CC BY
8
2004.03.018. МЕЛЕН Б. НОВЫЕ РОЛИ И СТРАТЕГИИ
ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКОГО СОВЕТА: ПОСРЕДНИЧЕСТВО ВО ВЗАИМООТНОШЕНИЯХ РУКОВОДИТЕЛЕЙ И ИСПОЛНИТЕЛЕЙ. MEULEN B. New roles and strategies of research council: Intermediation of the principal - agent relationship // Science а. риЬ1. policy. - Guildford, 2003. - Vol. 30, N 5. - P. 323-336.
Ключевые слова: ИР в Норвегии, Норвежский исследовательский
совет.
Б.Мелен - доцент Твентского университета, работает в Центре изучения науки, технологии и общества (г. Энсхеде, Нидерланды).
В большинстве стран исследовательские советы выполняют задачу организации финансовых взаимоотношений между правительством и университетами, организуя экспертный конкурсный отбор приоритетных проектов. В последние годы, подчеркивает автор, роль указанных организаций заметно изменилась, посредничество приобрело более комплексный характер. Советам приходится брать на себя проблемы выработки государственных приоритетов с учетом социальных задач и интересов пользователей, организовывать финансирование долговременных программ, «навязывать» структурные изменения в исследовательской базе.
Возможности исследовательских советов в сфере расширения их роли, полагает автор, зависят от взаимоотношения со структурой, частью которой они являются. Проблемы нового подхода и нового места исследовательских советов в системе национального управления наукой автор рассматривает на примере Норвегии, анализируя деятельность подразделений Норвежского исследовательского совета (NFR).
Выбор системы подразделений NFR в качестве материала для анализа автор объясняет их диверсифицированным характером: некоторые поддерживают тесные «патронажные связи» с одним министерством, другие выполняют посреднические функции для многих ведомств. Различаются и объекты финансовой поддержки: часть подразделений субсидирует ограниченное число исполнителей и научных дисциплин, однако существуют и подразделения с широким и разнообразным бюджетом, реализуемым в рамках многих направлений ИР.
Анализ деятельности исследовательских советов автор осуществляет с точки зрения теории «руководитель - полнитель». В этой связи он отмечает, что такой подход концентрируется прежде всего на двусторонних отношениях. Роль посреднических организаций здесь не учитывается. Поэтому автор считает необходимым расширение модели с учетом дополнительных управленческих звеньев.
Автор обращает внимание на то, что исследовательские советы могут рассматриваться как звено в цепи взаимоотношений руководителя - исполнителя, выступая в качестве исполнителя по отношению к правительству, но одновременно - в качестве «руководителя» по отношению к исследователям. Для последних исследовательский совет выступает в качестве инстанции, обладающей правом мониторинга. Таким образом, подчеркивает автор, позиции исследовательских советов зависят, с одной стороны, от делегирования им полномочий и фондов от «руководителя», и с другой - от готовности ученых и их организаций признать за подобным советом право на мониторинг.
Поскольку по традиции советы идентифицировали себя с научным сообществом, сам процесс мониторинга поручался комиссии экспертов, т.е. представителям того самого сообщества. Существует, однако, и другая модель мониторинга. В этом случае правительство само устанавливает жесткие рамки для функционирования исследовательского совета, ограничивая задачи последнего размещением фондов по директиве соответствующих ведомств. Эксперты могут привлекаться к контролю, однако сам он осуществляется под надзором «сверху».
Трехзвенная модель «руководитель, исполнитель и посредник» приобретает более сложную форму, если в нее включают других промежуточных агентов - промышленность, например, или организации пользователей результатами ИР. Такие звенья управленческой модели могут выступать в качестве различных факторов: в виде дополнительных руководителей, единичных или коллективных, в форме дополнительных источников финансирования. В каждом таком случае значительно изменяется «стратегическое пространство посреднических услуг».
Обращаясь к проблеме функционирования подразделений Норвежского исследовательского совета, автор выделяет следующие аспекты: ОТЯ и его подразделения; стратегия ОТЯ; отношения с руководителями, исполнителями и пользователями.
Норвежский исследовательский совет и его подразделения. Современный ОТЯ возник в результате пересмотра организационной струк-
туры исследовательской системы с учетом новой роли ИР в обществе. В 1993 г. в рамках ОТЯ были слиты пять ранее самостоятельных исследовательских советов. Три из них финансировали исследования в интересах промышленности, сельского и рыбного хозяйства и подчинялись соответствующим ведомственным подразделениям. Отдельный совет поддерживал прикладные социальные исследования. Наконец, пятый совет субсидировал фундаментальные исследования, в его составе действовали дисциплинарно-ориентированные подразделения. В целях координации усилий исследовательских советов уже в 80-е годы предлагались шаги по реформированию системы, однако они оказались малорезультативными. В начале 90-х годов проблема будущего исследовательских советов стала в центре дискуссий, развернувшихся в специально назначенной комиссии. По рекомендации последней на базе пяти советов создавался один. Для обеспечения горизонтальной координации предусматривалось, что различные министерства передадут в распоряжение нового совета большую часть своих исследовательских фондов.
Рекомендации Комиссии были взяты на вооружение, однако реальная ситуация оказалась далека от провозглашенных политических намерений. Во-первых, объем полномочий Совета в сфере распоряжения фондами на ИР оказался не столь широким, как планировалось. Министерства отказывались от передачи фондов полностью, оставляя у себя их заметную долю. Некоторые средства, переданные ОТЯ, предназначались для целевого субсидирования. В результате Совет не смог выполнять стратегическую роль, как первоначально предполагалось.
С первых шагов своего существования ОТЯ столкнулся с проблемой бюджетных урезаний. В результате к 2000 г. Совет распоряжался лишь 24% государственных затрат, из них 36% направлялось в сферу высшего образования, 57 — в исследовательские институты и 7% - в промышленные исследовательские подразделения (с. 326).
Трудноразрешимой оказалась также задача осуществления горизонтальной координации. ОТЯ был подразделен на шесть отделов, соответствующих пяти предыдущим советам. Два отдела - промышленности и энергетики; биотехнологии и продовольствия - занимаются финансированием ИР для промышленности и для сектора государственных НИИ. Отдел науки и технологии обеспечивает в основном исследования в университетах. Прочие отделы ориентируются на смешанные направления и координируют исследования по прикладным и фундаментальным проблемам. В этой связи автор отмечает, что задачи координации усилий
пока более или менее успешно решаются в рамках самих подразделений ОТЯ, а не между ними.
На пути реализации идеи исследовательского совета стратегической значимости встает такая помеха, как особенности бюджетной процедуры. Ежегодно Министерство образования и науки, которое курирует ОТЯ и руководство этого Совета обсуждают и принимают решение об общей сумме бюджета. Предполагается при этом, что даже если какое-либо подразделение ОТЯ может увеличить финансирование за счет специальных ассигнований соответствующего ведомства, на его пути встанут ограничения, вызванные общими рамками бюджета и лимитами внутреннего распределения средств в самом ОТЯ .
Анализируя связи совета с точки зрения теории «руководитель -исполнитель» (в качестве третьего посреднического звена), автор выдвигает три предположения, или три гипотезы. Первая заключается в том, что подразделения ОТЯ, поддерживающие контрактные отношения с несколькими министерствами, в меньшей степени развивают стратегическую составляющую своей деятельности, чем те, которые получают средства от одного или двух ведомств. В однородных областях, утверждает автор, исполнители могут лучше определить и согласовать критерии того, что можно считать «хорошим исследованием». В таких областях посредники легче получают права на мониторинг.
Вторая гипотеза состоит в том, что отделы Совета, которые финансируют исследования в однородных областях, более склонны развивать свою новую роль, нежели те подразделения, которые курируют разнородные области. Третье предположение автор формулирует следующим образом: подразделения ОТЯ, ориентированные на нужды и потребности пользователя, в большей мере осознают и реализуют свою стратегическую роль, чем подразделения, учитывающие в первую очередь интересы ученых или министерств.
Стратегия подразделений Норвежского исследовательского совета. На основе информации, полученной от руководителей подразделений ОТЯ, автор сделал вывод: каждое из них разрабатывает собственную стратегию, несогласованную с другими подразделениями и не поддающуюся контролю со стороны правления ОТЯ. Так, отдел биотехнологии и продовольствия формирует круг институтских и университетских подразделений своего профиля, распределяя среди них «стратегические фонды». Отдел промышленности и энергетики реализует свою стратегию
через специальные программы, охватывающие весь промышленный сектор.
Стратегии других подразделений Совета не столь разработаны. Правда, отмечает автор, отдел по медицине и здравоохранению выступает в качестве посредника не только между руководителями и исполнителями, но и между другими финансирующими организациями. Здесь разрабатывается и реализуется политика координации в рамках всего сектора медицинских исследований. Отдел науки и технологии проводит стратегию «реагирования на дисциплинарные оценки». Последние контролируются представителями университетских подразделений; ОТЯ не вмешивается в данную процедуру. Отдел окружающей среды руководствуется в своей политике приоритетами, разрабатываемыми в соответствующем министерстве. Наконец, что касается отдела по проблемам культуры и общества, то здесь не развивают какую-либо специальную стратегию, ограничиваясь управлением отдельными программами.
Для реализации своей стратегии подразделения ОТЯ используют три способа финансирования. Во-первых, поддержка отдельных проектов осуществляется «по заявкам снизу». Такого рода проекты проходят конкурсный отбор в рамках системы «оценка экспертами». Основной адресат субсидий - исследователи в сфере фундаментальных наук. Во-вторых, финансирование осуществляется в форме программ, которые позволяют Совету реализовать собственные стратегические цели. Используются три вида программ: в сфере фундаментальных исследований; целевые, ориентированные главным образом на подразделения государственного сектора; программы в интересах пользователей, разрабатываемые в интересах промышленного потребителя и с использованием специалистов обеих сторон. В-третьих, программы, предназначенные для развития инфраструктуры научных институтов: сюда входят «основные фонды» для некоторых НИИ, размер таких ассигнований определен не Советом, а финансирующим ведомством; поддержка стратегических институциональных программ, как правило, - это крупные проекты ИР, нацеленные на создание базы, необходимой для потенциальных контрактных исследований; стратегические университетские программы; финансирование научного оборудования.
Представление об относительной доле программ в рамках отдельных подразделений ИР дает табл. 1.
Таблица 1 (с. 329) Структура бюджетов подразделений ОТЯ (2000) (в %)
Программы и проекты Подразделения Норвежского исследовательского совета
Промышленности и энергетики биотехнологии и продовольствия окружающей среды науки и технологии медицины и здравоохранения культуры и общественных проблем
Независимые проекты 3,9 - 13,1 16,8 36,4 19,2
Поддержка инфраструктуры - 1,0 - 14,6 4,1 -
Программы, контролируемые пользователем 96,1 - - - 1,4 0,8
Программы фундаментальных исследований - 1,1 12,6 20,3 4,7 17,1
Стратегические программы - 22,8 12,3 32,6 11,0 6,5
Ориентированные программы - 52,2 36,9 - 40,5 32,5
Финансирование базовых НИИ - 19,8 19,4 12,5 - 15,6
Прочие - 3,1 5,7 3,1 1,9 8,3
Комментируя данные, приведенные в этой таблице, автор подчеркивает: независимые проекты обычно отражают интересы исследователей - исполнителей; программы, предназначенные для финансирования базовых НИИ, формулируются руководителем и непосредственно передаются в соответствующий институт. Наиболее широкие возможности для реализации собственных целей отделы ОТЯ получают, финансируя исследовательские и стратегические программы.
Влияние модели финансирования на стратегическую роль исследовательских советов определяется масштабами полномочий, предоставляемых этим организациям как посредникам. Обследование деятельности ОТЯ показало: наибольшей свободой в распоряжении полученными средствами пользуется отдел промышленности и энергетики. На другом
полюсе находится отдел окружающей среды, который может расходовать получаемые средства в соответствии с директивами «своих» ведомств -Министерства по охране окружающей среды и Министерства иностранных дел. Представление о степени самостоятельности отделов в распоряжении бюджетами дает табл. 2.
Таблица 2 (с. 331) Полномочия, делегированные министерствами подразделениям ОТЯ
Подразделение ОТЯ Степень свободы в распоряжении бюджетом (в %)
общие фонды институтские фонды специальные фонды
Промышленности и энергетики 83,6 16,4
Биотехнологии и продовольствия 61,0 31,3 7,7
Окружающей среды 45,0 30,9 24,1
Науки и технологии 61,4 31,1 7,5
Медицины и здравоохранения 61,1 38,9
Культуры и общественных проблем 45,5 22,0 32,5
Обследование, проведенное автором, показало, что при наличии многих руководителей (министерств) усиливается тенденция к контролю за расходованием средств и проявляется меньшая степень готовности к делегированию полномочий. Автор обнаружил корреляцию между моделью формирования источников бюджета и степенью полномочий, предоставляемых подразделениям Совета. Чем меньше таких источников, тем шире круг делегированного права по распоряжению средствами.
Специальный подраздел реферируемой статьи автор посвятил проблеме взаимоотношений с исполнителями исследований. Он отмечает, что стратегическая роль отделов связана с организацией базы исполнения ИР. Речь, в частности, идет об уровне права на мониторинг, которое исполнители предоставляют соответствующим подразделениям ОТЯ. Степень подобной зависимости, полагает автор, можно измерить нормой отказа в удовлетворении искомых заявок на финансирование проекта: чем выше этот показатель, тем сильнее зависимость исследователей. В целом для большей части отделов норма отказов в 2000 г. составила око-
ло 65%. Самым высоким этот показатель был у отдела культуры и общественных проблем, а самым низким - у отдела промышленности и энергетики: соответствующие показатели - 74,7 и 41,9% (с. 331). В последнем случае объяснение следует искать в особом характере размещения фондов этого отдела: он размещает средства либо непосредственно в промышленных подразделениях, либо в подразделениях субподрядчиков промышленных компаний.
Один из аспектов проведенного автором исследования касался распределения средств Совета по трем основным секторам-получателям: университеты, НИИ и промышленность. Выяснилось, что три отдела от 70 до 80% фондов направляют в организацию одного типа.
Широта полномочий, делегируемых исследователями соответствующим подразделениям Совета, зависит от отношения к экспертным комиссиям и роли представителей научного сообщества в таких комиссиях, а также в программных комитетах. Так, отделы культуры и общественных проблем, медицины и здравоохранения в процессе отбора используют исключительно комиссии из ученых.
Иной характер носит процедура в отделах науки и технологии, а также промышленности и энергетики. Здесь оценки и решения выносят штатные сотрудники, при этом последний отдел осуществляет экспертную оценку исключительно своими силами, а первый - прибегает к помощи внешних экспертов и использует их мнения при отборе предложений.
Характеризуя процедуру, принятую в отделе медицины и здравоохранения, автор отмечает, что доля исследователей наиболее значительна (до 41%) при рассмотрении программ, контролируемых пользователями. Сравнительно высокой она является также в целевых программах и в сфере фундаментальных исследований. Отдел науки и технологии, который занимается почти исключительно программами фундаментальных исследований, имеет в своих программных комитетах до 73% исследователей. Еще более высокие показатели представительства данной категории экспертов имеет в комитетах аналогичного типа отдел по культуре и общественным проблемам - 89% (с. 333).
Какова роль пользователей - получателей грантов Совета? Отвечая на этот вопрос, автор подчеркивает: данные о взаимоотношениях министерств и исследовательских групп свидетельствуют о растущей значимости третьей стороны - потребителей/пользователей. В Норвегии к этой категории может быть отнесена лишь одна группа - промышленные
пользователи. Пользователем прочих результатов ИР выступает правительство. Сильная ориентация на промышленность характерна для отдела промышленности и энергетики, это сказывается прежде всего на стратегии финансовой политики данного подразделения. Учетом интересов промышленных пользователей занимается также отдел биотехнологии и продовольствия. Таким образом, резюмирует автор, лишь два отдела МБК ориентированы на эту группу получателей.
В заключение автор отмечает, что обследование подтвердило не все его предварительные предположения. Так, не была доказана безусловная корреляция между однородным характером исследовательской базы и передачей прав на мониторинг. Если где-то и существует подобная корреляция, признает автор, она не является ярко выраженной.
Еще менее очевидным оказалось соответствие между руководителями и разрабатываемой стратегией. Удалось доказать корреляцию между моделями бюджетных ресурсов и уровнем делегирования полномочий, однако установить прямую связь указанных компонентов с развитием стратегии на уровне отделов не удалось. Автор вынужден признать, что его первое предположение не подтвердилось. Одну из причин он видит в том, что связи между руководителями, исполнителями и третьими сторонами являются не независимыми, а взаимодействующими. Таким образом, полагает автор, возможности развития стратегической роли зависят от комбинации действий посредников, руководителей и исполнителей.
Автор видит четыре возможные структуры взаимоотношений трех перечисленных сторон: 1) руководители и исполнители передают ресурсы посреднику, создавая для него возможность реализовать свою стратегическую роль; 2) руководитель передает фонды и полномочия, а исполнители этого не делают, в этом случае посредник выступает как организатор исполнителей; 3) исполнители передают права на мониторинг, однако руководитель сохраняет за собой контроль над действиями посредника, в этом случае последний выступает в роли руководителя; 4) посредник получает достаточные ресурсы для развития своей стратегии, однако ориентируется на третью сторону.
Итоги проведенного исследования, подчеркивает автор, свидетельствуют: хотя МРК является единой организацией, структуры, в рамках которых действуют его подразделения, весьма разнородны. Это обстоятельство ограничивает возможности разработки стратегии для исследовательского совета в целом.
Т.В.Горбунова
