CC BY
123
МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРЕДПОСЫЛКИ РЕШЕНИЯ КЛЮЧЕВЫХ ПРОБЛЕМ УПРАВЛЕНИЯ УСТОЙЧИВЫМ РАЗВИТИЕМ СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЙ
МЕНЬЩИКОВА ВЕРА ИВАНОВНА Тамбовский государственный университет имени Г. Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, e-mail: [email protected]
Статья выполнена в рамках гранта РГНФ, проект 13-12-68003
В статье изложены основные методологические предпосылки к решению проблем обеспечения устойчивого развития сельских территорий и управления им. Сделан вывод о том, что устойчивое развитие сельских территорий способствует выполнению ими народно-хозяйственных функций, включая обеспечение продовольствием, сельскохозяйственным сырьем, общественными благами, производство товаров и услуг, сохранение сельского уклада жизни и сельской культуры, расширенному воспроизводству населения, росту уровня и улучшению качества его жизни, поддержанию экологического равновесия в биосфере, а также преодолению ведомственной разобщенности между различными уровнями органов власти при решении проблем развития сельской местности, что предполагает социальное партнерство между сельским населением, регионами и государством. Обосновано, что развитие сельского хозяйства является органичной составной частью государственной стратегии, поскольку стабильная и стабильно развивающаяся экономика села является основой, залогом сохранения целостности огромных сельских территорий. Доказано, что устойчивое развитие сельских территорий позволяет обеспечивать интегрированное и комплексное решение главных проблем села в рамках единой концепции, в центре которой находится сельский житель. Обосновано применение макроподхода к решению проблем управления устойчивым развитием сельских территорий, предполагающего рассмотрение территории как социально-эколого-экономической системы. При этом особое внимание уделено комплексному и долгосрочному характеру принимаемых управленческих решений по развитию сельских территорий, поскольку последствия решений как местного, так и государственного уровня будут сказываться не только на поколениях, принимающих решения, но и на их потомках. В качестве одного из важнейших принципов устойчивого развития, находящего свое воплощение при принятии решений, предложен принцип предосторожности.
Ключевые слова: устойчивое развитие, сельские территории, управление, региональная политика.
Как известно, в соответствии с Концепцией устойчивого развития сельских территорий РФ до 2020 г., устойчивое развитие сельских территорий -это «стабильное социально-экономическое развитие сельских территорий, увеличение объема производства сельскохозяйственной и рыбной продукции, повышение эффективности сельского хозяйства и рыбохозяйственного комплекса, достижение полной занятости сельского населения и повышение уровня его жизни, а также рациональное использование земель» [1]. В широком смысле, под устойчивым развитием сельских территорий научное сообщество понимает такое развитие сельских территорий, которое способствует [2; 3; 4]:
- выполнению ими народно-хозяйственных функций (обеспечение продовольствием, сельскохозяйственным сырьем, производство товаров и услуг, общественных благ; сохранение сельско-
го уклада жизни и сельской культуры, рекреационные услуги, осуществление социального контроля над территорией, сохранение исторически освоенного ландшафта);
- расширенному воспроизводству населения, росту уровня и улучшению качества его жизни;
- поддержанию экологического равновесия в биосфере.
В настоящее время проблематика разработки эффективной стратегии развития сельских территорий региона является одним из важнейших направлений отечественных агроэкономических исследований. Если в дореформенный период диспропорции в развитии сельских административных районов успешно сглаживались директивными методами, то в условиях современной аграрной экономики на региональном уровне управления необходимо использовать дифференцирован-
ный подход, который позволяет учитывать индивидуальные особенности функционирования сельских территорий и поселений. В то же время несовершенство отечественной методологии стратегического планирования и прогнозирования развития сельской местности на субрегиональном (муниципальном) уровне, отсутствие системности к выделению приоритетов развития сельских территорий создает необходимость постоянного поиска и совершенствования методических подходов к решению этой актуальной проблемы.
Развитие сельского хозяйства является органичной составной частью государственной стратегии, поскольку стабильная и стабильно развивающаяся экономика села является основой, залогом сохранения целостности огромных сельских территорий, в противном случае, может произойти исчезновение деревень и сел, хозяйственное опустошение местности. С учетом нехватки сельскохозяйственных угодий в других странах существует опасность заселения неиспользуемых сельскохозяйственных земель России выходцами из стран с избыточным сельским населением. Это несет в себе опасность возникновения целых анклавов территорий, заселенных иммигрантами, имеющих в силу особенностей их сельских сообществ условия для сохранения культуры и обычаев, языка, родственных и других социальных связей, свойственных той или иной народности. При появлении таких территорий вдоль государственных границ возможна ситуация, сложившаяся в Сербии и Косово.
Кроме того, задача социализации подрастающего поколения решается производственно-трудовой деятельностью на селе, предполагающей активное вовлечение в нее детей. Благодаря работе в семейном хозяйстве с раннего возраста, детьми постепенно накапливаются необходимые для самостоятельной жизни знания, умения и навыки, формируется культура труда и трудовых отношений. Таким образом, идет речь не только о функции воспроизводства трудового потенциала села, но и о функции формирования человеческого капитала страны. История показывает, что большая часть политической, научно-технической и интеллектуальной элиты государства состоит из людей, прошедших в детстве и юности хорошую трудовую школу в крестьянской среде [5].
Устойчивое развитие сельских территорий позволяет обеспечивать интегрированное и комплексное решение главных проблем села в рамках единой концепции, в центре которой находится сельский житель:
1) развитие сельской местности как единого культурно-исторического, социально-экономи-
ческого, природного и территориального, комплекса, осуществляющего выполнение производственных, социально-демографических, культурных, природоохранных и рекреационных функций;
2) на основе углубления и расширения связей села с городом преодоление обособленности сельской местности, интеграция села с единой общеэкономической системой посредством агропромышленного объединения, постепенной агломерации сельской территории и города в динамично развивающееся объединение, создания различных хозяйственных структур с совмещенными функциями;
3) взаимодействие программ по устойчивому развитию сельских территорий и мероприятий аг-ропродовольственной политики государства на ближайшую перспективу, включая структурную перестройку сельскохозяйственного производства;
4) социальное партнерство между сельским населением, регионами и государством [6].
Для успешного решения проблемы устойчивого развития сельских территорий необходимо проведение максимально полного и достоверного учета всего комплекса действующих факторов и их последующей оценки. Анализ работ отечественных авторов позволяет говорить о том, что существуют различные подходы или критерии построения вариантов классификации: степень участия в процессе производства, отношение к среде производства, характер влияния на хозяйственную деятельность. Авторы в отдельных работах акцентируют внимание на естественных и экономических группах факторов, указывают на необходимость учета экологического фактора [7; 8]. Классификация факторов, определяющих устойчивость развития в современных условиях, невозможна без учета следующих положений. В разработанной и принятой в мировом масштабе концепции устойчивого развития применительно к сельскому хозяйству предъявляются требования необходимости одновременной социальной, макро- и микроэкономической, экологической и агрономической устойчивости. Социальная устойчивость предполагает качественное улучшение уровня жизни сельского населения на основе роста его доходов и благосостояния, развития социально-культурной инфраструктуры сельских территорий; макроэкономическая устойчивость - конкурентоспособность на внешних рынках и обеспечение продукцией внутренних рынков; микроэкономическая устойчивость предполагает возможность сельскохозяйственным предприятиям функционировать долгое время в качестве основной экономической единицы; экологическая устойчи-
вость - защита окружающей среды и сохранение целостности несельскохозяйственных систем; аг-роэкономическая устойчивость - обеспечение продуктивности сельскохозяйственной пашни и угодий в течение длительного времени.
Основываясь на вышеизложенном, с учетом специфики сельского развития, можно сказать, что механизм управления устойчивым развитием локальных пространственных образований сельского типа - это интегрированная многоуровневая система организационных структур, совокупность правовых норм, форм и методов управления, координирующих взаимодействие организационно-экономических и социально-экологических факторов, набор институциональных методов и инструментов управления, используемых для адаптации локальных пространственных образований сельского типа к нестабильным условиям среды, а также для повышения уровня и качества жизни сельского населения в условиях современной действительности [9]. К основным направлениям данного механизма можно отнести:
- развитие экономики сельских территорий (развитие малого и среднего бизнеса, кооперация и интеграция, диверсификация сельской экономики с целью обеспечения занятости и наполняемости бюджета территории);
- развитие институциональной сферы (взаимодействие всех органов власти, мониторинг деятельности муниципальных образований, повышение инвестиционной привлекательности территории);
- развитие социальной составляющей (стимулирование демографического роста, повышение доходов и обеспечение сельского населения базовыми социальными услугами, включая доступность медицинской помощи и социальной защиты для всех групп сельского населения);
- развитие экологической составляющей на основе обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды, а также стимулирования природоохранной деятельности и др.
Инструментарий реализации механизма устойчивого развития сельских территорий можно свети к следующему:
- формирование единой нормативно-правовой базы на основе совершенствования существующей и разработки новых законодательных актов сельского развития;
- разработка стратегических планов и приоритетов развития сельской экономики, основываясь на оптимальном соотношении инвестиционного, финансового, природно-ресурсного, налогового потенциала сельских территорий;
- разработка и реализация на сельских территориях региональных и муниципальных инвестиционных программ;
- дифференциация субсидий, предоставляемых сельскохозяйственным товаропроизводителям в рамках реализуемых федеральных и региональных программ, с учетом степени развития сельских территорий;
- снижение налоговой нагрузки или полное освобождение от уплаты налога хозяйствующих субъектов, активно участвующих в социально-экономическом развитии сельской территории и повышение налоговой составляющей доходных статей бюджета за счет несельскохозяйственных видов деятельности;
- предоставление льготных кредитов малым формам хозяйствования и индивидуальным предпринимателям для развития как сельскохозяйственных, так и несельскохозяйственных видов деятельности;
- мониторинг результативности деятельности органов исполнительной власти на всех уровнях, контроль за достоверностью полученных результатов [10].
Следует отметить, причинами усиления роста противоречий в развитии сельских территорий во многом стали усложнение взаимосвязей социально-экономических отношений сельского населения и природной средой, с одной стороны, и достижение определенной степени насыщения сельского сообщества разнообразными материальными благами, с другой. Помимо этого, крайне неудовлетворительно в последние годы осуществляется финансирование из федерального бюджета природоохранной деятельности. Объем финансирования в 5-10 раз ниже, финансирования в развитых странах, и составляет 0,5-0,8 % от расходной части бюджета.
В настоящее время большинство регионов имеет возможность выбирать различные направления использования природно-ресурсного потенциала территории, социально-экономического развития, но зачастую из-за субъективных факторов интересы центра и регионов не совпадают по вопросам экологического развития. Таким образом, требуется внимательно подойти к разработке экологического механизма развития сельских территорий.
Заметим, что в настоящее время управление региональными социально-экономическими системами осуществляется в рамках региональной политики, которая направлена на выравнивание социально-экономического развития регионов России. Региональная политика, проводимая с
помощью бюджетных механизмов, концентрирует значительные финансовые ресурсы на федеральном уровне. Федеральный бюджет аккумулирует при первичном размещении доходной базы до 6065 % бюджетных ресурсов страны, а с учетом финансовых резервов - значительно больше [11]. Для того, чтобы преодолеть разрыв в бюджетном обеспечении регионов, необходимо формирование сложного механизма определения методов и критериев распределения финансовых средств из федерального бюджета. Стабилизация бюджетной системы страны и экономический рост в последние годы дал возможности государству для реализации политики выравнивания регионального развития.
Сегодня можно говорить о том, что институциональные и административные механизмы государственного управления развитием регионов становятся неэффективными, а политика выравнивания в контексте использованных инструментов достигла предела эффективности. Сосредоточение значительных финансовых ресурсов на федеральном затрудняет самостоятельное принятие решений как регионами, так и районами, способствует потере стимулов у региональных и местных властей к обеспечению наполнения управляемых ими бюджетов. Регионы-лидеры, при достижении ими бюджетной обеспеченности определенного уровня, теряют мотивацию к дальнейшему наращиванию бюджетных доходов, и к развитию в целом. На региональном уровне складывается аналогичная ситуация. Централизация доходов в бюджетах субъектов Федерации влечет за собой создание большого числа фондов перераспределения этих средств для того, чтобы обеспечить функционирование органов местного самоуправления. Таким образом, можно утверждать, что политика выравнивания не достигла ожидаемых результатов, и очевидно - несовершенство региональной политики и необходимость постановки вопроса о новой теоретической парадигме региональной политики, новых принципах и механизмах ее реализации.
К недостаткам проводимой социально-экономической политики можно также отнести и сложившуюся административно-территориальную форму регионализации России, далеко не всегда являющуюся продуктивной. Часто старые административные границы препятствуют социально-экономическому развитию страны, экономическому росту ее регионов, снижают масштабность региональных стратегий развития. Так, устаревшие административные формы российских регионов оказались невосприимчивы к происходящему в мире процессу нового регионального строительст-
ва. В мире новые крупные регионы играют все более активную роль на глобальном рынке: имеют способность продуцирования более масштабных проектов; их столицы претендуют на более высокий статус в мировой региональной иерархии; более эффективными становятся схемы развития транспортных путей таких регионов.
Проводимые в последние годы реформы общественных отношений также выдвигают новые требования к системе управления территориальным развитием. Так, объектом территориального управления формально является региональный народнохозяйственный комплекс в целом, и, в частности, те его звенья, которые являются общей основой и создают необходимые условия для эффективного функционирования всех организаций и предприятий регионов, а также производственно-хозяйственные организации, обеспечивающие выпуск продукции и оказание услуг, потребляемые в основном внутри региона. Вместе с тем, происходящие в России сложные и противоречивые процессы реформирования всех сторон общественной жизни коренным образом меняют роль территориального управления в системе экономических и политических приоритетов общества. Происходит отделение экономики России от государства и приватизация пространства вместе с институциональной инфраструктурой. Регионы становятся квазикорпорациями и поступают на «дотацию» к крупным компаниям. В этих условиях система территориального управления должна обеспечивать поддержание политической целостности общества, быть адекватной уровню социально-экономического развития общества, его транспортным и инфраструктурным составляющим [12]. Однако проведение реформ осуществлялось бессистемно, не имело необходимого научного обоснования, и основных проблем территориального управления проводимые преобразования не решили. Реальные возможности осуществления функций территориальными органами далеки от формально «записанными» за ними функций. Причиной этого разрыва является совершенно недостаточная экономическая самостоятельность регионов, неразвитость основ внутри- и межрегиональных отношений, в том числе отношений регион - экономический центр, регион - регион, регион - предприятие.
Таким образом, можно констатировать, что развитие территориального управления уже является не только экономической проблемой, оно должно быть взаимосвязано со всеми сторонами реформирования. Сильная государственная региональная политика, направленная на улучшение
качества экономического пространства посредством развития региональной инфраструктуры, выравнивание различий в уровне развития разных регионов и, соответственно, повышение устойчивости региональных социально-экономических систем стратегически очень важна для России.
Устойчивое развитие сельских территорий должно предполагать использование макроподхода к территории как социально-эколого-экономической системе с равным вниманием ко всем важнейшим функциям окружающей среды. Избежать ошибок при выборе того или иного варианта решения, связанного с развитием территории, достаточно сложно, особенно на местном уровне, учитывая тот факт, что генезис местного самоуправления в современной России, по сути, происходит в настоящее время. Пока еще не накоплен достаточный собственный опыт, а, как известно, опыт других стран хоть и полезно и необходимо знать и изучать, однако его «слепое копирование» и не всегда возможно, и также не оберегает от промахов.
Исходя из изложенного, важно учесть, что принимаемые управленческие решения по развитию сельских территорий должны иметь комплексный и долгосрочный характер, поскольку последствия решений как местного, так и государственного уровня будут сказываться не только на поколениях, принимающих решения, но и на их потомках. В качестве одного из важнейших принципов устойчивого развития, находящего свое воплощение при принятии решений, в литературе называется принципом предосторожности. Суть принципа - в учете этого обстоятельства: принятие политических и экономических решений, их реализация не должны вести к необратимым последствиям.
Таким образом, территориальное управление, направленное на эффективную реализацию экономических и социальных интересов регионов, особенно аграрных и агропромышленных, сочетание государственных и региональных интересов, с целью обеспечения устойчивости не только региональной, но и национальной социально-экономической системы, требует модернизации механизма управления устойчивым развитием сельских территорий, адекватного современным реалиям, а также совершенствования методов и форм государственного воздействия на социально-экономическое развитие регионов.
Литература
1. Концепция устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года
от 30 ноября 2010 г. № 2136-р. URL: http://www.mcx.-ru/documents/document/show/14914.77.htm
2. Меньщикова В. И. Устойчивое развитие сельских территорий: терминологический анализ // Социально-экономические явления и процессы. Тамбов,
2013. № 9(055). С. 75-81.
3. Мерзлов А. В. Переход к устойчивому развитию сельских территорий: теория, методология и практика. М.: Издательство ИГ РАН, 2006.
4. Методы обоснования программ устойчивого развития сельских территорий: монография / под ред. В. И. Фролова. СПб.: СПб. гос. архит.-строит. ун-т, 2011.
5. Барлыбаев А. А., Айдарбаков Ф. Ф., Рахматул-лин И. М. Развитие сельских территорий в постсоветский период: институциональный аспект // URL: http://institutiones.com/agroindustrial/1508-razvitie-selskix-territorii.html
6. Гвоздиков А. В., Таран Е. Г. Малое предпринимательство в аграрных муниципальных образованиях: формирование, государственная поддержка, перспективы развития. Ставрополь: АГРУС, 2006.
7. Петриков А. В. Устойчивое развитие сельских территорий в России: направления и проблемы // Устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий: зарубежный опыт и проблемы России. М.: Т-во научных изданий КМК, 2005.
8. Устойчивое развитие сельских территорий как фактор обеспечения экономической безопасности / Ю. С. Богзыков, Б. А. Гольдварг, С. Д. Дурдусов [и др.]; под общ. ред. Н. Л. Курепиной. Элиста: Изд-во КГУ, 2009.
9. Лысов П. В. К вопросу о механизме управления пространственными социально-экономическими системами (на материалах Тамбовской области) // Вестник Тамбовского университета. Серия Гуманитарные науки.
2014. № 5 (133). С. 80-86.
10. Медков А. Л. Моделирование процессов устойчивого развития сельских территорий района // Микроэкономика. 2012. № 1. С. 100-104.
11. Мысин П. Развитие функций межбюджетных отношений // Экономист. 2008. № 3. С. 73-80.
12. Ускова Т. В. Управление устойчивым развитием региона. Вологда: ИСЭРТ РАН, 2009.
References
1. Kontseptsiya ustojchivogo razvitiya sel'skikh territory Rossijskoj Federatsii na period do 2020 goda ot 30 noyabrya 2010 g. № 2136-r. URL: http://www.mcx.-ru/documents/document/show/14914.77.htm
2. Menshchikova V. I. Ustojchivoye razvitiye sel'skikh territorij: terminologicheskij analiz // Sotsial'no-ehkonomicheskiye yavleniya i protsessy. Tambov, 2013. № 9(055). S. 75-81.
3. Merzlov А. V. Perekhod k ustojchivomu razvitiyu sel'skikh territorij: teoriya, metodologiya i praktika. M.: Izdatel'stvo IG RÄN, 2006.
4. Metody obosnovaniya programm ustojchivogo razvitiya sel'skikh territorij: monografiya / pod red. V. I. Frolova. SPb.: SPb. gos. arkhit.-stroit. un-t, 2011.
5. Barlybayev A. A., Ajdarbakov F. F., Rakhmatullin I. M. Razvitiye sel'skikh territorij v postsovetskij period: institutsional'nyj aspect. URL: http:// institutiones.com/agroindustrial/1508-razvitie-selskix-territorii.html
6. Gvozdikov A. V., Taran Ye. G. Maloye predprinimatel'stvo v agrarnykh munitsipal'nykh obrazovaniyakh: formirovaniye, gosudarstvennaya podderzhka, perspektivy razvitiya. Stavropol': AGRUS, 2006.
7. Petrikov A. V. Ustojchivoye razvitiye sel'skikh territorij v Rossii: napravleniya i problemy // Ustojchivoye razvitiye sel'skogo khozyajstva i sel'skikh territorij: zarubezhnyj opyt i problemy Rossii. M.: T-vo nauchnykh izdanij KMK, 2005.
8. Ustojchivoye razvitiye sel'skikh territorij kak faktor obespecheniya ekonomicheskoj bezopasnosti /
Yu. S. Bogzykov, B. A. Gol'dvarg, S. D. Durdusov [i dr.]; pod obshch. red. N. L. Kurepinoj. Elista: Izd-vo KGU, 2009.
9. Lysov P. V. K voprosu o mekhanizme upravleniya prostranstvennymi sotsial'no-ekonomicheskimi sistemami (na materialakh Tambovskoj oblasti) // Vestnik Tambovskogo universiteta. Seriya Gumanitarnye nauki. 2014. № 5 (133). S. 80-86.
10. Medkov A. L. Modelirovaniye protsessov ustojchivogo razvitiya sel'skikh territorij rajona // Mikroekonomika. 2012. № 1. S. 100-104.
11. Mysin P. Razvitiye funktsij mezhbyudzhetnykh otnoshenij // Ekonomist. 2008. № 3. S. 73-80.
12. Uskova T. V. Upravleniye ustojchivym razvitiyem regiona. Vologda: ISERT RAN, 2009.
* * *
METHODOLOGICAL PREREQUISITES OF THE SOLUTION OF KEY PROBLEMS OF MANAGEMENT OF THE SUSTAINABLE DEVELOPMENT
OF RURAL TERRITORIES
MENSHCHIKOVA VERA IVANOVNA Tambov state university named after G. R. Derzhavin, Tambov, the Russian Federation, e-mail: [email protected]
Article is executed within RHSF grant, the project 13-12-68003
In article author stated main methodological prerequisites to the solution of problems of providing a sustainable development of rural territories and managements. Author made the conclusion that the sustainable development of rural territories promotes performance of economic functions by them, including providing with the food, agricultural raw materials, public benefits, production of goods and services, preservation of rural tenor of life and the rural culture, expanded reproduction of the population, growth of level and improvement of quality of his life, maintenance of ecological equilibrium in the biosphere, and also overcoming of departmental dissociation between various levels of authorities at the solution of problems of development of rural areas that assumes social partnership between country people, regions and the state. Author proved that development of agriculture is an organic component of the state strategy as the stable and steadily developing economy of the village is a basis, pledge of preservation of integrity of huge rural territories. Author proved that the sustainable development of rural territories allows to provide the integrated and complex solution of main problems of the village within the uniform concept in which center there is a villager. Author justified application of macroapproach to the solution of problems of management by a sustainable development of the rural territories, assuming territory consideration as social-ecologic- economic system. Thus the special attention author paid to complex and long-term character of made administrative decisions on development of rural territories as consequences of decisions both local, and the state level will affect not only the generations making decisions, but also their descendants. Author offered the principle of precaution as one of the most important principles of the sustainable development finding the embodiment at decision-making.
Key words: sustainable development, rural territories, management, regional policy.
