CC BY
35
принадлежащими к коренному малочисленному народу, на добровольной основе по заявлениям принадлежащих к данному этносу лиц, желающих вступить в нее. Общины включают не только отдельных представителей коренных малочисленных народов, но и целые семьи.
Система управления общиной строится на основе представительства и институтов непосредственной демократии. Высшим органом является общее собрание (сход) ее членов, правомочный рассматривать и решать любые вопросы ее жизнедеятельности в рамках федерального законодательства, законов соответствующего субъекта Федерации и муниципальных постановлений, если община действует на территории муниципального образования. К исключительным полномочиям общего собрания отнесены принятие устава общины, избрание правления, решение вопросов о реорганизации, самороспуске и т.д. Органом исполнительной власти является избираемое правление (совет) общины, официальным представителем общины является председатель правления. Кроме того, общины могут избирать уполномоченных, которые представляют общину в отношениях с органами публичной власти и юридическими лицами по определенным вопросам.
* * *
В статье рассмотрены не все возможные модели публичной власти. Жизнь богаче, она постоянно вносит свои коррективы.
Т.А. Васильева*
ОСОБЕННОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В УСЛОВИЯХ ГЛОБАЛИЗАЦИИ
В настоящее время к органам публичной власти предъявляются совершенно иные требования, чем ранее. Сегодня в основе распределения компетенции между органами публичной
* Заведующая сектором сравнительного права Института государства и права РАН, доктор юридических наук, доцент.
63
Труды Института государства и права Российской академии наук № 3/2013
власти различного уровня лежат (должны лежать) принципы субсидиарности и пропорциональности, согласно которым вышестоящие властные структуры осуществляют только те функции, которые не могут быть надлежащим образом реализованы на нижестоящем уровне, а предпринимаемые органами публичной власти меры не должны выходить за рамки необходимого в сложившейся ситуации. Для сбалансированного функционирования всей системы органов публичной власти существенное значение имеет приверженность принципам эффективности и контроля за расходами, распространение наилучшей практики, развитие обратной связи во взаимоотношениях с гражданами и экспертными сообществами. Новые требования предъявляются и к культуре управления, которая в изменившихся условиях все в большей степени базируется на принципах ответственности за полученный результат, состязательности и внедрения инноваций, транспарентности и оперативного реагирования, готовности к экспериментам.
Серьезные изменения претерпевает и та правовая среда, в которой функционируют органы публичной власти. Эпоха глобализации характеризуется возрастанием взаимозависимости в мире и увеличением числа проблем, которые не могут быть решены в рамках конкретного государства и требуют совместных усилий различных стран и международных организаций. Идет процесс расширения сферы международно-правового регулирования и разработки универсальных или региональных стандартов, которых должны придерживаться государства-участники, формирования наднационального уровня принятия политико-правовых решений. В условиях возрастания взаимозависимости в мире возможности органов публичной власти национальных государств осуществлять самостоятельную политику все в большей степени сужаются в связи с расширением международных обязательств и наличием контрольных механизмов, обеспечивающих их исполнение. В связи с развитием специализированных институтов управления глобального характера, а также институциональных механизмов обеспечения норм международного права национальные органы публичной власти в значительной степени утрачивают контроль над определенными
сферами (перемещение товаров, услуг, финансовых средств, информационные технологии, средства связи и т.д.). Соответственно решения, принимаемые за пределами страны, все в большей степени оказывают влияние на ее граждан. В зарубежной литературе обращают внимание на глобализацию сферы действия гарантий прав человека, трансформацию национальных правовых систем, функций и полномочий современного государства1.
В процессе универсализации и интернационализации права значимую роль играет судейское правотворчество. В первую очередь это связано с деятельностью наднациональных судебных инстанций - Европейского суда по правам человека, Суда ЕС и т.д. Следует отметить, что практика данных органов оказывает влияние даже на те государства, на которые не распространяется их юрисдикция. Так, конституционные суды Чехии и Венгрии в своих решениях обращались к судебной практике Суда ЕС еще до того, как их страны вступили в Европейский союз.
Практика наднациональных судебных органов оказала очень серьезное воздействие на конституционное развитие стран Центральной и Восточной Европы, в первую очередь на деятельность органов публичной власти в области защиты прав человека. Председатель Конституционного суда Республики Болгария Евгений Танчев отмечал, что Европейский суд по правам человека облегчает реализацию общих ценностей и принципов в сфере прав человека в Европе, способствует гармонизации национальных правовых систем и приведению их в соответствие с демократическими международными стандартами2. В постановлении от 18 октября 2004 г. P 8/04 Конституционный трибунал Республики Польша обращал внимание на то, что необходимость для национальных органов принимать в расчет постановления Европейского суда предполагает обязанность Трибу-
1 См.: Azzariti G. Per un diritto costituzionale "normativo" // Constituzionalismo.it. 2004. № 1. URL: www.costituzionalismo.it/ articoli/149 (дата обращения: 04.04.2012).
2 См.: Танчев Е. Проблемы осуществления Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод в Болгарии // Сравнительное конституционное обозрение. 2011. № 2 (81). С. 79-80.
нала применять методы и принципы толкования, уменьшающие число правовых коллизий между польскими стандартами и стандартами, сформулированными Европейским судом3.
Следует отметить, что присоединение к Совету Европы постсоциалистических стран, где идеи верховенства права и уважения прав человека еще не укоренились в должной степени в законодательстве и правоприменительной практике, также оказало определенное влияние на деятельность Суда. Исследователи обращают внимание на то, что в последние годы Европейский суд по правам человека не ограничивается установлением фактов вмешательства в осуществление конкретных прав человека или нарушений по индивидуальным жалобам, а все чаще выявляет системные недостатки законодательства и правоприменительной практики и формулирует те правовые принципы, на которые должны ориентироваться национальные органы государственной власти .
В настоящее время органы публичной власти поддерживают более тесные контакты со своими зарубежными коллегами в рамках различных международных и региональных организаций и «из первых рук» получают информацию о наиболее эффективной практике урегулирования тех или иных правовых вопросов5. В частности, ежегодно проводятся встречи представителей органов конституционного правосудия государств - членов ЕС, на регулярной основе встречаются члены конституционных судов
3 Подробнее см.: Боднар А. Res interpretata: юридическая сила постановлений Европейского Суда по правам человека для государств, не являющихся сторонами в деле // Сравнительное конституционное обозрение. 2011. № 3 (82). С. 100.
4 Подробнее см.: Садурский В. Расширение Совета Европы в восточном направлении и конституционализация Европейского суда по правам человека // Сравнительное конституционное обозрение. 2011. № 1 (80). С. 94-104.
5 Безусловно, позитивную роль играет и расширение возможностей получения информации благодаря развитию информационных технологий, которые снимают многие проблемы, связанные с доступностью нормативных и доктринальных источников и их адекватным переводом.
европейских государств. Ассоциация европейских сенатов проводит не реже одного раза в год встречи председателей верхних палат парламентов.
При этом опыт других стран все более активно используется в практике органов конституционного правосудия. Как правило, суды обращаются к актам судейского правотворчества тех стран, которые принадлежат к их правовой семье. Так, Конституционный суд Австрии при толковании конституционных положений о правах человека использует подходы немецкого Федерального конституционного суда относительно соразмерности вмешательства в осуществление прав человека. Верховный суд Индии традиционно обращается в своих решениях к практике Верховного суда США, если вопрос касается гражданских прав, и к практике Судебного комитета Тайного совета, верховных судов Австралии и Канады, если речь идет о разделении властей.
Увеличение политического и экономического влияния регионов и муниципалитетов нашло отражение в создании в ряде международных организаций институциональных структур с региональным и муниципальным представительством (Конгресс местных и региональных властей Совета Европы, Комитет регионов Европейского союза). Это позволяет осуществлять обмен опытом между представителями самых многочисленных органов публичной власти, которые в большей степени учитывают запросы и интересы населения, проживающего на их территории.
Деятельность органов публичной власти все чаще становится объектом комплексных исследований. При этом активно используются такие формы, как формирование интернациональных групп экспертов, создание тематических сайтов, где размещаются нормативные материалы, национальные и обобщающие доклады. Это обеспечивает возможности оперативного обмена информацией и идеями, поиска оптимального варианта решения назревших проблем. В качестве примера можно привести деятельность Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), объединяющей 34 государства. Данная организация содействует распространению политики, направленной на улучшение экономического и социального благосостояния народов мира, является форумом для обмена опытом и совмест-
ного решения общих проблем правительствами различных государств. На ее сайте6 в разделе, посвященном публичному управлению, можно найти разнообразные материалы, связанные с бюджетом и публичными расходами; инновациями в публичном секторе и электронном правительстве; борьбой с коррупцией в публичном секторе; государственной службой и управлением; региональным развитием; политикой в сфере регулирования; управлением рисками. Следует отметить, что при разработке нормативных актов, связанных с оценкой регулирующего воздействия, Правительство РФ ориентировалось именно на материалы данной организации.
Глобализация, создающая условия для ускорения экономического развития, облегчения доступа к новым технологиям, повышения качества жизни, оказывает серьезное влияние на деятельность национальных органов публичной власти. Новые условия требуют привлечения органов публичной власти регионального и муниципального уровня к разработке политических решений на общенациональном уровне, широкого обсуждения институциональных изменений и достижения максимально возможного консенсуса, повышения эффективности и оперативности решений. Более тесная координация действий органов публичной власти предполагает обмен информацией, предварительное уведомление о новых инициативах, которые могут затрагивать органы публичной власти другого уровня; проведение консультаций; согласование приоритетов в различных сферах и т.д. Согласование действий этих органов необходимо также в процессе разработки соглашений с международными и наднациональными структурами, осуществления долгосрочных социально-экономических проектов, привлечения инвестиций и технологий.
В частности, австрийские юристы и политологи обращают внимание на то, что контакты между федеральными органами власти и землями стали более интенсивными после вступления страны в ЕС. В Германии на базе принципа субсидиарности и необходимости эффективного распределения задач между госу-
6 См.: URL: www.oecd.org/governance (дата обращения: 20.08.2012). 68
дарством, землями и муниципалитетами, а также с учетом того, что исполнение многих федеральных законов возложено на земли, сложилась практика, в соответствии с которой уже на ранних стадиях разработки законопроекта к его обсуждению привлекаются как субъекты федерации, так и органы местного само-
7
управления .
Эффективность реагирования на экономические и социальные изменения глобальной окружающей среды зависит от жизнеспособности системы органов публичной власти, которые должны ориентироваться, с одной стороны, на стимулирование здоровой конкуренции в поисках оптимальных решений, обусловленных глобальными вызовами, а с другой - на обеспечение конструктивного сотрудничества, направленного на разработку механизмов и инструментов урегулирования новейших политико-правовых проблем, которые могут быть разрешены только совместными усилиями. К числу таких проблем эксперты относят формирование системы образования, отвечающей потребностям информационной эпохи; осуществление подготовки и переподготовки трудовых ресурсов с учетом особенностей развития технологий; определение приоритетов социальной политики, обусловленных новой демографической и миграционной ситуацией; разработку налоговой политики, содействующей развитию экономической активности субъектов рыночных отношений и одновременно позволяющей органам государства защищать законные интересы и потребности граждан; соблюдение принципа верховенства права и борьбу с коррупцией8.
7 Подробнее см.: Выступление проф. У. Фурмана на «круглом столе» Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству «Проблемы совершенствования законодательной техники (на основе опыта Федеративной Республики Германии)» 27 октября 2010 г. // URL: http://igpran.ru/public/articles/ 27.10.2010. IGPRAN-GD.pdf (дата обращения: 05.08.2012).
8 Подробнее см.: Fry E.H. Globalization, Federalism and Governance. Conference on Cooperative Federalism, Globalization and Democracy. Brasilia, Brazil. 2000. 9-11 May // URL:
При изучении права государств Западной, Центральной и Восточной Европы необходимо учитывать, что на деятельность органов публичной власти и развитие правового регулирования в данных странах серьезное воздействие оказывают интеграционные процессы. Европейская интеграция носит наднациональный характер, поскольку органы Европейского союза обладают собственной компетенцией, а нормы европейского права имеют прямое действие как непосредственно содержащие права и обязанности граждан и государств - членов ЕС. Иногда подходы органов публичной власти наднационального и национального уровня в отношении содержания и субъектов соответствующих прав могут расходиться довольно существенно. Так, можно отметить, что доступ женщин к военной службе в ФРГ был открыт на основании решения Суда ЕС вопреки сложившемуся на национальном уровне толкованию положений Основного закона, регламентирующих данную проблематику.
В соответствии с практикой Суда ЕС верховенство права Сообщества признается краеугольным камнем европейской интеграции. Еще в 1964 г. Суд постановил, что положения права ЕС, производные от Договора, в силу их специальной и оригинальной природы не могут быть отменены нормами национального права, если соответствующие положения не утратили характера права Сообщества или не ставится под вопрос правовая природа самого Сообщества9.
1 декабря 2009 г. вступил в действие Лиссабонский договор, внесший существенные изменения в учредительные акты Европейского союза, и прекратило свое существование Европейское сообщество. В Лиссабонском договоре впервые была дана классификация компетенции ЕС: исключительная компетенция; компетенция, осуществляемая совместно с государствами-членами; компетенция, предполагающая координацию, поддержку и дополнение действий государств-членов. Институ-
www.forumfed.org/libdocs/CoopFed00/101 -CFEB005-int-fry.pdf (дата обращения: 05.08.2012) .
9 Цит. по: Kokott J. The Basic Law at 60 - From 1949 to 2009. The Basic Law and Supranational Integration // German Law Journal. 2010. Vol. 11. № 1. P. 100. 70
циональным структурам ЕС были предоставлены новые10 и расширены уже существующие полномочия. На наднациональный уровень был переведен ряд вопросов, которые ранее относились к сфере межгосударственного сотрудничества. Это касается вопросов уголовного и семейного права, деятельности полиции, сотрудничества судов по уголовным делам.
В соответствии с Консолидированной версией Договора о Европейском союзе и Договора о функционировании Европейского союза11 в основе разграничения компетенции между Союзом и государствами - членами ЕС лежит ряд принципов. Пределы компетенции Союза определяются принципом передачи полномочий, в соответствии с которым Союз действует только в рамках компетенции, переданной ему государствами-членами в соответствии с договорами для достижения предусмотренных в них целей (ч. 1 и 2 ст. 5). Осуществление компетенции Союза базируется на принципах субсидиарности и пропорциональности (ч. 1 ст. 5). Согласно принципу субсидиарности Союз действует в тех сферах, которые не относятся к его исключительной компетенции, если и поскольку соответствующие цели не могут быть в должной мере достигнуты государствами-членами как на центральном, так и на региональном и местных уровнях, и могут быть лучше реализованы на уровне Союза в силу масштабов или последствий таких действий (ч. 3 ст. 5). В соответствии с принципом пропорциональности суть и форма действий Союза не должны выходить за рамки необходимого для достижения целей договоров (ч. 4 ст. 5). Рассмотрение споров, связанных с нару-
10 В частности, после введения в действие Лиссабонского договора Союз определяет и осуществляет общую политику в сфере иностранных дел и безопасности, включая постепенное формирование политики в сфере обороны.
11 Положения Лиссабонского договора были имплементированы в Консолидированную версию Договора о Европейском союзе и Договора о функционировании Европейского союза, являющихся в настоящее время основными учредительными актами данного наднационального объединения. См.: Consolidated versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union // OJ. С 83. Vol. 53. 30 March 2010. P. 1-388.
шением принципа субсидиарности, отнесено к юрисдикции Суда ЕС (ст. 8 Протокола о применении принципов субсидиарности и пропорциональности12).
В литературе обращается внимание на то, что если ранее европейский законодатель, как правило, уважал так называемую институциональную автономию государств-членов, устанавливая обязанность имплементации материальных норм права ЕС, но не указывая институциональные способы и механизмы ее осуществления, то в новейшем европейском законодательстве все чаще предусматриваются институциональные требования в отношении осуществления тех или иных материальных предпи-саний13. Необходимо также учитывать, что исходя из требований разграничения компетенции государства - члены ЕС должны информировать Европейскую комиссию о содержании законопроектов по определенным вопросам, а в ряде случаев включать в текст закона положения о том, что соответствующие нормы (в частности, касающиеся выделения финансовых средств) вступают в силу после их одобрения Европейской комиссией.
Следует отметить, что наряду с расширением сферы наднационального регулирования и развитием полномочий институциональных структур Союза идет процесс более активного вовлечения национальных органов публичной власти в процесс разработки и принятия решений наднационального уровня. Так, после принятия Лиссабонского договора национальным парламентам государств-членов были предоставлены полномочия по осуществлению контроля за соблюдением принципов субси-диарности и пропорциональности при разработке европейского законодательства14 (п. «Ь» ст. 12 Договора о ЕС, ст. 3 Протокола
12 Протоколы к договорам являются составной частью Консолидированной версии Договора о Европейском союзе и Договора о функционировании Европейского союза.
13 См.: De Witte B. The Lisbon Treaty and National Constitutions. More or Less Europeanisation? // The Lisbon Treaty and National Constitutions. Europeanisation and Democratic Implication / C. Closa (ed.). Oslo, 2009. P. 31.
14 Проекты законодательных актов ЕС должны быть доступны для парламентов государств-членов за восемь недель до их внесения в повест-72
о роли национальных парламентов в Европейском союзе, ст. 6-7 Протокола о применении принципов субсидиарности и пропорциональности).
Несмотря на то что в тексте Лиссабонского договора отмечалось, что Союз уважает государственную идентичность государств-членов, выражающуюся в их фундаментальном политическом и конституционном устройстве, включая региональное и местное самоуправление (п. 2 ст. 4 Договора о Европейском союзе15), в ряде государств были направлены запросы в органы конституционного контроля о совместимости положений данного Договора и национальной конституции. В одних случаях это привело к пересмотру конституционных положений, в других -к формулированию правовых позиций, направленных на защиту национальной идентичности.
Во Франции любой пересмотр первичного европейского права, начиная с Маастрихтского договора 1992 г., служил основанием для обращения в Конституционный совет. В соответствии со сложившейся практикой16, если договоры ЕС изменяются образом, не совместимым с условиями осуществления национального суверенитета, в Конституцию вносятся поправки,
ку дня Совета. Любой парламент или одна из его палат может в течение этих восьми недель подготовить мотивированное заключение о том, что подготовленный проект не соответствует принципу субсидиарное™. Однако органы ЕС обязаны лишь рассмотреть проект еще раз, если эту позицию поддерживает определенное число парламентов. Кроме того, парламент или одна из его палат государства - члена ЕС может обратиться в Суд ЕС, если сочтет, что законодательный акт ЕС не совместим с принципом субсидиарности.
15 В этом же пункте определялось, что к основополагающим государственным функциям относятся обеспечение территориальной целостности, поддержание правопорядка и обеспечение национальной безопасности, причем последняя остается в исключительном ведении каждого из государств-членов.
16 О практике Конституционного совета и французских судов, связанной с правом ЕС, см.: Dutheil de la Rochère J. French Conseil constitutionnel: Recent development // Europe's Constitutional Challenges in the Light of the Recent Case Law of National Constitutional Courts / J.M. Ben-eyto, I. Pernice (ed.). Baden-Baden, 2011. P. 17-30.
чтобы наиболее точно адаптировать конституционные нормы к положениям договоров. Как правило, речь идет о внесении изменений в главу Конституции, регламентирующую отношения с Европейским союзом (ранее - с Европейским сообществом )17.
Президент Франции обратился с запросом в Конституционный совет 13 декабря 2007 г., в день подписания Лиссабонского договора. В решении № 2007-560 от 20 декабря 2007 г.18 Совет подтвердил правовую позицию о том, что конституционные положения допускают участие Франции в учреждении и развитии Европейской организации, наделенной статусом юридического лица и определенными полномочиями (п. 8). Вместе с тем, если предпринимаемые данной организацией меры содержат положения, противоречащие Конституции, ставят вопрос о конституционности гарантированных прав и свобод или оказывают негативное воздействие на фундаментальные условия осуществления государственного суверенитета, их ратификация предполагает предварительный пересмотр конституционных положений (п. 9). Конституционный совет признал, что для ратификации Лиссабонского договора необходим пересмотр Конституции, в частности в связи с передачей новых полномочий Союзу и наделением национальных парламентов новыми полномочиями в рамках ЕС.
После принятия этого решения содержание гл. XV Конституции было изменено Конституционным законом от 23 июля 2008 г. № 724. Новая редакция ст. 88-1 предусматривала участие Республики в Европейском союзе, образованном государствами, свободно решившими осуществлять совместно некоторые свои полномочия на основании Договора о Европейском союзе и Договора о функционировании Европейского союза согласно тому, что вытекает из Договора, подписанного в Лисса-
17 В настоящее время эти вопросы регулируются в гл. XV «О Европейском союзе».
18 Decision N 2007-560 DC - December 20th 2007. Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community // URL: http:// www.conseil-constitutionnel.fr/ conseilconstitu-tionnel/root/ bank_mm/anglais/a100756dc.pdf (дата обращения: 11.08.2012).
боне 13 декабря 2007 г.19 Внесенные поправки предписывали выносить на референдум любой законопроект о ратификации международного договора, касающийся вступления какого-либо государства в Европейский союз (ч. 1 ст. 88-5), регламентировали порядок обращения палат в европейские структуры с заключением о соответствии проекта европейского законодательного акта принципу субсидиарности, а также в Суд ЕС с жалобой о нарушении данного принципа (ч. 1-3 ст. 88-6), определяли процедуру противодействия применению упрощенной процедуры пересмотра договоров в рамках ЕС палатами парламента (ст. 887). Кроме того, в каждой из палат были учреждены комиссии по европейским делам (ч. 3 ст. 88-4).
В Чехии Лиссабонский договор стал первым международным договором, в отношении которого была применена процедура предварительного контроля. Конституционный суд дважды исследовал вопрос о соответствии его положений Конституции. В первом случае дело рассматривалось по запросу верхней палаты20, по мнению которой Договор внес фундаментальные изменения, затрагивающие сущностные элементы государственности и конституционные характеристики Чешской Республики как суверенного, единого и демократического правового государства (ч. 1 ст. 1 Конституции) и даже базовые требования, характеризующие демократическое правовое государство (ч. 2 ст. 9)21. В запросе, в частности, указывалось, что новая редакция Договора о функционировании ЕС содержит классификацию полномочий, более характерную для федеративного государства, поскольку вводит исключительные полномочия Союза, распространяющиеся на обширные сферы законодательного регулирования, и недостаточно четко определяет пределы полно-
19 Начиная с 2005 г. в Конституции используются прямые ссылки на конкретные договоры, с тем чтобы исключить любые возможные противоречия.
20 В январе 2008 г. текст Договора был передан на ратификацию в парламент, а в апреле Сенат приостановил процедуру рассмотрения и обратился в Конституционный суд.
21 В соответствии с этой частью изменение основных атрибутов демократического правового государства не допускается.
мочий Союза в сфере совместной компетенции. Следует отметить, что позицию верхней палаты поддержал и президент страны, являвшийся одним из наиболее последовательных «ев-
22
роскептиков» .
В решении от 26 ноября 2008 г.23 пленум Конституционного суда обратил внимание на то, что в соответствии с ч. 1 ст. 10 (а) Конституции международной организации могут быть переданы по договору не все, а лишь некоторые полномочия. При этом передача полномочий не должна приводить к попранию самой сущности Республики как суверенного демократического правового государства, основанного на уважении прав человека и гражданина, или же к изменению основных характеристик демократического правления в правовом государстве (п. 97).
В связи с этим Конституционный суд счел необходимым кратко остановиться на понятии «суверенное государство». Он обратил внимание на то, что впервые в истории национальная безопасность, которая всегда являлась основой государственности, может эффективно осуществляться суверенными государствами, действующими сообща, объединяя ресурсы, технологии, коммуникации и информационные потоки и государственно-властные полномочия (п. 101). Государство и его суверенитет претерпевают изменения, и ни одно государство не существует в виде отдельной, единичной организации, как это предполагалось в классических теориях суверенитета (п. 105).
Передача сувереном на основе доброй воли определенных государственных полномочий, которые предполагается осу-
22 О позиции Президента Чешской Республики в отношении ратификации Лиссабонского договора подробнее см.: Йирасек Й. О ратификации Лиссабонского договора в Чешской Республике // Современные проблемы конституционного и муниципального строительства: опыт России и зарубежных стран. Материалы международной научной конференции. Юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова. Москва, 10-13 марта 2010 г. / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2010. С. 7682.
23 См.: Constitutional Court of the Czech Republic. Decision 2008/11/26-Pl. US 19/08: Treaty of Lisbon I // URL: www.concourt.cz/view/pl.19-08 (дата обращения: 28.07.2012).
ществлять с его участием, согласованным заранее способом, могущим быть впоследствии пересмотренным, не является концептуальным ослаблением государственного суверенитета, а, наоборот, может привести к его усилению в рамках совместных действий интегрированного целого. По мнению Суда, процесс интеграции ЕС идет не радикальным путем, как правило, предполагающим «утрату» национального суверенитета; это скорее эволюционный процесс, являющийся, среди прочего, реакцией на возрастание глобализации в мире (п. 108).
Концепция суверенитета, истолкованная в свете ч. 1 ст. 1 и ст. 10 (а) Конституции показывает, что передача суверенитета предполагает определенные пределы, и неспособность их соблюдения затрагивает обе эти статьи. По мнению Суда, именно на органы законодательной власти возлагается обязанность установления соответствующих пределов, поскольку данный вопрос a priori является политическим, что предоставляет законодательным органам широкую свободу усмотрения. Конституционный суд, в свою очередь, должен вмешиваться только в том случае, если законодательная власть очевидно вышла за рамки свободы усмотрения и была затронута ч. 1 ст. 1 Конституции (п. 109).
Как отмечал ранее Конституционный суд, передача полномочий может быть обусловлена формальными и материальными обстоятельствами. Формальные обстоятельства ограничивают передачу полномочий ее совместимостью с сохранением основ государственного суверенитета. Материальные обстоятельства касаются способа осуществления переданных прав, который не должен угрожать сути правовой государственности. Вместе с тем из этого не вытекает, что передача полномочий не может включать всеобъемлющие сферы правового регулирования, а также того, что организация или институт, которому переданы полномочия, не может наделяться исключительной компетенцией. Суд отметил, что рассматриваемый вопрос касается внесения изменений в первичное право ЕС, поэтому он затрагивает не отдельные статьи, а конституционный строй страны в целом (п. 130).
В отношении введения Лиссабонским договором исключительных полномочий Союза Конституционный суд подчеркнул, что данная категория уже встречалась ранее в Договоре об учреждении Европейского сообщества (ст. 5) и в практике Суда ЕС, однако эти полномочия не были четко перечислены. Новые положения в сфере компетенции являются шагом вперед в достижении большей ясности и организационной четкости, что с точки зрения национального конституционного строя должно рассматриваться как прогресс (п. 133). Суд признал функциональность институциональных рамок ЕС для осуществления контроля за реализацией переданных полномочий, однако не исключил, что его позиция может измениться впоследствии, если окажется, что эти рамки очевидно неэффективны. В свете материального ядра Конституции существенны не только текст и содержание Лиссабонского договора, но и его конкретное применение в будущем. И в силу этого Конституционный суд может действовать в качестве ultime ratio и рассмотреть в исключительных случаях, выходит ли какой-либо акт ЕС за рамки переданных Чешской Республикой полномочий, при условии отхода от сути конституционных ценностей и выхода за пределы переданных полномочий (п. 120).
Конституционный суд единогласно признал соответствие положений Лиссабонского договора Конституции, подчеркнув при этом, что речь идет именно об оспариваемых положениях, а не о конституционности Договора в целом. После вынесения этого решения Договор был одобрен обеими палатами, однако противники его ратификации в Сенате подготовили новый запрос, и Президент страны отказался подписывать Договор до его рассмотрения Конституционным судом.
Второе дело по Лиссабонскому договору24 пленум Конституционного суда рассматривал по инициативе группы из 17 сенаторов, которые оспаривали Договор в целом и отдельные его статьи как не соответствующие конституционному строю страны. В частности, они полагали, что на любое голосование пред-
24 См.: Constitutional Court of the Czech Republic. Decision 2009/11/03-Pl. ÙS 29/09: Treaty of Lisbon II // URL: www.concourt.cz/view/pl. 29-09 (дата обращения: 28.07.2012). 78
ставителей Республики в Совете ЕС по вопросам, затрагивающим полномочия национального парламента, требуется «специальный мандат», т.е. предварительное согласие парламента. На этот мандат должен распространяться контроль Конституционного суда в той же мере, как и на процесс принятия решений на национальном уровне.
В отношении вопроса о «дефектности демократии» в процессе принятия решений на уровне ЕС и введения «специального мандата» Конституционный суд указал, что Договор не препятствует государству-члену урегулировать такой институт на национальном уровне. Вместе с тем отсутствие контрольных механизмов не может служить основанием для признания несовместимости Лиссабонского договора с конституционным устройством (п. 134). По мнению Суда, нельзя не замечать усиление позиций парламентов государств-членов в процессе принятия решений на уровне Европейского союза в Лиссабонском договоре (п. 135). Однако закрепление в нем положения о том, что полномочия Союза должны основываться на представительной демократии, не означает, что только процессы на европейском уровне должны обеспечивать выполнение данного принципа. Соответствующая статья ориентирована на процессы, происходящие как на европейском, так и национальном уровнях (п. 137). Эти процессы взаимно дополняют и зависят друг от друга, и заявители ошибочно считают, что представительная демократия может существовать только в рамках государств как суверенных субъектов. Это один из общепринятых принципов организации крупномасштабных субъектов как межгосударственного, так и негосударственного характера. Существование элементов представительной демократии на уровне Союза не исключает применения тех же элементов на национальном уровне, если они допустимы с точки зрения конституционного строя Чешской Республики, а также не означает выход за рамки передачи полномочий, предусмотренный ст. 10 (а) Конституции (п. 139).
Заявители полагали также, что ст. 3 Договора о Европейском союзе, определяющая его цели, противоречит принципу политической нейтральности, который они выводили из ч. 1
ст. 1 Конституции и ч. 1 ст. 2 Хартии основных прав и свобод25, полагая, что сформулированные таким образом цели заранее ограничивают возможные решения большинства, т.е. правление народа. Конституционный суд не согласился с такой трактовкой. По его мнению, содержащийся в Хартии запрет не означает отсутствие идей и ценностей в Конституции и в конституционном строе в целом, а также в правовой системе ЕС. Суд уже отмечал ранее, что Конституция не является нейтральной в отношении ценностей; она не просто очерчивает институты и процессы, но и определяет руководящие идеи, выражающие основополагающие, неотчуждаемые ценности демократического устройства. Суд не увидел каких-либо противоречий с конституционным строем в том, что в ст. 3 Договора о ЕС определены руководящие идеи в виде целей ЕС, а также противоречий между этими ценностями и ценностной ориентацией чешского конституционного строя (п. 142-143). Судьи подчеркнули важность четкого формулирования целей ЕС для определения переданных полномочий и осуществления институциональными структурами ЕС контроля за их реализацией (п. 144).
Заявители считали также, что Договор о Европейском союзе и Договор о функционировании Европейского союза противоречат положениям ч. 1 ст. 1 Конституции, поскольку допускают общеевропейскую систему обороны. По их мнению, оборона является тем полномочием, которое должно всегда оставаться у суверенного государства, если оно остается таковым (п. 145). Суд повторил свою позицию о том, что в современном демократическом правовом государстве суверенитет является не самоцелью, а средством реализации основополагающих ценностей, на которых базируется конструкция демократического правового государства. По мнению Суда, основное проявление государственного суверенитета - это способность продолжать распоряжаться своими суверенными правами или передавать определенные полномочия, временно или постоянно (п. 147). Суд также обратил внимание на то, что создание межгосудар-
25 Согласно данному положению Хартии государство основано на демократических ценностях и не может быть связано какой-либо одной идеологией или вероисповеданием. 80
ственной безопасности никоим образом не нарушает суверенитет государств, участвующих в этой системе. Исходя из логики заявителей, Республика должна была утратить свой суверенитет еще 22 марта 1999 г., когда вступила в НАТО. Таким образом, доводы заявителей были признаны необоснованными (п. 152).
Конституционный суд признал институциональную реформу ЕС, предусмотренную Лиссабонским договором, соответствующей конституционному строю Чешской Республики. По мнению комментаторов, несмотря на серьезное политическое давление, Суд продемонстрировал непредубежденный подход к происходящим в Европе процессам, приверженность общим ценностям и отказ от «синдрома новых государств-членов», когда они все еще рассматривают Европейский союз как угрозу
национальной безопасности, а не как общую ответственность,
26
разделенную с другими членами .
В отличие от Конституционного суда Чешской Республики Федеральный конституционный суд Германии, рассмотрев конституционные жалобы, связанные с ратификацией Лиссабонского договора и разработкой национальных актов об имплемента-
27
ции его положений , существенно ужесточил свои позиции в отношении дальнейшего развития европейской интеграции. 30 июня 2009 г. второй сенат вынес решение28, в котором, с одной стороны, подтвердил отсутствие каких-либо конституционных оснований, препятствующих одобрению Лиссабонского до-
26 См.: Zemanek J. The Two Lisbon Judgements of the Czech Constitutional Court // Europe's Constitutional Challenges in the Light of the Recent Case Law of National Constitutional Courts. P. 46, 47, 63.
27 Одновременно с Законом об одобрении Лиссабонского договора были приняты Закон о внесении изменений в Основной закон (ст. 23, 45 и 93) и Закон о расширении и усилении прав Бундестага и Бундесрата в вопросах Европейского союза.
28 См.: BVerfG, 2 BvE 2/08 vom 30.6. 2009 // URL: http://www.bundesverfassungsgericht.de/
en/decisions/es20090630_2bve000208en.html (дата обращения: 28.07.2012).
говора , а с другой стороны, предпринял попытку установить определенные пределы для расширения полномочий Союза и определить те ключевые государственные полномочия, которые не подлежат передаче.
Конституционные жалобы были поданы рядом субъектов, в том числе и депутатами Бундестага, в связи с нарушением гарантированных абз. 1 ст. 38 Основного закона прав. По мнению заявителей, ст. 38 Основного закона предоставляет им как немцам, обладающим правом голоса, возможность участвовать в выборах в Бундестаг и тем самым в легитимации государственной власти на федеральном уровне, а также влиять на ее осуществление. Передача суверенных полномочий ЕС посредством принятия Закона об одобрении Лиссабонского договора ущемляет это право, поскольку легитимация государственной власти и ее реализация выводятся из-под влияния граждан. Нарушение принципа демократии обосновывалось как умалением компетенции Бундестага, так и отсутствием демократической легитимации у ЕС.
В решении ФКС подчеркивалось, что конституция Германии ориентирована на открытие суверенного государства европейской интеграции (п. 220). Конституционный мандат на реализацию объединенной Европы, вытекающий из абз. 1 ст. 23 30 и преамбулы Основного закона31, означает, в частности, что вопрос об участии или неучастии в европейской интеграции
29 Для завершения процесса ратификации необходимо было передать ратификационные инструменты Правительству Итальянской Республики, однако Федеральный президент заявил, что он их не подпишет до вынесения окончательного решения Конституционным судом.
30 Согласно данному абзацу ФРГ в целях создания объединенной Европы участвует в развитии Европейского союза, для которого обязательны демократические, социальные и федеративные принципы правового государства и принцип субсидиарности и который гарантирует сопоставимую с Основным законом защиту основных прав; для этого Федерация может передавать свои суверенные права законом с одобрения Бундесрата.
31 В преамбуле говорится о воле немецкого народа служить миру во всем мире в качестве равноправного члена в объединенной Европе.
не относится к сфере политического усмотрения германских конституционных органов (п. 225). Основной закон предоставляет законодательной власти право осуществлять передачу суверенных полномочий Европейскому союзу с тем условием, чтобы сохранялась суверенная государственность и не утрачивалась способность конституционного государства политически и социально определять под свою ответственность условия жизни (п. 226).
По мнению Суда, интеграция в свободное сообщество предполагает готовность к совместным действиям и признание автономного мнения, формируемого совместно, однако она не требует подчинения, свободного от каких-либо конституционных ограничений и контроля, или же отказа от собственной идентичности (п. 228). Предусмотренные в европейском праве принцип передачи полномочий и обязанность уважать идентичность государств-членов являются выражением того, что власть Союза базируется на конституционном праве государств-членов (п. 234). Таким образом, наличие не подлежащей передаче и в этом смысле закрытой для интеграции конституционной идентичности (абз. 3 ст. 79 Основного закона32) соответствует предусмотренной в европейском праве обязанности уважать учредительные полномочия государств-членов как творцов договоров (п. 235).
Программа интеграции ЕС должна быть достаточно определенной. Поскольку к самим народам непосредственно не обращаются за вынесением решения, демократической легитимации можно достичь посредством парламентской ответственности (п. 236). В отношении европейской интеграции применяется специальное конституционное требование абз. 1 ст. 23, в соответствии с которым суверенные полномочия могут передаваться только на основании закона, требующего одобрения Бундесрата. Для реализации ответственности за интеграцию и защи-
32 В соответствии с данным положением изменение Основного закона не может затрагивать разделение Федерации на земли, принципиальное участие земель в законодательстве и принципы, изложенные в ст. 1 (неприкосновенность достоинства личности) и 20 (демократическая, социальная и федеративная государственность).
ту конституционного строя это конституционное требование должно быть истолковано как распространяющееся на любые поправки к текстам, формирующим основу для первичного европейского права.
На конституционные органы Германии возлагается ответственность за осуществление интеграции. При передаче суверенных полномочий и разработке процедур вынесения решений на европейском уровне эта ответственность направлена на обеспечение соответствия политических систем ФРГ и ЕС демократическим принципам в смысле абз. 1 и 2 ст. 20 и абз. 3 ст. 79 (п. 245) Основного закона.
Участие Германии в развитии Европейского союза включает в себя и участие в политическом союзе наряду с экономическим и финансовым. Политический союз, по мнению Суда, означает совместное осуществление публичной власти, включая законодательную власть, доходящую до традиционно ключевых сфер государственной компетенции (п. 248).
Вместе с тем европейская унификация на основе договорного союза суверенных государств не может быть достигнута, если у государств-членов не остается достаточного пространства для политического формирования экономических, культурных и социальных условий жизни. В особенности это касается тех сфер, которые определяют условия жизни граждан, в частности, сферу их личной ответственности и политической и социальной безопасности, защищенную основными правами, а также политических решений, базирующихся главным образом на культурных, лингвистических и исторических представлениях. К важнейшим сферам деятельности, способствующим развитию демократии, относятся также гражданство, гражданская и военная монополия на использование силы, доходы и расходы, включая внешнее финансирование, все элементы вмешательства, имеющие существенное значение для реализации основных прав, прежде всего вмешательство в осуществление основных прав в виде лишения свободы в процессе реализации уголовного права или помещения в лечебное заведение. К ним относятся и культурные вопросы: положение языка, урегулирование обстоятельств, связанных с семьей и образованием, регламентация свободы выражения мнения, свободы прессы и объединения, а так-
же отношения, связанные с приверженностью определенной религии или идеологии (п. 249).
Принцип демократии, как и принцип субсидиарности, вытекающий из первого предложения абз. 1 ст. 23 Основного закона, требует ограничить передачу суверенных полномочий ЕС и их осуществление предсказуемым образом, в частности в ключевых политических областях сферы личного развития и формирования условий жизни посредством социальной политики (п. 251). Особо чувствительными для способности конституционного государства демократически формировать себя являются решения 1) о формальном и материальном уголовном праве; 2) об осуществлении монополии на использование силы полицией внутри страны и военными за ее пределами; 3) основополагающие финансовые решения о публичных доходах и расходах, в особенности мотивированные соображениями социальной политики; 4) решения о формировании условий жизни в социальном государстве; 5) вопросы особого культурного значения, например в области семейного права, школы и образования, контактов с религиозными сообществами (п. 252).
Судьи пришли к выводу, что Закон об одобрении Лиссабонского договора совместим с требованиями Основного закона, в частности с принципом демократии. Право голоса, предусмотренное абз. 1 ст. 38 Основного закона, не нарушается. На свободных и равных выборах членов немецкого Бундестага, соответствующих земельных выборах народ Германии по-прежнему решает важнейшие конституционные вопросы Федерации и земель. Право голоса граждан ФРГ дополняется возможностью участия в системе европейских институтов посредством избрания немецких представителей в члены Европарламента, тем самым обеспечивая достаточный уровень легитимации в рамках системы переданных полномочий (п. 274). По мнению судей, уровень легитимации ЕС по-прежнему соответствует конституционным требованиям, касающимся передачи полномочий и степени независимости в рамках процедур принятия решений. Лиссабонский договор не предполагает передачу учредительных полномочий или отказ от суверенитета ФРГ. Немецкий Бундестаг
по-прежнему сохраняет свою собственную компетенцию и достаточно серьезную сферу ответственности (п. 276).
Знакомство с решениями органов конституционного контроля, связанными с ратификацией Лиссабонского договора, показывает, что и на национальном уровне, и в масштабе ЕС существует различие в подходах в отношении взаимодействия национальных и наднациональных правовых систем и органов публичной власти, трактовки понятий суверенитета, идентичности, демократического и представительного правления и что процесс становления и развития наднационального объединения не исключает плюрализма мнений, открытого диалога, столкновения правовых позиций. Вместе с тем эти решения являются еще одним подтверждением того, что сегодня исследование организации и функционирования органов публичной власти не может осуществляться без учета внешних факторов. Узконациональный подход не позволяет соотнести проблемы, возникающие в процессе функционирования органов публичной власти конкретного государства, с общими тенденциями их эволюции, выявить универсальные и партикуляристские тенденции в их развитии.
Н.С. Крылова*
ПАРЛАМЕНТ: ОСОБЕННОСТИ ЭВОЛЮЦИИ И ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ
Парламент - общенациональный представительный выборный орган. Он занимает одно из ведущих мест в системе высших органов государства. Это верховный законодательный орган страны (собирательно-законодательное собрание, или легислатура от латинского слова lex - закон). Ему принадлежат исключительные полномочия в области контроля над правительством.
* Ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН, доктор юридических наук. 86
