CC BY
53
2007.03.069. ЧЕПУРНЫХ Н.В., НОВОСЕЛОВ А. Л., МЕРАЛОВ А.В. РЕГИОНАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ: СЕЛЬСКАЯ МЕСТНОСТЬ / РАН. Совет по упр. произв. сил. - М.: Наука, 2006. - 384 с. - Библиогр.: с. 378-384.
Сельская местность, отмечают авторы, до сих пор не являлась объектом серьезного изучения в России. В лучшем случае, рассматривались различные аспекты сельского хозяйства и демографии. Однако от уровня экономического освоения, плотности населения и обустройства сельской местности в значительной степени зависят безопасность, целостность и территориальное единство государства, а также его возможности противостоять территориальным посягательствам извне. В геополитическом смысле сельская местность охватывает большую часть территории любого государства. Комплексный анализ сельской местности представляется весьма актуальным и может способствовать решению многих проблем, стоящих на пути возрождения и ускоренного развития Российской Федерации.
«Сельская местность» - понятие территориальное, не зависящее от способов землепользования, степени экономического развития и преобладания какого-либо экономического сектора. Однако на практике она разделена административными границами. Поэтому часто применяются термины «сельские регионы» и «сельские районы». ОЭСР считает, что сельские регионы (районы) охватывают население, землю и другие ресурсы открытого ландшафта и мелких поселений за пределами непосредственных экономических областей влияния крупных городских центров.
Сельские регионы характеризуются узкими взаимосвязями отраслей и низкой плотностью населения. В большинстве сельских регионов преимущественное занятие людей - сельскохозяйственный труд, меньше степень социально-экономического развития, небольшой набор видов трудовой деятельности, большая профессиональная и социальная однородность населения. Для сельской местности также характерны преобладание социально и национально однородных семей, большая открытость в общении, более высокое значение общественного мнения, традиций и социального контроля, особенно со стороны старшего поколения, медленнее ритм жизни, проще формы общения, меньше психологических на-
грузок. При этом социально-экономические функции села очень многообразны.
Сельская Россия весьма неоднородна. С целью выявления и оценки различий в уровне социально-экономического развития отдельных территорий применяется типологизация. В 1970-1980-х годах в СССР проводились исследования социально-территориальной структуры (СТС) села регионального уровня. В 1990-х годах А.И. Алексеев и Ю.А. Смирнягин опубликовали работу, в которой были представлены типы сельскохозяйственных районов в разрезе субъектов Федерации. Международно-сопоставимая типологизация сельских регионов была разработана ОЭСР в рамках проекта «Сельские индикаторы» (а также впервые была создана международная система по сбору и презентации субнациональных данных). Существуют и другие зарубежные типологии сельских районов (с. 23-24). Общим для всех попыток является то, что регионы состоят из административных единиц. Этот подход представляется прагматичным, но в отдельных случаях может привести к ошибочным выводам, так как не ориентирован на определение экономических критериев. Для России остается актуальной задача разработки соответствующей методики и проведения самой типизации, результаты которой должны быть представлены в картографическом виде с использованием ГИС-технологий и периодически обновляться.
Проведенный авторами анализ социального и экономического развития сельской местности в России с XV в. до конца XX в. позволяет сделать следующие выводы:
- исторически сельская местность в России была и остается на периферии общественно-экономического развития, а деревня и ее жители оказываются на переднем крае политической и общественной жизни только в решающие исторические моменты;
- сельская экономика существенно зависит от характера социально-экономических отношений в обществе;
- советская модель форсированной индустриализации, насильственного кооперирования и тотального огосударствления экономики привела к чрезмерной дифференциации страны на промышленные и аграрные регионы, а также определила особую роль сельскохозяйственного производства в сельской местности;
- в ходе рыночных преобразований на селе были допущены серьезные просчеты, главные из которых - уход государства из сферы управления аграрным комплексом при сохранившихся узкоотраслевом подходе и разобщенности управления на разных уровнях власти.
В настоящее время российская деревня переживает затяжной системный кризис, обусловленный как историческими причинами, так и ходом рыночных реформ. Наиболее острыми проблемами развития сельской местности являются:
- чрезмерная концентрация компетенции центральных органов и низкий уровень горизонтального взаимодействия местных органов власти;
- неэффективная система управления, узковедомственный подход и игнорирование личных интересов селян;
- низкий уровень развития производства, деградация сельского хозяйства: работа на селе превратилась в один из самых непрестижных видов трудовой деятельности;
- отсутствие на селе финансовой системы и финансовых потоков как таковых - бюджетная система заканчивается на уровне района;
- несогласованность в развитии городов и сельской местности;
- отсутствие должного регулирования процесса выделения земель и застройки, что ведет к деформации архитектурного облика населенных пунктов;
- бедность и высокий уровень безработицы сельского населения;
- массовый алкоголизм;
- неразвитость общественных институтов, рост чувства апатии и отчуждения у сельских жителей.
В сельской местности России активно идут процессы миграции (около 700 тыс. человек в год) и деградации ценных земельных угодий (выбывает из оборота более 3 млн. га сельскохозяйственных земель ежегодно), сокращается численность сельских поселений (до 3 тыс. сел и деревень ежегодно). Все это является мощным разрушающим фактором для страны в целом, поэтому возрождение села и переход сельской местности к устойчивому развитию при-
обретают общенациональный масштаб и приоритетное значение для общества (с. 40-41).
Под устойчивым развитием в данном случае понимается установление сбалансированных, гармоничных отношений между человеком, обществом и природой. Фундаментальное отличие концепции устойчивого развития от традиционных воззрений и практики хозяйствования - интегральный подход к развитию как целостному процессу. Можно говорить о совместимости принципов устойчивого развития с принципами регионализма.
Традиционно сельской экономике отводят пассивную, вспомогательную роль в экономическом развитии, а в качестве главной задачи рассматривают рост городов и промышленности. Однако в условиях бедности значительной части населения сельское хозяйство может стать как «локомотивом» экономики страны, так и ее «могильщиком». Развитие сельского хозяйства сопровождается эффектом мультипликации и способствует модернизации многих других отраслей, сказывается прежде всего на положении беднейших слоев населения. В настоящее время многие исследователи считают стратегию комплексного развития сельской местности ключевым звеном развития экономики в целом. Без интегрированного подхода к развитию сельских районов промышленный рост будет заторможен или приведет к возникновению тяжелейших диспропорций в экономике, дальнейшему распространению бедности, неравенства и безработицы.
К комплексной стратегии устойчивого развития сельской местности относятся содействие диверсификации экономической деятельности, а также осуществление мероприятий по усилению региональной конкурентоспособности. Люди с их проблемами представляют собой отправную точку комплексного подхода, а учет людских проблем во всей их совокупности требует межотраслевых методов решения. Главной целью устойчивого развития сельской местности является всестороннее обустройство и обеспечение жизни сельской части общества. К ее основным задачам относятся: создание саморазвивающихся хозяйственных систем на основании оборота местных ресурсов; развитие местного самоуправления; повышение привлекательности проживания в сельской местности, в том числе забота о поддержании культурного наследия. Цен-
тральные элементы комплексного развития сельской местности включают:
- планирование регионального развития;
- создание потенциала планирования и децентрализации, т.е. организационных структур, ориентированных на направленное развитие;
- функциональную интеграцию сельских и городских территорий;
- реализацию конкретных мер;
- планирование землепользования;
- обеспечение прав доступа к земле;
- управление ресурсами.
В развитых странах, в частности в ЕС, устойчивое развитие сельских территорий является одной из главных целей региональной политики. Опыт Франции свидетельствует, что в последние годы это направление региональной политики основывается на принципах субсидиарности и партиципативности. В новых землях Германии наряду с землеустройством сельских территорий и регулированием отношений земельной собственности осуществляются планирование развития аграрной структуры и программа обновления деревень.
Ежегодно из бюджета Сообщества выделяется более 30 млрд. евро (30-35%) на структурные отчисления экономически слаборазвитым регионам, большинство из которых - сельские, что сопоставимо с расходами на сельское хозяйство (с. 66-67). В ЕС на протяжении ряда лет реализуются программы «Leader 1» и «Leader 2», направленные на развитие сельской местности. Цели новой программы «Leader + » - поощрять и поддерживать «действующих лиц» в сельской местности для использования долгосрочных потенциалов территории, а также содействовать внедрению интегрированных и оригинальных стратегий для их устойчивого развития.
К современным тенденциям развития сельской местности за рубежом относятся следующие:
- усиление процесса децентрализации;
- диверсификация производства (расширение спектра производимой продукции и увеличение видов предоставляемых услуг, в том числе развитие сельского туризма);
- реструктуризация сельского хозяйства и экологизация
АПК;
- развитие социальной сферы;
- институциональные преобразования.
В ходе комплексного развития сельских территорий процессы глобализации и регионализации играют взаимодополняющую роль, так как не могут по отдельности решить все социальные, экономические и экологические проблемы в слабоструктурированных сельских регионах.
В России разработана Концепция устойчивого развития сельских территорий. Следующими шагами являются разработка механизмов развития сельских территорий в рамках стратегии устойчивого развития, а также определение основных принципов, типовых правовых и нормативных документов, регламентирующих процессы устойчивого развития сельских административно-территориальных образований разного типа на региональном и локальном уровнях управления/самоуправления на основе комплексного межотраслевого подхода.
Стратегия устойчивого развития сельских территорий включает планирование и разработку плана (программы), в том числе стратегическое планирование на уровне муниципалитета, совершенствование системы управления сельской местности, кадровое и научно-информационное обеспечение.
Планирование развития сельских территорий состоит из нескольких этапов и предполагает выбор адекватной структуры управления, информационную открытость и участие местного населения, кооперацию с заинтересованными структурами и согласование интересов, координацию с научными исследованиями и комплексность. В методологическое обеспечение разработки программ устойчивого развития сельской местности входят методы экономической оценки природных ресурсов; методы экономической оценки ущерба, причиняемого окружающей среде; метод SWOT-анализа для оценки потенциала развития региона; модели изучения спроса на рекреационную территорию; метод эколого-хозяйственного баланса для общей оценки состояния территории и эколого-эконо-мического зонирования территории, а также методы оценки экономической эффективности инвестиционных проектов.
Выделяются следующие инструменты реализации плана (программы) устойчивого развития сельской местности: регулирование, убеждение, правовая поддержка, формирование эффективной организационной структуры управления, перераспределение финансовых средств (с. 96-98). Для финансирования региональных программ авторы считают целесообразным создание специального аграрного банка развития сельской местности, привлечение средств не только местных и областных бюджетов (в отдельных случаях - федерального бюджета), но и отечественных и зарубежных инвесторов, использование кредитов отечественных и зарубежных банков.
Исходя из опыта развитых стран, в России следует создать сеть организаций, занимающихся проблемами развития сельских территорий: головного НИИ, региональных информационных банков, вузов. Для распространения опыта комплексного развития сельских территорий целесообразно использование сети федерального агентства Информационно-консультативной службы (ИКС) АПК, имеющей свои представительства в большинстве регионов РФ. Развитие села невозможно без дальнейшего совершенствования данной системы, а также повышения уровня информатизации сельского общества в целом. Информационная база комплексного развития сельских территорий должна иметь междисциплинарный характер, использовать картографические материалы и прикладные геоинформационные системы.
Устойчивое развитие сельской местности требует организации эффективной системы управления на основе межведомственного подхода. Необходимо широкое и тесное межведомственное сотрудничество, причем одно из министерств (Министерство сельского хозяйства или Министерство регионального развития) должно взять на себя роль координатора. Следует также определить вертикальное разделение задач между национальным, региональным и локальным уровнями, определить компетенции внутри единиц управления, предусмотреть принципы автономии и партнерства участников.
Главное условие осуществления выбранной стратегии развития сельской местности - наличие профессиональных управленческих кадров. Например, в США существует система университетской поддержки местных сообществ - «иктеншн», а в графствах действует сеть профессиональных специалистов по вопросам мест-
ного развития, которые являются штатными сотрудниками службы «иктеншн», но, как правило, не наделены какой-либо административной властью. В учебные планы большинства высших учебных заведений Европейского союза введен блок «Устойчивое (интегрированное) развитие сельской местности», включающий около 1520 дисциплин. Большинство студентов, изучающих данный блок, имеют трехлетнюю университетскую базовую подготовку или высшее образование. Курс обучения в большинстве случаев длится два года, и студенты получают степень магистра наук по сельскому развитию.
Российские учебные заведения в основном готовят специалистов достаточно узкой специализации, не владеющих современными методами управления. Для преодоления образовавшегося вакуума в вузах и техникумах страны необходимо ввести обучение вопросам комплексного развития сельских территорий.
По мнению авторов, основные направления комплексного развития сельской местности включают:
- развитие несельскохозяйственных видов деятельности: местной промышленности, сервиса и агротуризма;
- использование регионального маркетинга и создание координирующих центров развития муниципальных округов;
- организацию револьверных фондов для микрокредитования в муниципальных округах;
- развитие местного самоуправления на сельских территориях;
- управление земельными ресурсами;
- повышение привлекательности проживания в сельской местности путем реализации программ содействия обновлению деревень;
- обеспечение эффективного взаимодействия между сельской местностью и городами.
Представленные в работе теоретические и методологические подходы к решению проблем устойчивого развития сельской местности были применены на практике при разработке стратегии развития отдельных регионов, в том числе в ходе формирования стратегии социально-экономического развития Переславского муниципального округа Ярославской области и при разработке программы развития туризма Ростовского муниципального округа Ярославской области. В первом случае полученный результат заключался в
выборе конкретных проектов, предназначенных для реализации на территории региона, во втором - в оценке эффективности предлагаемых к реализации проектов.
Авторы считают, что программы развития сельской местности должны быть интегрированы с программами социально-экономического развития городов рассматриваемого региона, что позволяет сформировать целостную программу социально-экономического развития субъекта Федерации. Анализ опыта в области разработки стратегии развития ряда городов, как зарубежных (в том числе региона Балтийского моря, Сан-Франциско, Мюнхена и некоторых других европейских городов), так и отечественных (на примере г. Волхова), позволяет сделать следующие выводы:
- города национального и регионального значения должны развивать сотрудничество с целью повышения конкурентоспособности регионов в мировом масштабе, а остальные города должны стремиться к преобразованию сельской местности и способствовать дальнейшему развитию своих регионов;
- стратегическое планирование наиболее эффективно, если оно осуществляется в контексте общей программы удовлетворения различных потребностей населения;
- для реализации и финансирования стратегий следует создавать специальные организационные структуры;
- для количественной определенности целей и задач развития необходимо использовать сбалансированную систему социально-эколого-экономических оценок.
Выход моделирования региональной системы на уровень концепции социоэколого-экономического развития требует расширения числа используемых показателей. Авторами составлена матрица соотношения соответствующих показателей по следующим блокам: социо-экономические показатели, показатели использования природных ресурсов, показатели загрязнения окружающей среды. Анализ показателей, входящих в матрицу, позволяет комплексно отразить тенденции регионального развития.
Для более детального анализа тенденций развития социо-эколого-экономической системы региона следует провести факторный анализ на основе выбранных моделей и методов. Следующий этап - выявление значимых проблем, разработка или корректировка стратегии развития в соответствии с определенными приоритетами.
Практика создания и совершенствования стратегии социально-экономического развития региона иллюстрируется на примере Псковской области. В 2002-2003 гг. для 11 муниципальных образований области консалтинговой группой «OST-EURO» были разработаны концепции стратегического развития. На основании материалов указанных концепций и результатов анализа социоэколо-го-экономического развития области выявляются основные проблемы и приоритетные направления развития территории в целом, а также даются практические рекомендации по корректировке разработанных концепций. Авторы делают вывод о том, что проблемы развития Псковской области носят межотраслевой и межведомственный характер, их решение выходит за рамки краткосрочного периода и требует обоснования источников возможного финансирования.
М.А. Положихина
