CC BY
44обществом происходят в законодательном процессе и в комиссиях, в которых работают эксперты.
Испанский Парламент, повышая эффективность законодательства, использует мультидисциплинарные, лингвистические и другие исследования, создает специальные органы, занимающиеся оценкой законотворчества. Это новое направление парламентской деятельности.
Г.Н. Андреева
2014.03.010. КАМБИ Ж.-П. СТАТЬЯ 51-2 КОНСТИТУЦИИ ФРАНЦИИ. КОНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ ПАРЛАМЕНТСКИХ КОМИССИЙ ПО РАССЛЕДОВАНИЮ: ПРИЗНАНИЕ БОЛЕЕ, ЧЕМ НОВОВВЕДЕНИЕ.
CAMBY J.-P. Агйс1е 51-2. La constitunnalisation des commissions d'enquête parlementaire: Une reconnaissance plus qu'une nouveauté // La révision de 2008: Une nouvelles Constitution? / Ouvrage coordonné par Jean-Pierre Camby, Patric Fraisseix, Jean Gicquel. - P., 2011. -P. 299-311.
Ключевые слова: конституционное право; Конституция Франции; Парламент Франции; парламентский контроль; парламентские расследовании; парламентские комиссии.
Статья советника служб Национального собрания французского Парламента посвящена новой норме, а именно ст. 51-2 Конституции Франции, включенной в текст этого Основного закона в результате конституционного пересмотра 2008 г. Статья начинается с цитирования новой нормы: «Статья 51-2. Для выполнения своих задач по контролю и оценке, установленных в первом абзаце статьи 24, комиссии по расследованию могут создаваться в каждой палате Парламента для получения информации при соблюдении условий, установленных законом.
Закон устанавливает правила в отношении организации и деятельности комиссий по расследованию. Условия их образования должны быть установлены регламентом каждой палаты Парламента.».
Удивительно, пишет автор, что названная статья помещена в разделе об отношениях Парламента и Правительства; ст. 52-2 посвящена существованию комиссий по парламентскому расследова-
нию. Конституционный закон о пересмотре от 23 июля 2008 г. включает также и предшествующую ст. 51-1, посвященную признанию статуса оппозиции. Предложенная во втором чтении поправка об оппозиции была поддержана Правительством. Норма о парламентских комиссиях по расследованию и норма о статусе оппозиции, несомненно, связаны между собой. Автор приводит несколько примеров из парламентской практики прошлых лет, когда оппозиция принимала активное участие в расследованиях. Например, такое случилось в 1828 г., когда разбиралось «сахарное дело», или когда изучались события 1848 г. и др. В период Четвертой республики существовали юридические нормы о таких комиссиях (ст. 9 Закона от 6 января 1950 г.). В Пятой республике нормы о комиссии по расследованию содержались в правилах о деятельности парламентских палат, а именно в ст. 6 Ордонанса от 17 ноября 1958 г. Сегодня включение в Конституцию нормы о комиссиях по расследованию следует рассматривать как признание их роли в парламентской деятельности.
Еще одной особенностью включения в Конституцию страны вышеуказанной нормы можно считать роль комиссий как нового элемента парламентского контроля, т.е. нового средства в деятельности палат наряду с другими конституционными установлениями, оценивать как появление новых прав оппозиции или, по меньшей мере, новых правил процедуры в Национальном собрании и Сенате.
Автор указывает, что традиционно французские парламентские комиссии были менее эффективными по сравнению со слушаниями («hearing») в Конгрессе США, которые расследовали целый ряд чрезвычайно громких дел. Автор описывает наиболее важные дела.
Что же касается французских комиссий, то они не пользовались особым авторитетом даже среди членов парламента. Так, в 1924 г. сенатор Ратье (Ratier) отказался принимать присягу перед комиссией по расследованию. Требование некоторых членов Парламента (включая Поля Рейно) о наделении этих комиссий функцией конституционного контроля было отклонено 23 октября 1925 г. трибуналом по гражданским делам департамента Сена. История комиссий по расследованию полна различного рода скандалами и драматическими событиями.
Автор считает, что сами комиссии по расследованию одновременно могут быть и чрезвычайно полезными, и весьма сомнительными. Не в их пользу говорит длительность сроков расследования и недостаточность обеспечения прав лиц, в отношении которых проводится расследование; иногда неготовность рассматривать актуальные проблемы.
Бывает, что комиссии по расследованию обладают слишком большой властью, например, они могут вызывать и допрашивать свидетелей, давать слишком категоричные заключения, в их работе отсутствует состязательная процедура, право говорить предоставляется одним и тем же лицам. В то же время у таких комиссий мало возможностей бороться с отписками, вырабатывать эффективные заключения по рассматриваемым проблемам.
В Пятой республике всегда поддерживалось существование названных комиссий, закрепленное в ст. 6 Ордонанса от 17 ноября 1958 г. о деятельности парламентских палат. За время существования этой нормы были два значительных изменения в их статусе. Первое - Закон от 19 июля 1977 г. увеличил максимальный срок полномочий комиссий с четырех до шести месяцев. Этот же Закон предусмотрел опубликование доклада комиссии после завершения ее работы, за исключением случая, когда соответствующая парламентская палата возражает против этого. Второе изменение - Закон от 20 июля 1991 г. уничтожил существовавшее различие между комиссиями по расследованию и комиссиями по контролю. Первые главным образом были обращены в прошлое, вторые - занимались проблемами современных государственных служб и предприятий. Закон 1991 г. предусмотрел также публичность слушаний в комиссиях, за исключением случаев, когда против этого выступала соответствующая палата. Был введен принцип, по которому распределение мест в комиссиях по расследованию стало осуществляться на пропорциональной основе от численности политических фракций, а не исходя из принципа принадлежности мест партиям правительственного большинства.
Комиссии образуются голосованием парламентариев по поводу соответствующей резолюции в палате. В резолюции указывается предмет расследования, и она направляется в постоянную комиссию палаты в соответствии с предметом ее деятельности. В 1994 г. был изменен Регламент Национального собрания, и от-
ныне инициатива образования комиссий по расследованию перестала принадлежать только постоянной комиссии. Регламент Сената содержит аналогичную норму. Постоянная комиссия с соответствующим предметом деятельности назначает докладчика, обычно принадлежащего к той же фракции, что и инициатор резолюции, но такое назначение не является абсолютным правилом. Если постоянная комиссия благоприятно относится к образованию комиссии по расследованию, то вопрос выносится на публичное заседание палаты. До 2008 г. в большинстве случаев такие инициативы получали одобрение палат после проведения дебатов. Отрицательное голосование в палате могло положить конец процедуре образования комиссий.
Особенности установления повестки дня в палатах Парламента после конституционного пересмотра 23 июля 2008 г. позволили оппозиционным фракциям вновь выносить вопрос об образовании комиссии по расследованию на публичное заседание палаты, даже в случае негативного голосования в комиссии, рассматривающей проблемы по существу, т.е. в постоянной комиссии палаты. Кроме того, названный пересмотр позволяет повторно начать дебаты в палате Парламента по этому же вопросу.
Что же касается предмета деятельности комиссии по расследованию, то Конституция его не указывает. Этот предмет выводится из ст. 6 Ордонанса от 17 ноября 1958 г. о деятельности парламентских палат: «Комиссия по расследованию образуется для сбора информации либо об определенных фактах, либо об управлении государственными службами или национальными предприятиями с целью представления своих заключений в учредившую ее палату.
Комиссия по расследованию не может быть образована в отношении событий, если они стали объектом судебного разбирательства на все время, пока последнее происходит. Если комиссия была создана ранее, то она прекращает свою работу со времени получения информации о возбуждении дела судебными органами».
Другими словами, предмет деятельности комиссий может быть очень неопределенным. В прошлом были известны парламентские комиссии, образованные в отношении фактов жестокого обращения с животными, связанные с оказанием помощи студентам, местным налоговым обложением и др. Что же касается рас-
следований работы государственных служб и предприятий, то поле деятельности комиссий в таких случаях всегда бывает обширным.
Запрет образовывать комиссии по расследованию, если те же факты и события рассматривают органы судебной власти, основан на принципе разделения властей. Председатель палаты уведомляет Министра юстиции о принятой резолюции по образованию комиссии по расследованию; в запросе он просит сообщить, не проводится ли судебное расследование. Министр может предложить изменить или не изменять предмет расследования парламентской комиссии. Проблема взаимодействия комиссий и судебной власти не нова. Еще Ж. Жорес на заседании 26 января 1912 г. отстаивал право комиссии быть совершенно независимой; параллельное расследование органов судебной власти должно иногда способствовать более полному рассмотрению дела. Автор также считает, что наличие одной или нескольких судебных процедур не должно мешать парламентскому расследованию. В 1997 г. председатель Национального собрания Ф. Сегин (Philippe Séguin) заявил, что судебное преследование не прерывает работу комиссии, свободной в предоставлении своего заключения, которое ей поручено подготовить (с. 306).
Комиссии образуются из членов пропорционально численности партийных фракций в палатах - 30 членов в Национальном собрании и 21 - в Сенате. Это позволяет оппозиции участвовать в их работе. Комиссии обладают правом рассматривать документы на месте, т.е. на объекте, в отношении которого проводится расследование, и вникать во все вопросы, связанные с его деятельностью. На практике комиссии получают все, что запрашивают. Кроме того, они могут требовать проведения расследований Счетной палатой, что уже случалось, например, в отношении банка «Креди ли-онне». Существуют ограничения только в отношении секретов в областях национальной обороны, иностранных дел и безопасности государства.
По общему правилу комиссии работают открыто. Явка свидетелей обязательна. Чиновники информируют вышестоящее руководство о вызове в комиссию, поскольку их показания связаны с профессиональными секретами. Свидетели дают присягу. Слушания являются публичными, но комиссия может принять решение о закрытых заседаниях, что практикуется редко.
Результаты расследования обобщаются в докладе, который представляется в палату, назначившую комиссию, и в органы исполнительной власти. Автор сетует на то, что зачастую комиссии по расследованию в докладах оценивают деятельность органов публичной власти, хотя этим занимаются постоянные парламентские комиссии. Например, комиссия по расследованию Национального собрания рассматривала вопросы и давала свои оценки по таким вопросам, как борьба против лесных пожаров, сельское хозяйство в горах или содержание телевизионных программ. По общему правилу доклады и приложения к ним публикуются, что часто имеет «шумный» (tumultueuses) характер, т.е. привлекает внимание общественного мнения.
После того как комиссии по расследованию получили закрепление в Конституции (ст. 51-2), они, бесспорно, стали инструментом парламентского контроля.
В.В. Маклаков
2014.03.011. ЛАСКОМБ М. СТАТЬЯ 48 КОНСТИТУЦИИ ФРАНЦИИ. НОВЫЕ ПРАВИЛА УСТАНОВЛЕНИЯ ПОВЕСТКИ ДНЯ В ПЯТОЙ РЕСПУБЛИКЕ.
LASCOMBE M. Artic^ 48. Les nouvelles règles relatives à la fixation de l'ordre du jour sous la V-e République // La révision de 2008: une nouvelles Constitution? / Ouvrage coordonné par Jean-Pierre Camby, Patrie Fraisseix, Jean Gicquel. - P., 2011. - P. 267-276.
Ключевые слова: Конституция Франции; Парламент Франции; конституционная реформа 2008 г.; повестка дня парламентских палат.
Статья профессора Института публичных исследований в Лилле посвящена новой редакции ст. 48 Конституции Франции в результате его пересмотра в 2008 г. Статья начинается с цитирования новой нормы: «Статья 48. Вне зависимости от применения трех последних абзацев ст. 28 повестка дня заседаний палат устанавливается каждой палатой.
Две недели из четырех недель заседания отводится в приоритетном порядке, установленном Правительством страны, для рассмотрения и обсуждения законопроектов, которые Правительство просит включить в повестку дня.
