CC BY
6
2002.03.027. БЕННЕР М.,САНДСТРЕМ У. ИНЕРЦИЯ И ИЗМЕНЕНИЯ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ СТРАН СКАНДИНАВИИ: ПРИМЕР БИОТЕХНОЛОГИИ.
BENNER M., SAND STROM U. Inertia and change in Scandinavian public-sector research systems; the case of biotechnology// Science a. publ. policy .- Guildford, 2000.- Vol.27,N 6.-P. 443-454.
Матс Беннер является сотрудником факультета социологии Лундского университета ( Швеция); Ульф Сандстрем работает в Шведском институте изучения проблем образования и исследований. Работа, результаты которой представлены в реферируемой статье, выполнена в рамках международного проекта ЕС при финансовой поддержке Юбилейного фонда государственного банка Швеции.
В послевоенной Европе, отмечают авторы, сложились две формы финансирования государственных исследований: общие университетские фонды и системы двойного обеспечения ИР: пакетное финансирование научных учреждений дополнялось в последнем случае селективной поддержкой научных проектов через государственные исследовательские советы. Они выделяли средства, "реагируя" на заявки соискателей, отобранные специальными комиссиями экспертов.
Система исследовательских советов, на взгляд авторов, соответствовала условиям послевоенного периода, однако в последние годы эти организации столкнулись с серьезными проблемами. Новая роль исследовательских советов в последние годы - объект анализа, предпринятого авторами.
Характеризуя системы финансирования государственных ИР, авторы выделяют три модели: "реагирование", пакетные гранты и "интервенция". В первом случае субсидирующие инстанции действуют, отвечая на заявки соискателей. Как правило, в большинстве стран советы имеют небольшой административный аппарат и реализуют свои задачи главным образом через комитеты и комиссии, оценивающие заявки соискателей. Члены таких экспертных комитетов назначаются на ограниченный срок - от трех до шести лет.
Модель "реагирования" - прямое следствие особой системы научной деятельности, сложившейся в университетской среде. Последнюю отличают дисциплинарные границы, высокая степень автономии при разработке проектов ИР.
"Пакетные гранты" (block grants) во многих странах стали основной моделью финансирования государственной науки. Главный получатель средств здесь - не отдельный исполнитель, а научное подразделение в целом. Данную модель отличает иерархическая
организация университетских исследований, при которой решающее слово принадлежит руководству подразделения.
Третью модель авторы обозначают термином "интервенция". Она имеет некоторые признаки двух первых моделей: является децентрализованной и проектно-ориентированной, однако она в большей степени "направляет" исследователей. Данную модель реализуют отраслевые ведомства.
Сопоставляя три названные модели, авторы отмечают, что для системы государственных ИР, финансируемых через исследовательские советы, самой важной "заинтересованной группой" является университетское сообщество, в этом отличие данной модели от двух других, где решающее слово при принятии решений принадлежит местному руководству или вышестоящим инстанциям.
Каким образом может измениться обеспечение государственных ИР в случае реформирования системы исследовательских советов? Кто и в какой форме будет определять соответствующую структуру? Каковы сроки и причины такого рода организационных сдвигов? Ответ на названные вопросы авторы попытались дать в реферируемой статье.
В начале 1980-х годов в научной политике европейских стран появились новые ориентиры: от государственных ИР стали требовать более эффективного вклада в национальный экономический рост, а научные исследования предлагалось оценивать не только по критериям "превосходства" результатов, но и с точки зрения "общественной полезности". В этой связи в разряд приоритетных попали такие направления научной политики, как коммерциализация ИР, развитие контактов научных учреждений с промышленностью, развитие структур переноса технологий, формирование научных парков на базе университетов.
Отмеченные сдвиги не могли не повлиять на три главных параметра финансирования университетских исследований: организационную модель, структуру принятия решений и критерии оценки. В этой связи, отмечают авторы, можно было бы ожидать появления междисциплинарных и межинституциональных организаций с участием государственных и частных разработчиков научно-политических решений. Объектом финансирования должны были стать крупномасштабные программы, разрабатываемые совместно государственными и частными исполнителями. Наконец, можно было бы ожидать введения и распространения новых критериев оценки, сочетающих качественные показатели работы и ее "общественную полезность".
Соответствует ли реальное развитие событий указанным предположениям? Ответ на этот вопрос авторы попытались найти, анализируя эволюцию систем государственного финансирования в трех странах Скандинавии - Норвегии, Швеции и Дании.
В Норвегии финансированием университетской науки по традиции занимались несколько исследовательских советов, их отличали разные организационные структуры и типы деятельности. Первые три исследовательских совета были сформированы в 1940-е годы. Две организации указанного типа финансировали исследования прикладной ориентации, третий совет обеспечивал проведение исследований фундаментального характера в сфере медицинских, естественных, гуманитарных и социальных наук. В 1970-е годы к действующим советам добавили еще два - в области прикладных социальных наук и в сфере рыболовства.
Авторы обращают внимание на то, что подобная структура отличалась от распространенной европейской модели. Некоторые советы выступали скорее в роли отраслевых агентств, другие - придерживались традиционной ориентации, опираясь на университетское самоуправление и "восходящий" тип представления заявок на финансирование.
В 1990-е годы система советов была реформирована: все норвежские исследовательские подразделения этого типа в 1993 году объединены в рамках единого Норвежского исследовательского совета - N0^5 Юзкт^гМ). Разработчики реформы обосновывали ее необходимость желанием усилить взаимодействие между фундаментальными и прикладными исследованиями, что, как считали, сделает норвежскую систему ИР более эффективной. Отмечалось также, что единый совет облегчит участие страны в международном научном сотрудничестве.
В рамках были сформированы шесть "субсоветов",
занимавшихся обеспечением ИР проектов по следующим направлениям: промышленность и энергетика; биотехнология; развитие и окружающая среда; культура и общество; наука и технология; медицина и здравоохранение. В правление вошли представители университетов, промышленности и "заинтересованных групп". В руководящих органах субсоветов представительство определялось профилем их деятельности: так, в субсовете по промышленности и энергетике из семи членов - лишь один представлял сектор вузов, остальные были делегированы промышленными подразделениями.
На взгляд авторов, ОТЯ дает пример " интересной смеси централизованной и децентрализованной структур принятия решений".
Общим для всех подразделений является единое понимание задач, приоритетов и структуры. В то же время Совет в целом редко влияет на решения своих субсоветов: каждый из них придерживается собственной модели принятия решений. Некоторые - как субсоветы по медицине и окружающей среде имеют в своем составе постоянные комитеты по оценке приоритетности поступивших заявок, другие - как субсовет по науке и технологии - используют в аналогичных целях внешних экспертов.
Образование единого Норвежского исследовательского совета, отмечают авторы, безусловно привело к "конвергенции" структуры принятия решений по крайней мере в одном аспекте - доля финансирования крупномасштабных программ в целом увеличилась за счет доли маломасштабных проектов. Исключением является лишь субсовет по медицине, сохранивший долю малых проектов на уровне 40% (с.447).
В 1980-е годы правительство страны инициировало целевые программы ИР в особых областях в целях поощрения взаимодействия между государственными НИИ и университетскими подразделениями. Изменения коснулись также и практики оценки проектов: качество фундаментальных исследований "измерялось" оценками зарубежных экспертов, а их результативность по традиции - числом публикаций и защищенных докторских степеней. Иногда использовались такие показатели, как число патентов и активность участия в промышленно-университетском сотрудничестве.
Программы прикладного характера получили в последние годы более отчетливую управленческую структуру. Одной из задач менеджеров стало налаживание сотрудничества государственных и частных исследовательских подразделений. Норвежская модель управления исследованиями, отмечают авторы, является "смешением" целевых и дисциплинарно-ориентированных подходов, при этом полной интеграции не произошло. Объяснение авторы видят в том, что бюджет ОТЯ базируется на ассигнованиях от нескольких министерств.
В Швеции развитие управления государственными ИР проходило в три этапа. На первом - в 1940-е годы - были образованы исследовательские советы для стимулирования научной деятельности в различных областях. Второй этап начался в 1960-1970-е годы. В этот период была реализована реформа научной политики в данной стране: на базе исследовательских советов прикладной ориентации сформированы целевые агентства. Одновременно приняты иные критерии оценки ИР. Главным стало признание "социально-экономической полезности". Из-за
сильного противодействия со стороны университетского сообщества в 1980-е годы жесткость подобных критериев была смягчена и целевые агентства взяли частично на вооружение некоторые подходы исследовательских советов.
В 1980-е годы финансирование шведских ИР стало предметом "растущей политической централизации". Так, в 1981 году был принят закон, призванный координировать деятельность и стратегию исследовательских советов и целевых агентств. Правда, замечают авторы, результаты подобной централизации оказались весьма незначительными.
Третий этап в истории государственных подразделений ИР развернулся с начала 1990-х годов. В этот период начала формироваться новая инфраструктура промышленно-университетского сотрудничества. Для данного этапа характерно появление значительного числа фондов -организаций формально независимых, но образованных на основе парламентских решений.
Современная модель управления наукой в Швеции, отмечают авторы, носит, как и в Норвегии "плюралистский характер". Правда, на взгляд авторов, шведские исследовательские советы реализуют меньшее число целевых программ по сравнению с норвежским ОТЯ. В настоящее время в Швеции действуют четыре традиционных исследовательских совета, курируемых министерством образования: по медицинским, техническим, естественным, а также по социальным и гуманитарным наукам. Еще два совета относятся к ведению других министерств (по социальным исследованиям, по сельскохозяйственным и лесотехническим ИР. В целом, если не учитывать пакетные гранты университетам из правительственного бюджета, через исследовательские советы проходит до 25% государственных ассигнований на науку в стране (с.448).
Целевые агентства ориентируются на стимулирование определенных типов научной организации, например промышленно-университетского сотрудничества. В настоящее время в стране действуют свыше 100 организаций данного типа, распоряжающихся 30% государственных исследовательских затрат.
Новые фонды, появившиеся в середине 1990-х годов имели в своей структуре организационные элементы как исследовательских советов, так и целевых агентств. Они располагали малочисленным штатным персоналом, используя экспертов со стороны. Фонды приглашали в свои правления промышленников, чиновников, представителей университетского сообщества. По данным за 1999 год
финансовая поддержка вузовских ИР из этого источника составляла от 15 до 20% университетского научного бюджета (с.448).
Дания позже других стран Скандинавии начала строить институциональную структуру финансирования государственной науки. Первые организации соответствующего типа появились здесь лишь в 1968 году, когда были образованы исследовательские советы дисциплинарной научной ориентации. В целом, исследовательские советы, управляемые учеными, играют в Дании более влиятельную роль в финансировании государственной науки чем в других странах Скандинавии. Исследовательскую систему этой страны авторы определяют как "более унитарную". В этом ее отличие от неоднородных норвежских советов и от Швеции, где такого рода организации действуют параллельно с другими финансирующими инстанциями.
Всего в Дании действуют шесть исследовательских советов (в области естественных, медицинских, сельскохозяйственных и ветеринарных, социальных, гуманитарных и технических наук). Все они строят свою структуру по традиционной модели - главный объект финансирования - исследователи из университетов, оценочные критерии вырабатываются группой экспертов. В последние годы появился некий механизм для координации усилий. Так, существует ряд "межсоветовских" и межведомственных программ в таких областях, как биотехнология, технология пищевой промышленности и мультимедиа. Все они оплачиваются из бюджета исследовательских советов.
Координацией деятельности указанных подразделений занимается специальный орган - Комитет датских исследовательских советов. Целям развития координированных усилий в государственном обеспечении науки служат также специальное министерство по делам исследований и два правительственных комитета по планированию и координации государственных ИР. С начала 1980-х годов в Дании приступили к разработке стратегических планов и выработке научных приоритетов на пятилетний период. Практика 1990-х годов дает примеры такого рода усилий прежде всего в междисциплинарных областях и в сфере социально-значимых ИР.
Оценивая датскую модель стимулирования государственных исследований, авторы обращают внимание на то, что использование смешанных подходов носит здесь более ограниченный характер, чем в Норвегии и Швеции. В целом, можно сказать, утверждают авторы, что датскую систему отличают высокая степень согласованности и меньший уровень плюрализма. Что касается скандинавской модели в обобщенном виде, то "самым поразительным", на взгляд авторов, является
устойчивость комбинации системы исследовательских советов и целевых структур. Неудивительно, что все последние реформы системы строятся на базе существующих моделей. Самый свежий пример в этом отношении - предложения шведского правительства по новой организации финансирования ИР. Реформа предусматривает объединение четырех действующих советов в рамках единого органа (по норвежской модели). Датская структура за последние годы формально не меняется, хотя усилилась директивная роль финансирующих агентств.
Заключительную часть реферируемой статьи авторы посвятили роли государственных финансовых структур в обеспечении междисциплинарных ИР на примере такого направления, как биотехнология. Интерес к данной проблеме авторы объясняют тем, что междисциплинарные ИР предъявляют "серьезный вызов" действующим в Скандинавии моделям финансирования государственной науки.
Биотехнология является одним из ключевых направлений научной политики в Скандинавии, начиная с 1980-х годов. Правда, подчеркивают авторы, позиции трех рассматриваемых стран в данной области неодинаковы: в Дании и Швеции биотехнологические ИР играют более заметную роль чем в Норвегии.
В последней стране Национальный план по биотехнологии реализуется с 1980-х годов. ОТЯ утвердил особую стратегию для стимулирования программ ИР данного профиля. В настоящее время в стране реализуются четыре программы биотехнологических ИР. Две из них имеют отчетливую университетскую ориентацию, одна -стимулирует прикладные и доконкурентные ИР и последняя - занимается проектами рыночного характера. Оценочные критерии для биотехнологических ИР строятся по модели исследовательских советов: учитываются публикации в ведущих зарубежных журналах и участие в международных проектах.
Программы рыночной ориентации финансируются из государственных и частных источников на паевых началах. Оценочные критерии таких программ базируются не только на учете качества но и "полезности" ИР. Пример такой программы "КАРВ10" . Программа реализуется совместно правительством и промышленностью и ориентирована на коммерческое использование биотехнологии.В рамках государственного финансирования биотехнологических ИР в вузах реализуются две программы с годовым бюджетом 5 млн. норвежских крон каждая (с.451) .
В Швеции программы по биотехнологии обеспечиваются как из государственного, так и из частного источника. В этом случае
правительство представлено Национальным советом промышленного и технологического развития (NUTEC).После реорганизации в середине 1990-х годов, когда NUTEC лишился трети своего бюджета, этот Совет все в большей степени ориентируется на "околорыночные" программы ИР, финансируемые на паях с промышленными фирмами. Это относится и к программам в сфере биотехнологии.
Проекты нерыночного характера в данной области обеспечиваются исследовательскими советами по традиционной процедуре: заявки соискателей-экспертиза-отбор проектов и их финансирование. В ходе специального опроса выяснилось, что специалисты в новых областях ИР, в частности в биотехнологии, сталкиваются со значительными трудностями при получении средств от традиционных исследовательских советов. Они вынуждены обращаться к зарубежным источникам финансирования или заниматься прикладными проектами, которые курирует NUTEC.
В 1994 году правительство приняло решение о создании исследовательских фондов, открыв тем самым дополнительный канал финансирования ИР (в том числе и в биотехнологии). Особенно важную роль в плане стимулирования новых областей играет Стратегический фонд (SSF). Из средств SSF поддерживаются некоторые вузовские подразделения и программы подготовки специалистов в области биотехнологии и биомедицины. Руководство такими программами осуществляют правления, в состав которых входят представители вузовских и промышленных подразделений. Авторы подчеркивают, что за несколько лет своего существования SSF стал важным источником фондов для биотехнологических исследований, при этом он тесно сотрудничает с исследовательскими советами. По данным на конец 1990-х годов этот Фонд является крупнейшим в стране источником средств для проведения биотехнологических ИР.
В Дании система исследовательских советов позволяет быстро адаптироваться к политическим, экономическим и научным сдвигам в сфере государственных ИР. Этому обстоятельству способствовала сравнительная "молодость" данной системы. Датская модель научной политики позволяет строить более согласованную и концентрированную систему поощрения биотехнологических программ. На период 1998-2002 гг. исследовательские советы идентифицировали девять приоритетных междисциплинарных областей, в том числе -биотехнологию. Еще в 1980-е годы в стране приступили к реализации программы "Biotec initiative". Ее целью было формирование сети датских научных подразделений в
сфере биотехнологии. К концу 1990-х годов программа еще действовала, в ее рамках ежегодно выделялось до 70 млн.датских крон ( с.452).
Еще одна программа -"Биотехнологический инструментальный центр"- призвана координировать распределение государственных ресурсов в области биотехнологии и стимулировать сотрудничество исполнителей из разных секторов ИР. Руководство находится в руках специального комитета, он финансирует частно-государственные программы по биотехнологии, инициированные в конце 1980-х годов. Датские политики науки подчеркивают, что целью подобных шагов является формирование национального центра "без стен". Деятельность, по активизации биотехнологических программ со стороны государства финансируется министерством образования, министерством промышленности и рядом отраслевых ведомств.
В заключение авторы отмечают, что можно вычленить три подхода к развитию биотехнологии в Скандинавии: в Норвегии -"инерция", в Дании - "динамичность" и в Швеции - сочетание норвежской и датской модели. Наиболее традиционной является норвежская структура. Данию отличает "интегрированный подход" к развитию данного направления ИР, поэтому "организационные инновации" реализуются здесь более легко, чем в Норвегии. Швеция использует комбинированный подход, с использованием исследовательских советов, целевых агентств и фондов.
Характеризуя скандинавскую систему исследовательских советов в целом, авторы обращают внимание на три обстоятельства: " свободная" модель функционирования системы; множественность источников государственного финансирования; приверженность традиционным моделям поддержки ИР.
Т.В.Горбунова
