CC BY
14адекватного финансирования, путем упрощения, уменьшения или даже устранения субнациональных структур, что в конечном итоге ведет к снижению уровня демократии - региональной и местной. Причем эта тенденция базируется на ошибочном предположении, что публичные услуги, переданные центру, обходятся дешевле.
Возникают вопросы, требующие ответа. Действительно ли многоуровневая административная система экономически неустойчива? Как должны происходить рационализация государственных расходов и снижение государственного долга: охватывая все субъекты или, лучше, функции различных органов? В последнем случае кризис позволяет всерьез использовать скрытый потенциал региональной автономии (ст. 5 Конституции Италии) в числе других конституционных принципов, хотя, как отмечается в статье, похоже, реформы в Италии идут по другому пути, создавая тенденцию «изменять все так, чтобы ничего не изменилось».
Г.Н. Андреева
2015.01.018. СЕБАЛЬОС МАРТИН М.М., ГЕРРА Р.П. О КОНЦЕПТУАЛИЗАЦИИ ТУРИСТИЧЕСКОГО ПРАВА В КОМПАРАТИВИСТСКОМ СРАВНЕНИИ ПРАВОПОРЯДКОВ. CEBALLOS MARTIN M.M., GUERRA R.P. Hacia la conceptualization del derecho del turismo en el ordenamiento jurídico comparado // Papers de turisme. - Almeria: Universidad de Almeria, 2012. - P. 22-43.
Ключевые слова: понятия туризма; туристическое право; административное право туризма; публичное туристическое право; частное туристическое право.
В статье преподавателей административного права Университета Альмерии (Испания) Мариа Матильде Себальос Мартин и Рауля Переса Герры рассматриваются проблемы распределения компетенции по регулированию туризма между органами государства и в их контексте вопрос о месте административного права в сфере туризма в системе права Испании.
Туризм, отмечают авторы статьи, - относительно новое явление, и его правовое регулирование появилось также сравнительно недавно. Популяризовал это слово как синоним путешествия Стендаль, опубликовав свои «Заметки туриста», а первое туристическое агентство создал в 1841 г. Т. Кук, поэтому он и считается «отцом туризма». В Испании правовое регулирование туризма совпадает с
возникновением административного права в строгом смысле слова. В законодательстве термин «туризм» впервые появляется в Королевском декрете от 6 октября 1905 г., которым была создана королевская Комиссия поощрения туризма, - первый в мире государственный орган с компетенцией по вопросам туризма.
Действующая Конституция Испании 1978 г. распределяет полномочия между государством и автономными сообществами. Согласно п. 18 ст. 148 Конституции к ведению автономных сообществ относится развитие и организация туризма на территории автономного сообщества. Вместе с тем согласно ст. 149 к исключительному ведению государства относятся основы и общее планирование экономической деятельности, общественная безопасность, транспорт, базовое законодательство по вопросам охраны окружающей среды, международные отношения и др., затрагивающие сферу туризма. Местные органы также обладают определенными полномочиями в сфере туризма.
Поэтому для Испании характерна значительная дисперсность правового регулирования в сфере туризма, позволяющая учитывать специфику туристической ситуации в разных автономных сообществах. Это не исключает участия в регулировании центральной власти государства, поскольку необходимы общегосударственные нормы, унифицирующие критерии различий автономных сообществ.
Авторы исходят из того, что необходимо единое туристическое право, причем общее не только для всех испанских автономных сообществ, но и для всех стран мира. Поскольку все мы граждане мира, то «туристическое право» должно быть совокупностью норм, обязательных для всех туристов, туристических фирм, административных органов с полномочиями в области туризма.
Определить понятия «административное право туризма» или «административное туристическое право» как новую подотрасль внутри административного права сложно в силу разнообразия туристической материи. Кроме того, существует множество административных органов, обладающих теми или иными полномочиями в туристической сфере, а общая картина осложнена конституционным разграничением полномочий между государством и автономными сообществами.
Авторы сравнивают различные определения туризма, данные Испанской королевской академией, Международной туристической организацией, а также имеющиеся нормативные и доктри-
нальные определения. Все они содержат упоминания об определенной деятельности в сфере путешествий, но охватывают разный объем этой деятельности. Авторы отмечают, что в силу высокой значимости туризма для экономики Испании туристическое право превратилось в очень сложный и быстро развивающийся сектор законодательства. Вместе с тем его место и значение в системе административного права являются предметом дискуссии. В статье приведены различные точки зрения, в том числе и та, согласно которой туристическое право находится в «серой зоне» между административным правом, регулирующим все, что связано с организацией, поощрением и дисциплиной в сфере указанной деятельности, и торговым правом, регулирующим вопросы, относящиеся к уставам туристических предприятий, договорам и ответственности по отношению к третьим лицам.
Проблемы, возникающие в туристическом праве, относятся не только к публичному, но и к частному праву. Поскольку туризм охватывает разнородные отношения, регулируемые разными отраслями права (что в статье проиллюстрировано таблицами с анализом различных нормативных актов), но при этом появляется все больше норм, отражающих экспансию публичной власти в коммерческую сферу туризма (как ответ на все усложняющуюся ситуацию), испанские административисты обсуждают вопрос о том, является публичное туристическое право самостоятельным правом или это специализированное право.
В Мексике, например, доктринально проводят различие между федеральным публичным туристическим правом и частным туристическим правом. В Италии некоторые исследователи полагают, что отношения туристического права разнородны. Они публичные, когда речь идет о безопасности, охране культурного наследия, окружающей среды и т.д., но вместе с тем они затрагивают частные интересы, как коммерческие и экономические, так и вопросы использования свободного времени, продвижения общественных инициатив в области туризма и т.п. Если подходить широко к тому, какое законодательство относить к туристическому праву, то оно будет охватывать правовое регулирование множества процедур, в которых участвуют иностранцы, применяется таможенное законодательство, регламенты гостиниц и др. Если трактовать вопрос узко, то туристическое право - это те нормы, которые прямо относятся именно к туристам. Существуют и промежуточ-
ные варианты. Соответственно, в зависимости от того, какую точку зрения разделяет исследователь и какие нормы будут доминировать в его трактовке туристического права, он будет относить туристическое право к публичному или частному.
В статье приводятся критические высказывания в адрес тех, кто стремится создать отдельное туристическое право. Основным доводом противников является тот аргумент, что регулирование туризма должно быть комплексным, следовательно, охватывать нормы гражданского, торгового, административного и трудового права.
Авторы отмечают существование в мировой практике двух различных подходов к туризму. Одни страны планируют туристическую деятельность публичных органов, поэтому дают прямые законодательные указания в данной сфере, с тем чтобы гармонизировать туризм с остальными экономическими и социальными явлениями в стране или стимулировать его развитие. Соответствующие нормы носят унифицированный характер. Другие страны, которые обеспечивают развитие туризма с помощью частного сектора, не опираются на нормы публичного права. Правовую основу туризма в них составляют договоры и обязательства в сфере частного права. В этом случае какая-либо кодификация туристических процедур затруднительна.
По мнению авторов, расширение регулирования отношений, связанных с туристической сферой, коренным образом изменило ситуацию в сторону специализации туристического права. Происходящие в сфере туризма социальные и экономические процессы настоятельно требуют упорядочивания и формирования туристического права. Сложность состоит в том, что его однозначно нельзя отнести к какой-либо отрасли, но имеется серия правовых процедур, которые горизонтально проходят через разнородные правовые сюжеты. Эта особенность связана, по мнению авторов, с новизной самого явления - недавно появившейся социальной, экономической и культурной структурой - и не может служить препятствием для поисков системы туристического права. Кроме того, такое упорядочение должно выходить на мировой уровень для согласования и обеспечения общего интереса.
Г.Н. Андреева
