, Парламент вправе потребовать заслушивание Комиссии по вопросам, связанным с осуществлением расходов или функционированием систем финансового контроля. В этом случае Комиссия обязана предоставить Парламенту всю необходимую информацию. После принятия решения об освобождении от

обязательств с Комиссии снимаются обязанности по расходам, которые она должна была произвести в течение текущего финансового года13.

О значении, которое придается Европейскому парламенту в ходе решения вопроса об освобождении от обязательств, свидетельствует следующее положение Договора (§ 3 ст. 319). Рассмотрение вопроса сопровождается замечаниями Парламента по поводу осуществления расходов бюджета. Комиссия обязана делать все возможное, чтобы обеспечить принятие мер в соответствии с такими замечаниями. По требованию Парламента или Совета Комиссия представляет отчет о мерах, принятых в свете этих замечаний. Отчет направляется Счетной палате.

Договор предусматривает еще один важный механизм в бюджетном процессе (ст. 324). По инициативе Комиссии созываются регулярные встречи председателей Европейского парламента, Совета и Комиссии. Они принимают все необходимые меры для содействия согласованию и сближению позиций возглавляемых ими институтов с тем, чтобы облегчить претворение в жизнь содержащихся в Договоре положений о финансах и бюджете Союза.

Напомним существенное для бюджетного процесса общее положение Договора: национальные парламенты активно способствуют надлежащему функционированию Союза (ст. 12).

В гл. 6 разд. II освещаются вопросы борьбы с мошенничеством и защиты финансовых интересов объединения. Под мошенничеством понимаются противоправные деяния, которые наносят ущерб финансовым интересам Союза, в том числе неправомерное использование выделяемых Союзом финансовых ассигнований (например, незаконное получение бюджетных субсидий)14.

Союз и государства-члены ведут борьбу с мошенничеством и любой другой противоправной деятельностью, которая посягает на финансовые интересы Союза (ст. 325). В этих целях государства-члены должны принимать такие же меры, какие они принимают для борьбы с мошенничеством, посягающим на их собственные финансовые интересы. Государства-члены координируют свою деятельность

13 В доктрине «под освобождением от обязательств» (франц. decharge; англ. discharge) понимается «акт, который «освобождает» исполнительную власть от текущих расходов и завершает жизнь бюджета». Подробнее см.: Европейский союз. Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. С. 375.

14 См.: там же. С. 377.

по защите финансовых интересов Союза от мошенничества. Институты Союза - Европейский парламент и Совет - после консультаций со Счетной палатой принимают необходимые меры в области предупреждения мошенничества, посягающего на финансовые интересы Союза, а также борьбы с ним. Их цель - обеспечить эффективную и эквивалентную защиту в государствах-членах, в институтах и органах Союза. Комиссия в сотрудничестве с государствами-членами ежегодно представляет Европейскому парламенту и Совету доклад о принятых мерах.

Как уже упоминалось, в разд. I ч. 6 Договора содержатся положения, касающиеся основных принципов организации и деятельности основных институтов объединения. В их числе - Суд ЕС, ЕЦБ, Счетная палата, Европейский инвестиционный банк. Рассмотрим более подробно соответствующие положения Договора, характеризующие взаимоотношения этих институтов с государствами-членами в сфере финансовых взаимоотношений.

В частности, Суд ЕС вправе рассматривать споры, касающиеся исполнения национальными центральными банками обязанностей, вытекающих из Договоров и уставов ЕСЦБ и ЕЦБ.

В отд. 6 «Европейский центральный банк» гл. 1 указанного раздела закреплены положения, характеризующие статус ЕЦБ в объединении, а также принципы, в соответствии с которыми должны строиться его взаимоотношения с правительствами государств-членов. Банк независим при осуществлении своих полномочий и при управлении своими финансами (§ 3 ст. 282). Что же касается институтов, органов и учреждений Союза, а также правительств государств-членов, то они обязаны соблюдать принцип независимости ЕЦБ. Договор предусматривает, что в подведомственных Банку сферах с ним проводятся консультации по любым проектам актов Союза, а также по любым проектам регулирования на национальном уровне. Европейский центральный банк может представлять по ним свои заключения.

Столь же независимый статус имеют члены Счетной палаты. Как сказано в Договоре, в состав Счетной палаты включаются по одному гражданину от каждого государства-члена, которые осуществляют свои функции полностью независимо, в общих интересах Союза (ст. 285). Члены Счетной палаты отбираются из числа лиц, принадлежавших или принадлежащих в своем государстве к институтам финансового контроля либо обладающих особой квалификацией для этой должности (§ 1 ст. 286). Счетная палата проводит проверку счетов

Союза. При выполнении своих обязанностей его члены не вправе запрашивать или принимать инструкции от какого-либо правительства или учреждения.

Счетная палата проверяет законность и правильность доходов и расходов, следит за осуществлением установленного Договором принципа надлежащего финансового управления. Контроль осуществляется в органах и учреждениях Союза, управляющих доходами или расходами от его имени, а также в государствах-членах. Контроль в государствах-членах проводится во взаимодействии с национальными органами контроля (имеются в виду счетные палаты государств-членов) либо с компетентными национальными службами, если национальные службы не располагают необходимыми полномочиями.

В Договоре закреплен принцип, на котором должно основываться взаимодействие Счетной палаты Союза и национальных институтов контроля: они развивают сотрудничество в духе взаимного доверия, уважения к своему независимому статусу (§ 3 ст. 287).

После завершения каждого финансового года Счетная палата составляет ежегодный доклад, направляемый институтам Союза. Она содействует Европейскому парламенту и Совету в осуществлении ими контроля за выполнением бюджета.

Членами Европейского инвестиционного банка являются государства-члены (см. Протокол об Уставе Европейского инвестиционного банка). Его задача - способствовать сбалансированному и бесперебойному развитию внутреннего рынка в интересах Союза. С этой целью, обращаясь к рынкам капиталов и к своим собственным ресурсам, он способствует финансированию проектов, направленных на повышение благосостояния менее развитых регионов, проектов модернизации и иных проектов, представляющих общий интерес для нескольких государств-членов, которые ввиду их масштабности не могут быть осуществлены за счет финансирования отдельными государствами-членами.

Анализ положений учредительных документов ЕС в редакции Лиссабонского договора позволяет сделать общий вывод о том, что за прошедшие годы в Европейском союзе сложилась прочная правовая основа, служащая фундаментом для регулирования финансовых отношений в объединении. Это позволяет говорить о формировании в системе европейского права новой отрасли - финансового права Союза.

Обзору финансового права Европейского союза посвящена одна из частей монографии известного швейцарского специалиста по меж-

дународному финансовому праву профессора П. Нобеля15. По его мнению, финансовое право ЕС служит инструментом поддержки объединенного рынка финансовых услуг. Его цель состоит не в том, чтобы сформировать однородный рынок капиталов, регулируемых одной

единственной правовой системой, а в том, чтобы способствовать вза-

16

имопроникновению различных национальных рынков .

Вместе с тем, рассматривая вопрос о глубине интеграции в разных сегментах финансового рынка ЕС, П. Нобель приходит к выводу, что ни свобода движения капиталов, ни валютный союз не привели к созданию единого европейского финансового пространства. С его точки зрения, процесс интеграции европейского финансового рынка ускорился благодаря Плану действий в области финансовых услуг (1999-2005 гг.), принятому Европейской комиссией в мае 1999 г. Меры, предусмотренные в нем, привели к сближению правовых норм и устранили барьеры во многих областях, однако единый финансовый рынок ЕС до сих пор не создан17.

Лиссабонский договор внес значительные изменения в учредительные документы ЕС. Через год после его подписания начался глобальный финансово-экономический кризис, обусловивший стремительные перемены в экономической, социальной и политической сферах жизни Союза и государств-членов. В связи с этим потребовалось внесение серьезных корректив в действовавший до этого механизм регулирования финансовых отношений. С разработкой и введением в действие этого механизма связан новый этап в эволюции ЕС.

Как известно, кризис 2008-2009 гг. носил в основной долговой характер. В некоторых странах - членах ЕС государственные долги достигли такого масштаба, а дефицит бюджета оказался настолько высоким, что это создавало реальную угрозу дефолта. Финансовый кризис имел серьезные последствия. В ряде «проблемных» стран -членов ЕС начались острые социальные, политические и конституционные конфликты. Одно из приоритетных мест в сотрудничестве государств - членов ЕС в тот период заняло решение задач, связанных со стабилизацией финансовой и бюджетной системы. В годы кризиса в ЕС были проведены крупные реформы и реорганизации всего механизма регулирования финансовых отношений. Во-первых, кардиналь-

но изменились правила, определяющие взаимодействие Союза и государств-членов в бюджетной сфере. Во-вторых, был реорганизован и усилен механизм финансовой стабилизации. В-третьих, значительной ревизии подверглась система банковского надзора.

Рассмотрим все эти преобразования более подробно, тем более что некоторые из них будут иметь долгосрочные последствия и потребуют внесения изменений в учредительные документы ЕС, на которых основано сотрудничество и взаимодействие государств-членов в объединении.

В марте 2012 г. государства - члены ЕС подписали Договор о стабильности, координации и управлении в экономическом и монетарном союзе (The Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union - TSCG). Он явился первым в истории единой Европы соглашением, в котором государства - члены ЕС брали на себя жесткие обязательства соблюдать «золотое правило» бюджетной дисциплины. По мнению канцлера Германии, подписание того Договора стало поворотным моментом в истории ЕС.

Статьям Договора о стабильности предпослана большая по объему и важная по содержанию вступительная часть. В ней обстоятельно и подробно объясняются причины, побудившие страны - члены ЕС согласиться на заключение Договора.

Прежде всего договаривающиеся стороны напоминают об обязанности государств - членов ЕС рассматривать свою экономическую политику как дело, представляющее общий интерес. Говорится также об их стремлении содействовать созданию условий для более сильного экономического роста в ЕС и с этой целью развивать более тесную координацию экономической политики в зоне евро.

Особенно важно - в целях настоящего исследования - отметить, что во вступительной части подчеркивается существенное значение для обеспечения стабильности еврозоны в целом деятельности правительств государств-членов по поддержанию здорового и прочного состояния публичных финансов и по предотвращению чрезмерного дефицита государственного бюджета. Это требует, по мнению договаривающихся сторон, введения особых правил, включая «правило сбалансированного бюджета», а также автоматического механизма для принятия корректирующих действий. Для достижения этих целей необходимо обеспечить, чтобы дефицит бюджета государств-членов не превышал 3% ВВП, а государственный долг - 60% ВВП.

Договаривающиеся стороны заявляют о том, что их цель состоит в том, чтобы положения Договора как можно скорее были инкорпорированы в учредительные договоры, на которых основан ЕС. Ввиду этого они одобрят законодательные предложения Европейской комиссии об усилении экономического и бюджетного надзора за теми государствами-членами, которые испытывают серьезные трудности в отношении финансовой стабильности или в которых возникла угроза таких трудностей. В задачу Европейской комиссии входит также разработка законодательных предложений по мониторингу и оценке проектов бюджетных планов и положений, обеспечивающих коррекцию чрезмерного дефицита бюджета государств-членов. Договаривающиеся стороны выражают готовность поддержать предложения Европейской комиссии о дальнейшем усилении Пакта стабильности и роста. Что касается применения «правила сбалансированного бюджета», то мониторинг будет проводиться путем установления для каждого государства-члена специфических для него целей и сроков сближения.

Возвращаясь к вопросу о переносе «правила о сбалансированном бюджете» в национальные правовые системы государств-членов, договаривающиеся стороны предупреждают, что такой перенос должен осуществляться путем принятия обязательного, постоянного и предпочтительно конституционного положения. Рассмотрение вопроса о соблюдении этого обязательства отнесено к юрисдикции Суда ЕС. В связи с этим договаривающиеся стороны ссылаются на ст. 260 Договора о функционировании Европейского союза, которая уполномочивает Суд ЕС возлагать на государство-член, не приведшее свое законодательство в соответствие с положениями Договора, обязанность выплатить единовременную сумму или пени.

Договаривающиеся стороны напоминают о необходимости облегчить принятие мер в связи с возникновением у государства-члена еврозоны чрезмерного дефицита бюджета. В случае превышения уровня дефицита бюджета свыше 3% ВВП к государству-члену могут быть применены принудительные меры в целях снижения установленного дефицита.

Следует отметить, что договаривающиеся стороны подчеркивают значение Договора, учреждающего Европейский стабилизационный механизм, как части глобальной стратегии по усилению экономического и монетарного союза. Предоставление финансовой помощи обусловлено определенным сроком, связанным с ратификацией Договора соответствующей стороной и переносом «правила сбалансиро-

ванного бюджета» в национальную правовую систему в соответствии с установленным Договором порядком.

Во вступительной части говорится также о связанности государств-членов Договором. Страны, валютой которых является евро, связаны Договором с первого дня месяца, следующего за вручением документа о ратификации, если Договор вступит в силу к этой дате. Что касается государств - членов ЕС, которые к моменту подписания Договора, будучи членами ЕС, не являются участниками единой валютной системы, то они могут быть связаны только теми положениями разд. III и IV Договора, в отношении которых они объявят после предоставления своих документов ратификации о своем намерениями быть связанными этими положениями.

Договор о стабильности состоит из шести разделов. В разд. I определяются цели и задачи Договора. Главная цель состоит в укреплении экономических основ Союза посредством принятия свода правил, направленных на усиление бюджетной дисциплины. На достижение этой цели направлено принятие фискального соглашения (fiscal compact). Вторая цель - усиление координации экономической политики и улучшение управления еврозоны. Тем самым предполагается поддержать достижение Союзом целей экономического роста, занятости, конкурентоспособности и социального согласия в обществе.

В § 2 ст. 1 определяются условия применения Договора в государствах-членах. Он применяется в полном объеме к государствам-членам, валютой которых является евро. В других государствах-членах он также должен применяться, но лишь на условиях, установленных ст. 14.

Раздел II состоит из одной статьи. В ней закреплено важное правило, касающееся соответствия Договора праву Союза. Применение и толкование Договора, говорится в этой статье, должно соответствовать учредительным документам, на которых основан Союз. В связи с этим упоминается § 3 ст. 4 Договора о Европейском союзе, в котором излагается принцип лояльного сотрудничества Союза и государств-членов. Последние должны проявлять взаимное уважение друг к другу, предпринимать необходимые меры для исполнения своих обязанностей и создавать благоприятные условия для решения задач Союза и воздерживаться от шагов, способных поставить под угрозу достижение его целей. В этом же параграфе говорится о том, что применение и толкование Договора должно соответствовать праву Европейского союза.

Раздел III «Фискальный пакт» составляет V3 Договора и является ключевым по содержанию. Он начинается с изложения содержания «правила сбалансированного бюджета». Договаривающиеся стороны, говорится в § 1 ст. 3, применяют правила, установленные в нем, в дополнение к обязательствам по праву ЕС и без ущерба для них. Далее раскрывается содержания правил. Государственный бюджет страны-члена должен быть сбалансированным или составлен с превышением доходов над расходами (in surplus). Нижняя граница дефицита бюджета должна составлять 0,5% ВВП. Договор допускает временное отступление от этого правила, но только в исключительных обстоятельствах. Если государственный долг значительно ниже 60% ВВП и риск для долгосрочной стабильности публичных финансов является низким, то граница дефицита может быть не ниже 1% ВВП, но не более. В случае значительного отступления от критериев, установленных Договором, автоматически включается механизм коррекции. Этот механизм предусматривает обязательство государства-члена принять меры для исправления отступлений в течение установленного срока.

В § 2 содержатся положения, касающиеся вступления в действие установленных Договором правил о сбалансированности бюджета в национальное право государств-членов. Эти правила должны вступить в действие не позднее чем через год после вступления Договора в силу. Они должны быть закреплены в национальном праве государств-членов путем принятия положений, имеющих обязательную силу и постоянный характер, предпочтительно конституционных, либо каким-либо иным образом гарантирующих полное уважение к этим правилам и приверженность им на протяжении всего национального бюджетного процесса. Предусматривается также учреждение на национальном уровне механизма коррекции отступлений от выполнения государствами-членами намеченных целей в связи с бюджетным дефицитом и уровнем государственного долга. Данный механизм должен действовать на основе общих принципов, касающихся, в частности, характера, размера и временных рамок предпринимаемого в целях коррекции действия, а также роли и независимости институтов, ответственных на национальном уровне за контроль над соблюдением установленных Договором условий.

В случае если размер государственного долга превышает 60% ВВП, государство-член должно снижать его в среднем на 1/2о часть в год. Наличие чрезмерного дефицита определяется в соответствии с процедурой, установленной в ст. 126 Договора о функционировании

Европейского союза. Государство-член, в отношении которого проводится предусмотренная учредительным документом ЕС процедура, представляет программу бюджетного и экономического партнерства. Она включает подробное описание структурных реформ, которые должны быть проведены в целях обеспечения эффективной и устойчивой коррекции чрезмерного дефицита. Содержание и формат такой программы определяется в соответствии с нормами права Европейского союза. Контроль над выполнением программы бюджетного и экономического партнерства, а также ежегодных бюджетных планов, составляемых в соответствии с программой, осуществляется Советом Европейского союза и Европейской комиссией. В целях улучшения координации планирования государствами-членами вопросов национального долга Договор предусматривает представление ими отчетов ex-ante по вопросам их долгов Европейскому совету и Европейской комиссии.

В случае неисполнения государством-членом установленного в Договоре обязательства закрепить правило сбалансированности бюджета в национальном праве дело может быть передано в Суд ЕС. Решение Суда обязательно для сторон процесса. Государство-член должно принять меры для исполнения решения Суда в срок. Если же оно не приняло необходимых мер для исполнения решения Суда, дело должно быть передано Суду с требованием применения финансовых санкций, исходя из критериев, установленных Европейской комиссией. Если Суд сочтет, что государство-член не выполняет его решения, он может наложить на него единовременную сумму или штраф. Размер штрафа не может превышать 0,1% ВВП. Сумма, наложенная на государство-член, валютой которого является евро, выплачивается Европейскому стабилизационному механизму. В остальных случаях выплаты производятся в общий бюджет ЕС.

В разд. IV, посвященном сближению экономической политики, подчеркивается значение совместной работы государств-членов, направленной на усиление надлежащего функционирования экономического и монетарного союза, а также поощрение экономического роста путем содействия конвергенции и конкурентоспособности. Среди мер, которые должны предпринимать государства-члены для достижения этих целей, Договор называет дальнейшее содействие устойчивости публичных финансов и усиление финансовой стабильности. Подчеркивается также значение предварительного обсуждения государствами-членами всех основных реформ экономической поли-

тики, которые они планируют провести, а также координации между ними при организации этих обсуждений.

Раздел V включает положения о проведении ряда организационных мер, которые должны усилить управляемость в еврозоне. С этой целью предусматривается проведение неформальных встреч глав государств или правительств тех стран ЕС, валютой в которых является евро, с Председателем Европейской комиссии. В Договоре оговаривается приглашение на эти встречи Председателя Европейского центрального банка. Это еще одно свидетельство проводимой ЕС политики укрепления роли банковского надзора в целях решения задачи системной защиты финансовой системы в целом. В случае необходимости такие встречи могут проводиться два раза в год. Главы государств и правительств государств-членов, не входящих в зону евро, которые ратифицировали Договор, вправе участвовать в дискуссиях, касающихся конкурентоспособности государств-членов, модификации глобальной архитектуры зоны евро, а также фундаментальных правил, которые могут иметь к ним отношение в будущем. В некоторых случаях и по меньшей мере раз в год они могут участвовать также в дискуссиях по определенным вопросам применения Договора в экономическом и монетарном союзе.

В данный раздел включена статья, касающаяся роли национальных парламентов в обсуждении бюджетной политики и других вопросов, затрагиваемых Договором. Согласно ее положениям национальные парламенты государств-членов совместно решают вопросы организации и содействия проведению конференции представителей соответствующих комитетов Европейского парламента и национальных парламентов.

Заключительные положения Договора (разд. VI) касаются его ратификации. Ратификация должна проводиться согласно соответствующим конституционным требованиям государств-членов. В течение пяти лет с момента вступления в силу Договора на основе оценки опыта его применения должны быть предприняты шаги в целях инкорпорации Договора в правовые рамки Европейского союза.

В 2012 г. произошла серьезная реорганизация механизма финансовой стабилизации. Действовавший до этого Пакт стабильности и роста (Stability and Growth Pact) 1997 г. предоставлял Еврокомиссии и Европейскому совету право рекомендовать странам - членам ЕС принятие определенных мер в случае, если размер дефицита бюджета или уровень государственного долга в них превышал установленные в

Пакте нормы. Дефицит бюджета не мог превышать 3% ВВП, а объем государственного долга - 60% ВВП. Однако еще за несколько лет до начала кризиса стало ясно, что условия соглашения были серьезно нарушены. Показатели государственного долга некоторых стран превысили установленные нормативы почти в два раза. Дефицит бюджета становился все более заметным. Как видно из анализа положений нового Фискального пакта, он значительно ужесточил требования к государствам - членам ЕС.

Нарастающий объем долговых проблем и угрожающих дефолтом проблем бюджетного дефицита в странах ЕС, испытывающих финансовые трудности, остро поставил вопрос о реорганизации механизма финансовой стабилизации. Впервые главы государств и правительств еврозоны дали согласие на создание нового Европейского стабилизационного механизма в 2010 г. Предполагалось, что он будет состоять из двух частей. Одна из них - европейская часть (European Stability Faculty) - основывалась на праве ЕС, вторая - Европейский фонд финансовой стабильности (European Financial Stability Fund) - на межгосударственном соглашении между государствами-членами еврозо-ны.

9 мая 2010 г. было принято постановление Европейского союза о введении Европейского стабилизационного механизма на основании § 2 ст. 122 Договора о функционировании Европейского союза. Напомним, что согласно положениям этой статьи Совет по предложению Комиссии вправе предоставлять государству-члену финансовую помощь Союза в случае, если оно сталкивается с трудностями по причине стихийных бедствий или чрезвычайных происшествий или с серьезной угрозой их возникновения.

11 мая 2010 г. Совет по экономическим и финансовым делам по предложению Европейской комиссии издал постановление об учреждении Европейского фонда финансовой стабильности. Для реализации механизма стабилизации было выделено 750 млрд евро. 7 июня 2010 г. министрами финансов стран ЕС была создана целевая организация - Европейский фонд финансовой стабильности. Эта организация имела статус акционерной компании. Она была инкорпорирована в Люксембурге. Цель компании состояла в том, чтобы выпускать бонды, предоставлять кредиты и займы. Фонд должен был предоставить ту

часть 750-миллиардного пакета финансовой помощи, которую выделяет Еврогруппа (440 млрд евро)18.

В феврале 2011 г. саммит ЕС учредил Европейский стабилизационный механизм (European Stability Mechanism, ESM). Он заменяет Европейский фонд финансовой стабильности. Размер нового стабилизационного фонда составляет 700 млрд евро. Предназначение стабилизационного механизма состоит в том, чтобы кредитовать те государства - члены ЕС, которые согласятся проводить строгую бюджетную политику. С его помощью предполагается добиться также поддержания роста экономики и занятости населения. Топ-менеджмент ЕБМ официально приступил к работе в октябре 2012 г. Членами совета управляющих ЕSM стали министры финансов стран ЕС. Первым государством - членом ЕС, обратившимся за оказанием финансовой помощи в феврале 2012 г., была Греция19.

Напомним, что во вступительной части Договора о стабильности учреждение ESM рассматривается как элемент глобальной стратегии усиления экономического и валютного союза. Предоставление финансовой помощи обусловлено определенным сроком после ратификации Договора соответствующим государством-членом и закрепления в национальном праве «правила сбалансированности бюджета».

Еще одно направление реформирования механизма финансового регулирования в ЕС в годы кризиса состояло в решении задачи укрепления государствами-членами финансовой дисциплины и усилении в связи с этим механизма банковского надзора за ее соблюдением. Более того, события, связанные с глобальным финансовым кризисом, потребовали ужесточения системы банковского надзора за стабильностью финансовой системы в целом. Соответственно по-новому были скорректированы функции и роль ЕЦБ в решении этих задач.

Как уже говорилось, создание ЕЦБ должно было составить содержание третьего этапа формирования Европейского экономического и валютного союза. Учреждение ЕЦБ рассматривалось как важный этап в формировании Экономического и валютного союза. ЕЦБ начал функционировать в 1998 г. С 1 января 2009 г. ответственность за про-

18 См.: Нобель П. Указ. соч. С. 230-231.

19 До этого Греция обращалась к ЕС и в Международный валютный фонд (МВФ). Ей была предоставлена координированная двусторонняя финансовая помощь с тем, чтобы она могла принять необходимые меры на национальном уровне.

ведение монетарной политики перешла от национальных центральных банков государств-членов к ЕЦБ. До этого их банки еще имели неограниченные полномочия по принятию решений в сфере монетарной и валютной политики. Исполнительная дирекция ЕЦБ проводит монетарную политику согласно указаниям и решениям управляющих и дает национальным центральным банкам необходимые для этого инструкции.

ЕЦБ и национальные центральные банки государств-членов, денежной единицей которых является евро, образуют ЕСЦБ и вместе проводят денежную политику Союза. Управление ЕСЦБ осуществляют руководящие органы. Главной их целью является поддержание стабильности цен. Согласно § 3 ст. 282 Договора о функционировании Европейского союза ЕЦБ обладает правами юридического лица. Он независим при осуществлении своих финансовых полномочий и при управлении своими финансами. Институты, органы и учреждения Союза, а также правительства государств-членов должны соблюдать его независимость. По мнению специалистов, независимость ЕЦБ и национальных банков государств - членов ЕС - неотъемлемое условие

успешного функционирования ЕСЦБ, эта независимость имеет инсти-„ , „ „ 20 туциональный, финансовый, личный и структурный характер .

Одним из последствий глобального финансового кризиса 2008-2009 гг. явилось расширение функций ЕЦБ. У него появилась новая функция - надзор за стабильностью европейской финансовой системы. Активизируя свою деятельность в этом направлении, ЕЦБ стремится повысить кризисную устойчивость Европы и Европейского валютного союза. В 2010 г. ЕЦБ заявил о намерении жестче контролировать бюджетную политику государств-членов, эффективно препятствовать образованию в них бюджетного дефицита и вносить необходимые коррективы в случае возникновения проблем в этой области.

На саммите ЕС в июне 2012 г. была выдвинута идея создания банковского союза и достигнуты договоренности о необходимости четкого определения сроков и этапов формирования единого экономического и монетарного союза. Формирование банковского союза началось в январе 2013 г.

В 2013 г. ЕЦБ начал масштабную ревизию банков еврозоны. Он объявил, что в ходе проверки будет дана оценка их состояния. Проверке подлежали 130 крупнейших банков. Главная цель проверки -

оценка устойчивости банков, повышение прозрачности их финансового состояния и уровня доверия частного сектора к банковской системе Евросоюза. Для проверки операционной деятельности банков и управления ими помимо сотрудников ЕЦБ были приглашены 800 экспертов, в том числе из национальных надзорных органов.

В годы кризиса значительно активизировалась деятельность ЕС в области налогового регулирования. Гармонизация налоговых систем традиционно является одним из основных направлений его деятельности. Кризис привел к усилению того направления налоговой политики, которое касается борьбы с уклонением от уплаты налогов и офшорами. При осуществлении своей деятельности в этой области ЕС опирается на сотрудничество с такими международными организациями, как G20 и ОЭСР. В основе всех намечаемых мер - план ОЭСР, который предусматривает обязательную уплату транснациональными корпорациями местных налогов на любую прибыль от продаж в стране, а также осуществление других мер в области налогообложения, которые ограничивают возможности уклонения от уплаты налогов.

Глобальный финансовый кризис способствовал также усилению процессов интеграции государств - членов Союза. В этот же период выявилась тенденция к активизации международного сотрудничества в сфере финансовых отношений государств, стремящихся найти выход из кризиса, упрочить стабильность финансовых систем, решить проблемы растущих долгов, платежных балансов и чрезмерных дефицитов бюджета. Особенность антикризисных мероприятий состояла в том, что предметом пристального внимания в этот период стала финансовая система в целом.

Столь большое внимание к вопросам системной защиты финансовой системы в целом обусловливалось не только характером самого кризиса, но и изменением роли финансовой системы в современном мире. П. Нобель характеризует сегодняшнюю финансовую систему как основополагающий сектор общего управления экономикой21. Соответственно в годы кризиса повышается значимость системной защиты, т.е. обеспечения кризисной устойчивости финансовой сферы в целом. Сегодня системная защита имеет уже не только национальный, но и глобальный характер.

В отчете экспертной группы по финансовому надзору в ЕС в 2009 г. наряду с вопросами, касающимися мер по преодолению глобального

финансового кризиса в рамках ЕС, рассматривались также вопросы финансовой стабильности в мировом масштабе. Глобализация, говорилось в отчете, настолько продвинулась вперед, что нет ни одного региона, который бы не затронуло мировое развитие. В связи с этим возникла необходимость в институтах, обеспечивающих унификацию международных регулирующих норм на финансовых рынках. Ведущую роль предлагалось отвести Совету по финансовой стабильности, который совместно с другими организациями, устанавливающими стандарты, должен разработать эталоны глобального масштаба. Кроме того, в отчете предлагался проект новой европейской архитектуры, имеющий целью усилить координацию финансового надзора. В связи с этим в ЕС был создан новый Европейский комитет по системным рискам.

Одна из тенденций, наблюдавшихся в период кризиса в развитии международного сотрудничества государств, состояла в заметной активизации и возрастании роли международных институтов и организаций, обеспечивающих их взаимодействие в сфере финансовых отношений. Разработка и внедрение в национальное право международных правил и стандартов - важнейшее направление в их деятельности. Решение этой задачи тесно увязано с общей задачей укрепления стабильности финансовой системы.

В период кризиса активизировалась деятельность международных организаций. В их числе МВФ, Совет по финансовой стабильности (СФС), ОЭСР, а также международные форумы (Группа двадцати, Группа семи и др.). Группа двадцати была создана в 1999 г. как форум ведущих стран мира. Европейский союз входит в число членов этой организации. В центре обсуждаемых на форумах вопросов - стабилизация глобальной финансовой системы. Форум стремится также способствовать реализации признанных международных стандартов, главным образом на ключевых направлениях финансовой политики (прозрачность финансовой системы, борьба с отмыванием денег).

МВФ является основной международной организацией, занимающейся проблемами поддержания и сохранения международной финансовой стабильности. Начиная с 1999 г. он регулярно проверяет общие институциональные и правовые основы функционирования финансовых рынков государств-членов на соответствие международным стандартам. В 1999 г. им был принят Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности монетарной и финансовой политики. Он служит государственным органам инструкцией о том, как сделать

политику центральных банков и национальных финансовых институтов более прозрачной и понятной для общественности22. С 2002 г. МВФ ежегодно публикует доклады по вопросам глобальной финансовой стабильности. Доклады последних лет посвящены глобальному финансовому кризису.

СФС, основанный в 1999 г., вырабатывает рекомендации по вопросам финансов, принимает меры по внедрению международных стандартов в национальное право, осуществляет координационные функции, оценивает ситуацию со стабильностью в отдельных странах, занимается вопросами информационного обмена и взаимодействия между национальными и международными организациями в финансовой сфере. Согласно ст. 1 Устава СФС Совет создан для международной координации работы национальных финансовых органов и международных институтов, устанавливающих стандарты, в целях разработки эффективной политики регулирования, надзора и финансовой политики в целом, а также поддержки в проведении такой политики. В сотрудничестве с международными финансовыми институтами он выявляет слабые места финансовой системы, стремясь обеспечить глобальную финансовую стабильность.

В 2001 г. СФС опубликовал сборник «Международные стандарты и кодексы по укреплению финансовой системы»23, где были сформулированы важнейшие стандарты и правила, имеющие целью поддержать стабильность финансовых систем. СФС выделил «12 ключевых стандартов устойчивости финансовых систем» и дал рекомендации по их внедрению в практику. Среди этих стандартов - Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности монетарной и финансовой политики, международные стандарты финансовой отчетности, аудита, Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, рекомендации по финансовым мерам борьбы с отмыванием денег.

Изложенные в принятом в 1998 г. Кодексе надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере правила представляют особый интерес в контексте настоящего исследования. Основными принципами фискальной прозрачности являются четкое разграничение функций и сфер ответственности, доступность информации для общественности, открытость бюджетного планирования и

открытость исполнения бюджета, независимые гарантии общеобязательности норм.

В период кризиса СФС создал рабочую группу, на которую было возложено изучение вопроса кризисной устойчивости финансовой системы. Вслед за тем был опубликован доклад СФС об укреплении устойчивости рынков и финансовых институтов (в 2009 г. он была издан в новой редакции). Особое внимание в докладе уделяется вопросам преодоления кризиса с помощью международного сотрудничества государств. Если решение задач кризисного управления, полагает СФС, остается делом отдельных стран, то расширение взаимодействия между национальными финансовыми системами требует международного взаимодействия органов государственного управления. Цель такого сотрудничества - предотвратить нестабильность национальной или международной финансовой системы, поскольку она может оказать негативное влияние на экономику.

В 2010 г. СФС опубликовал «Базовые указания по ужесточению требований к соблюдению международных стандартов». СФС планировал осуществление мер, которые позволили бы дать оценку практики отдельных стран по реализации стандартов. В 2011 г. впервые за время своего существования он провел анализ того, насколько отдельные государства продвинулись в решении этой задачи.

Самой главной проблемой сегодня является внедрение международных стандартов в национальное право и их реализация в правоприменительной практике отдельных стран. Международные стандарты в сфере финансовых отношений призваны содействовать усовершенствованию функционирования мировой финансовой системы, повышению ее стабильности и устойчивости. По мнению ОЭСР, законодательство большинства государств-членов соответствует требова-

24

ниям международных стандартов .