CC BY
7
2002.02.019. ПОТИ Б., РЕАЛЕ Э. КОНВЕРГЕНЦИЯ И ДИФФЕРЕНЦИАЦИЯ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ ИЗМЕНЕНИЙ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ ЕВРОПЕЙСКИХ СТРАН: СНИЖЕНИЕ РОЛИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИХ ИНСТИТУТОВ.
POTI В., REALE E. Convergence and differentiation in institutional change among European public research systems: the decreasing role of public research institutes // Science a. publ. policy. - Guildford, 2000. -Vol. 27, № 6. - P.421-431.
Авторы - исследователи Института науковедения и научной документации при Национальном исследовательском совете (Рим, Италия). Реферируемая статья знакомит с результатами исследования, выполненного в рамках целевой программы ЕС. Авторы преследуют две цели: идентифицировать некоторые проблемы в связи со снижением роли государственных НИИ; охарактеризовать особые институциональные системы в четырех европейских странах: Великобритании, Франции, Испании и Италии. Представленные в статье материалы авторы рассматривают в следующих разделах: различные типы государственных научных организаций; национальные системы исследований; параметры нового гибкого режима.
Различные типы государственных научных организаций. Существуют три типа организаций государственного характера: университеты, государственные НИИ, правительственные НИИ.
Университеты стали широко заниматься исследовательской деятельностью в 80-е годы, когда такого рода усилия стали щедро финансироваться государством.
Государственные НИИ выполняют два вида задач: первый вид -многодисциплинарные целевые ИР или исследования, ориентированные на приоритетные цели, поставленные извне (государством) или изнутри (научным сообществом); второй вид - исследования "для удовлетворения любознательности" по тем же примерно направлениям, которые разрабатываются университетами, но требуют мобилизации масштабных ресурсов. Задачи второго рода остаются стабильными во французских НИИ, однако в других рассматриваемых странах их роль снизилась.
Правительственные НИИ - главные поставщики общих консультативных услуг для тех правительственных учреждений, которые их курируют. В последние годы они предоставляют свои услуги более широкому кругу заказчиков. В некоторых странах государственные научные организации выступают в роли агентств по финансированию ИР. Такие функции, например, выполняют исследовательские советы в Великобритании и Национальный исследовательский совет Италии.
Если судить по таким показателям, как общая численность персонала вообще и научных сотрудников в частности, то исследовательский потенциал университетов за последние 15 лет заметно вырос во всех рассматриваемых странах, в первую очередь - в Испании и Великобритании. Соответствующая информация представлена в таблице 1.
В этой связи авторы обращают внимание на то обстоятельство, что кадровый исследовательский потенциал государственных НИИ в целом (не считая правительственные и бесприбыльные организации) вырос за отмеченный период весьма незначительно, а в конце 90-х годов роста вообще не наблюдалось.
Таблица 1 (с.423) Персонал, занятый ИР в вузах, в пересчете на условную полную занятость. 1985-1996 гг. (чел.)
Год Франция Италия Испания Великобритания
1985 59061 37022 н.д. 51900
1991 66079 45593 25360 59000
1992 72625 46529 27533 62000
1993 74876 47014 29839 66000
1994 78132 47950 34642 н.д.
1995 80678 48427 34330 н.д.
1996 81538 н.д.* 38955 н.д.
* н.д. - нет данных.
За 1985-1996 гг. число ученых и инженеров в университетах Франции выросло с 35,7 тыс. человек до 54,6 тыс., в Испании - с 13,8 тыс. - до 30,8 тыс. В Великобритании соответствующие показатели составили 24,9 тыс. и 47,0 тыс. человек.
Объем ИР, выполняемых университетами и прочими вузами, за последние 10 лет заметно вырос, что увеличило долю данного сектора в общих государственных затратах на ИР. Об этом свидетельствует информация, представленная в таблице 2.
Таблица 2 (с.424) Доля сектора вузов и сектора правительственных ИР в освоении государственных исследовательских затрат, 1986-1996 гг., (в %)
Год Франция Италия Испания Великобритания
I II I II I II I II
1986 15,0 25,3 19,7 22,0 18,6 24,9 14,3 15,4
1990 14,6 24,1 20,7 20,9 19,4 22,1 14,7 14,0
1993 15,8 21,1 25,0 21,4 31,3 20,0 17,1 14,2
1995 16,7 21,0 25,5 21,1 32,0 18,6 19,0 14,4
1996 16,8 20,3 24,2, 21,4 32,3 18,3 19,5 14,4
I - вузы; II - правительственные организации
Национальные системы исследований. Снижающаяся роль государственных НИИ по-разному сказывается в рассматриваемых странах.
Во Франции государственную исследовательскую систему отличает высокая степень централизации, в которой важную роль играют государственные учреждения и "большие программы". Основные исполнители таких программ - НИИ, на которые возложена реализация секторальных целей. Университеты и Национальный центр научных исследований не входят в названную систему. Центр был организован в 1939 г., однако фактически развернул деятельность после Второй мировой войны. В 50-е годы он сыграл решающую роль в поддержке фундаментальных исследований, поскольку университеты были слабо вовлечены в такого рода деятельность.
В 1958 г. правительство предприняло шаги по координированию исследовательских усилий и предложило программу "согласованных действий", призванную стимулировать сотрудничество различных исполнителей ИР. Тем не менее, отмечают авторы, каждая из групп организаций - государственные НИИ, с одной стороны, уни-
верситеты и Национальный центр научных исследований - с другой, продолжали развиваться "в рамках собственной логики".
Последующие годы сделали настоятельной проблему пересмотра системы. Начиная с 1982 г. государственные НИИ были приближены к университетам и получили статус "государственных учреждений по науке и технике". Блоку таких НИИ поручены стратегические долгосрочные и среднесрочные задачи в области фундаментальных исследований. Изменения коснулись и структуры принятия научно-политических решений: к выработке политики науки были привлечены представители сообщества ученых. С начала 80-х годов началась также трансформация университетской системы: вузам поручили проведение исследований, принят новый управленческий подход к ИР деятельности, осуществляемой в исследовательских подразделениях, сотрудничающих с внешними институтами (главным образом с Национальным центром научных исследований). Показатель тесной связи Центра с университетскими подразделениями - почти 90% его институтов сотрудничают с вузовскими структурами (с.425).
С 1985 г. введена обязательность оценки исследовательской деятельности для всех научных учреждений, финансируемых из государственного бюджета.
В Великобритании с начала 70-х годов реализуется концепция "оценки науки и ее ответственности перед экономическими проблемами общества". Главным инструментом ее реализации стал принцип "заказчик - подрядчик", в роли первого выступало правительство. В связи с сокращением финансовых поступлений на нужды науки ключевыми направлениями правительственной научной политики становятся стимулирование промышленно-университетских связей и оценка исследовательской деятельности. Такого рода оценка, распространенная и на университетские подразделения и дополненная "нисходящей" моделью определения научных программ, резко повысила конкуренцию среди исполнителей ИР.
Для Испании времен франкистской диктатуры было характерно сосредоточение исследований в университетах и принятие научно-политических решений по "восходящей модели". Особенно влия-
тельные позиции испанские университеты заняли в 60-е годы, эта тенденция продолжалась на протяжении последующих лет.
Правительственная структура науки и технологии определена законом от 1986 г. Ее определяет скоординированная система приоритетов, сформулированная в Национальном плане научных и технических исследований. Фонды на секторальные проекты распределяет Межведомственная комиссия по науке и технике. Авторы обращают внимание на то, что, поскольку возможности центрального правительства в определении предпочтительных целей ИР ограничены, к процессу размещения государственных фондов между отдельными проектами подключены университеты. В целом, отмечают авторы, организационная структура управления наукой и техникой в Испании опирается на довольно нестабильную базу. Последняя определяется системой распределения властных полномочий между разными действующими инстанциями и трудными проблемами сочетания правительственных интересов и претензиями научного сообщества.
Испанский совет научных исследований в последние годы "проходит фазу кризиса и реорганизации": число его институтов сократилось с 200 до 91, 18 НИИ скооперированы с другими учредителями. При сходстве программ Совета с университетскими ИР, он в последние годы модифицировал научную программу за счет расширения числа контрактных проектов с неправительственными заказчиками (с.426).
Прочие государственные исследовательские лаборатории развиваются по особому пути. Они действуют вне рамок университетской модели, опираясь на тесные связи с административными учреждениями, которым они подчинены. Подобный статус ограничивает возможности для развертывания сотрудничества не только с частными предприятиями, но и с другими учреждениями государственного сектора.
Одна из главных целей научной политики испанского правительства - интеграция всех институтов государственного подчинения в рамках общих правил. Пока, отмечают авторы, попытки добиться успеха в достижении этой цели оказывались безуспешными. Единст-
венное, что объединяет все государственные организации, - нормы, регулирующие статус научного персонала.
В Италии с начала 70-х годов сектор государственных ИР составляли университеты и подразделения Национального исследовательского совета, 80-е годы были периодом роста числа вузов и ресурсов, предоставляемых в их распоряжение. Правительственные НИИ - это научные структуры, тесно связанные с определенными властными учреждениями.
В конце 80-х годов в стране развернулась дискуссия по проблеме реформы государственной системы ИР. В центре обсуждения -судьба подразделений Национального исследовательского совета. В связи с сокращением финансирования лаборатории этого Совета были вынуждены обращаться к альтернативным источникам финансирования. Среди реформируемых элементов системы - введение процедуры оценки ИР и иные пути формирования научных программ. Обсуждаются, в частности, модели определения научной тематики "сверху" (нисходящий принцип) и введение системы финансирования, отличающейся большей степенью независимости от пакетных правительственных фондов.
Параметры нового гибкого режима. Главным параметром более гибкой системы управления является порядок размещения фондов на ИР. Второй путь введения гибкого режима - изменения в организации науки, третий - учет "рискованного характера" профессии исследователя.
Процесс институциональных сдвигов в государственном секторе отчетливо проявляется в структуре правительственного финансирования науки. Начиная с середины 70-х годов "пакетное" финансирование вытесняется системой обеспечения ИР через проекты и контракты. Это заставляет государственные НИИ приспосабливать свои научные планы к целям, которые могут быть изменены в довольно короткие сроки.
Воздействие нового порядка финансирования на государственные НИИ проявилось в снижении темпов роста "внутреннего исследовательского потенциала", а то и в его стагнации. Иная картина наблюдалась в секторе вузов, где рост исследовательского потенциала не прерывался, "подпитываемый" ассимиляцией с неуниверситет-
скими подразделениями вроде "больших школ" во Франции или политехнических институтов в Великобритании.
По сравнению с Францией и Великобританией несколько иная ситуация складывается в Италии. Рост числа исследовательских университетов здесь незначителен. Причина - резкое сокращение государственного финансирования. Если во Франции доля правительства в обеспечении проектных ИР составляет 50% от общих ассигнований университетам, а в Великобритании - 41%, (данные за 1997 г.), то в Италии в 1994 г. этот показатель не превысил 32,3% (с.428).
Сокращение объемов пакетного финансирования, рост авторитета университетских исследований - все это ведет к снижению имиджа государственных НИИ. Процесс развертывания сотрудничества исследовательских советов с университетами, создание смешанных государственно-частных структур служат формированию представления о государственных НИИ как "лишних" организаций. В дискуссиях 90-х годов, развернувшихся в разных странах, поднимался даже вопрос о самом существовании таких НИИ. Последним ставились в вину неэффективность деятельности, несоответствие целям, провозглашенным правительством.
В настоящее время, подчеркивают авторы, правительства рассматриваемых стран склоняются к идее сокращения числа государственных НИИ. Реализация такой идеи встречает, однако, сопротивление в кругах научного сообщества. В результате в Великобритании приватизация таких НИИ идет более низкими темпами, чем планировалось.
Характеризуя переход к гибким системам в сфере организации научной деятельности, авторы обращают внимание на такое явление, как межинституциональное сотрудничество. Отмеченная тенденция ставит руководство институтов перед необходимостью решения многих организационных проблем: в том числе в области новых методов оценки работы, применения системы экспертных оценок и пр.
Поощряя программы смешанного частно-государственного сотрудничества, европейские страны разработали различные способы стимулирования такого рода деятельности, однако, как признают авторы, вполне удовлетворительных результатов пока не получено. В итоге в Великобритании министерство торговли и промышленности
с середины 90-х годов существенно сократило затраты на кооперационные программы с промышленными фирмами, переместив фонды на перенос технологий.
Развитие межинституционального сотрудничества повлияло на модель университетских исследований, которая все в большей мере приобретает черты, свойственные государственным НИИ: многодис-циплинарность, целевой характер программ, ориентированных на приоритетные направления. Таким образом, государственные НИИ и университеты теряют свои специфические роли в системе национальных ИР.
Переход к гибким формам финансирования государственного сектора ИР означает расширение возможностей для изменения параметров этого финансирования. В этой связи по-новому обеспечивается кадровая база исследований. Все более значительная часть сотрудников работают в условиях фиксированных краткосрочных контрактов. Считается, что такой порядок создает возможности для эффективной ротации персонала. В университетах Великобритании за 1980-1998 гг. доля постоянных штатных должностей для исследователей сократилась с 15 до 3%. В государственном секторе ИР в целом за 1986-1995 гг. численность исследователей снизилась лишь на 3% (с.429).
В Испании и Италии в течение 70-х и начале 80-х годов, а также в 90-е годы кадровый состав подразделений Центра научных исследований и Национального исследовательского совета формировался с приглашением работников на временные контракты. В 1992 г. в Испании доля таких сотрудников составляла 18,7%, а спустя 2 года она выросла до 23,5%. Большая часть таких контрактов -годичные, с правом их возобновления еще на 2 года.
В ходе дебатов по проблемам современной кадровой политики высказывались опасения, что новая система, во-первых, может отпугнуть от научной карьеры способных специалистов и, во вторых, -снизит возможности "для накопления знаний", поскольку исследователям приходится слишком часто менять тематику исследовательских программ.
В заключение авторы отмечают, что государственные исследовательские институты переходят к новой модели. В некоторых стра-
нах они получают большую степень финансовой независимости и становятся "более открытыми для рынка". Еще один путь эволюции таких НИИ - принятие на себя учебных функций, что позволяет использовать труд исследователей, пользующихся государственными субсидиями ("гранты на обучение").
Если использовать два показателя, отмечают авторы, - растущую гибкость государственных исследований и "зыбкое" положение научного персонала, - то следует провести четкое различие между анализируемыми странами. Так, если в Великобритании указанные тенденции быстро развиваются, то во Франции процесс идет медленнее, и за последние годы объемы и число государственных НИИ почти не изменились. Что касается Италии и Испании, то здесь система котрактного финансирования пока не получила быстрого развития.
Т.В.Горбунова
