CC BY
105АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
2014.03.016. ПОЛИ М.Д. ПУБЛИЧНАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ В ГЕРМАНИИ: ПРИНЦИПЫ, ЭТАПЫ ЭВОЛЮЦИИ И ПОДДЕРЖАНИЕ СИСТЕМЫ ВО ВРЕМЯ КРИЗИСА.
POLI M.D. La administración pública en Alemania: Principios, etapas evolutivas y sostenimiento del sistema frente a la crisis // Revista de derecho constitucional europeo. - Granada, 2013. - N 20. - http://www. ugr.es/~redce/REDCE20/articulos/03_MD_P0LI.htm
Ключевые слова: административное право Германии; конституционное право; публичная администрация; полномочия администрации; социальное государство.
Исследователь из Университета Альдо Моро (г. Бари, Италия) Мария Даниэла Поли начинает свою статью с напоминания о лекции, прочитанной в 1959 г. в Штутгартском университете проф. Фрицем Вернером (в то время председателем Федерального административного суда Германии), которая называлась «Административное право как конкретизированное конституционное право» («Verwaltungsrecht als konkretisiertes Verfassungsrecht»). Выраженная в названии идея стала доминирующей парадигмой в Германии. Хотя конституционализация административного права была и остается задачей для коммунитарного административного права ЕС, на самом деле она является характеристикой «особого пути» Германии. Тесная связь между конституционным и административным правом покоится на фундаменте Основного закона ФРГ, который установил в ст. 20, что «законодательство связано конституционным строем, исполнительная власть и правосудие - законом и правом». Принципом конкретизации конституционного права в административном праве руководствуются Федеральный конституционный суд и Федеральный административный суд, последний также обеспечивает единообразие решений органов административной юсти-
ции земель. Таким образом, первая и фундаментальная характеристика публичной администрации в ФРГ - тесная связь с Основным законом ФРГ. Это означает, прежде всего, подчинение администрации закону (абз. 3 ст. 20 Основного закона) и судебному контролю (абз. 4 ст. 16 а, ст. 92 и др.). Между федеральным правительством и правительством 16 земель проведено разграничение компетенции. Раздел VIII Основного закона ФРГ «Общие задачи Федерации и земель» регулирует участие Федерации в выполнении землями их задач, если эти задачи имеют значение для всего общества. Вместе с тем автор оценивает административные полномочия Федерации как остаточные, неясно очерченные. Полномочия федеральной администрации в статье разделены на пять групп:
1) обязательные федеральные административные полномочия (консульская дипломатическая служба, федеральные финансы, водные пути и судоходство в целом, вооруженные силы и некоторые другие вопросы);
2) факультативные федеральные административные полномочия (не обязательно, но могут быть на основании закона учреждены определенные органы (абз. 1 и 2 ст. 87 Основного закона ФРГ);
3) временные федеральные административные полномочия (право Федерации создавать самостоятельные федеральные ведомства и новые, непосредственно подчиненные Федерации корпорации и учреждения публичного права согласно абз. 3 ст. 87 Основного закона ФРГ);
4) косвенные (полномочия Федерации по надзору и контролю за исполнением землями федерального законодательства);
5) неписаные федеральные административные полномочия (о которых не упоминается в Основном законе ФРГ, но которые связаны с урегулированной материей).
Помимо этого Основной закон ФРГ прямо гарантирует административную автономию общинам и союзам общин, нарушение которой влечет возможность обращения в Федеральный конституционный суд и конституционные суды земель с помощью такого правового инструмента, как «конституционная жалоба общины или союза общин» (ст. 93 Основного закона ФРГ).
В статье проанализирована эволюция немецкой государственной администрации, для которой, по мнению автора, характерны сочетание преемственности и глубоких изменений, соединение
традиций и новаций. Преемственность проявляется в том, что прусская модель управления по-прежнему лежит в основе современного управления, подтверждая известное выражение «государственная бюрократия в Германии старше демократии». Изменения в административной сфере носят, прежде всего, структурный характер: современная исполнительная власть отличается от предшествующей своими полномочиями, обязанностями, профессиональным статусом и квалификацией сотрудников, а также процедурными механизмами и средствами коммуникации. Большое влияние на администрацию оказал кризис государственного суверенитета, процессы глобализации и появление новых технологий. Автор выделяет шесть последовательных основных этапов и один не-этап (как она его называет): 1) с 1949 г. по 60-е годы; 2) с середины 60-х годов до конца 70-х; 3) с конца 70-х до конца 80-х; 0) не-этап - унификация немецкого публичного сектора в результате объединения в 1990 г., не связанная с изменением административной системы ФРГ, хотя ее распространение на территории бывшей ГДР в экономическом плане было весьма дорогостоящим (около 1500 млрд евро по подсчетам Свободного университета Берлина, что в конечном счете изменило характер немецкого федерализма; 4) 90-е годы; 5) с конца 90-х до первого десятилетия нового столетия; 6) современная ситуация. В статье раскрываются характерные черты каждого этапа.
Отдельный раздел статьи посвящен развитию принципа социального государства применительно к проблематике государственной администрации. Сочетание преемственности и преобразований характерно и для немецкой системы социального обеспечения, которая является существенным элементом немецкого государства всеобщего благосостояния. По образцу бисмарковской модели сегодняшняя система социального обеспечения базируется на следующих принципах: обязательное социальное обеспечение (в силу чего почти все население застраховано); контрибутивный принцип (социальное страхование финансируется в основном за счет налогов, установленных законодательством о взносах рабочих и работодателей); солидарность (риски делятся между всеми страхователями); самоуправление и субсидиарность в системе социального обеспечения (государство делегирует функцию социального обеспечения организациям публичного права, которые осуществляют ее самостоятельно под контролем органов государства, в ча-
стности, федерального Министерства здравоохранения и федерального Министерства труда); эквивалентности (данный принцип относится только к пенсии и взаимосвязи взносов и выплат). В статье рассматривается происхождение и содержание различных видов социального страхования и изменения в этой области, связанные с экономическим кризисом.
В заключение автор обращается к проблематике конституционного закрепления требования сбалансированности бюджета, который неизбежно отразится на государственной администрации. Принцип сбалансированности бюджета не является чем-то совершенно новым для Германии, в той или иной форме он был выражен в Конституции Веймарской республики 1919 г. и в ст. 110 Основного закона ФРГ 1949 г. Конституционная реформа по реализации требований ЕС о жесткой сбалансированности бюджета в виде встроенного правила о пределе государственного долга оценивается автором критически, поскольку создает барьер для способности земель принимать долгосрочные политические и финансовые решения и вызывает кризис «горизонтальной солидарности» земель в виде обеспечения равных условий жизни на территории Федерации.
Г.Н. Андреева
2014.03.017. САЗОНОВ В.Е. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА / Междунар. ин-т гос. службы и упр., Рос. акад. нар. хоз-ва и гос. службы при Президенте РФ. - М., 2013. - 400 с.
Ключевые слова: административное право; государственно-частное партнерство; государственный контроль; специальное законодател ьство.
Монография, включающая четыре главы, посвящена вопросам правовой природы, особенностям административно-правового обеспечения государственно-частного партнерства (далее - ГЧП), перспективам его развития в России и за рубежом.
Государственно-частное партнерство является одним из механизмов современного публичного управления, особенно актуальных в рамках административной реформы, а административно-правовое регулирование образует ядро нормативного правового регулирования отношений в сфере ГЧП в России, дополняемое
