CC BY
8
2008.03.022. ПОТИ Б., РЕАЛЕ Э. ИЗМЕНЕНИЕ МОДЕЛЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ ИССЛЕДОВАНИЙ: ЭМПИРИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ НА ОСНОВЕ ДАННЫХ О ФИНАНСИРОВАНИИ ПРОЕКТОВ.
POTI B., REALE E. Changing allocation models for public research funding: An empirical exploration based on project funding data // Science a. publ. policy. - Guildford, 2007. - Vol. 34, N 6. - P. 417-430.
Ключевые слова: государственные затраты на ИР; механизмы и рычаги их размещения; виды делегирования ИР.
Авторы реферируемой публикации - сотрудницы Национального исследовательского совета (Рим, Италия). В статье рассматривается так называемая модель «делегирования». Подобный подход представляет собой попытку связать конкретные механизмы, используемые при размещении государственных исследовательских фондов, с более абстрактными моделями делегирования, принятыми в научной политике. Значение проблемы состоит в том, что изменения в общем контексте такой политики могут быть перенесены на изменения в механизмах размещения государственных исследовательских фондов.
Изучению обозначенной проблемы, убеждены авторы, мешает отсутствие систематической и пригодной для сопоставлений информации. Цель реферируемой публикации - попытка количественной оценки изменений в механизмах размещения средств и в моделях делегирования. Авторы намерены проверить гипотезу о том, существует ли сдвиг от «слепого делегирования» к модели, предусматривающей более активную роль государства. Они пытаются сделать количественную оценку масштабов указанного сдвига, а также выяснить, является ли такого рода эволюция сходной в разных странах.
Поскольку авторы смогли использовать данные лишь по четырем странам, они считают, что их анализ неизбежно будет иметь ограниченный характер. Кроме того, информация касается лишь государственного финансирования проектов, что не позволяет представить полной картины связей в рамках делегирования.
Теория вопроса. В статье содержится ссылка на работу Д. Брауна (Braun), в которой взаимоотношения между государст-
вом и исследователями могут рассматриваться как делегирование: политики просят исполнителей (или посредников) выполнить работу, которую они не могут сделать самостоятельно из-за отсутствия способностей или знаний. На это государство предоставляет финансовые ресурсы. Однако поскольку политическая и научная системы преследуют различные цели и руководствуются различными правилами, политики сталкиваются с рядом проблем, в частности, с проблемами выбора подходящих исследователей, качественного исполнения порученной задачи.
Ситуация осложняется из-за «информационной асимметрии»: руководителю трудно и дорого осуществлять контроль за тем, выполняет ли исполнитель порученные ему задачи. В специальной литературе упоминаются такие способы сокращения риска для политиков, как использование посредников, экспертов, выбор агентств с четко определенной практикой делегирования. Ссылаясь на работу Брауна, авторы идентифицируют пять форм делегирования, характеризующих научную политику в разных странах. Это «слепое делегирование», при котором государство передает фонды исследовательским институтам без дополнительных условий. Такая модель характерна для послевоенного периода, она была распространена вплоть до 1980-х годов. Политики предоставляли ученым право самостоятельно определять содержание программ с помощью комиссий экспертов и научных публикаций. Модель иного типа определялась приоритетами и особыми исследовательскими целями, которые формулировала политическая система. Подобная стимулирующая модель не отличалась заметной «строгостью», и ученым предоставлялось право выбора и решения того, при каких условиях финансирования им работать удобнее.
Начиная с середины 1970-х годов в связи с сокращением государственного финансирования постепенно изменяются условия делегирования. Доля «необусловленного финансирования» сокращается, одновременно увеличивается доля программного финансирования на определенных условиях. В 1990-е годы возникают два новых подхода для решения задач эффективного делегирования. Один из них предусматривал введение контрактов между государством и исполнителями исследований. В договорах такого рода определялись «широкие условия» для выполнения исполнителем порученной ему работы в обмен на предоставленные финансовые
ресурсы. При таком «контрактном делегировании» условия выставлялись исследовательскому подразделению в целом. Руководителям давалось право контролировать работу собственных сотрудников.
Новой формой институциональных инноваций явилось «сетевое делегирование». В рамках сетевых связей действует механизм идентификации приоритетов, за государством осталось лишь право наблюдать за работой системы в целом.
Методы анализа и источники данных. Общее допущение, которое авторы намерены подтвердить в своем исследовании, состоит в том, что в длительной перспективе взаимоотношения между правительством и научными институтами эволюционируют от модели «слепого делегирования» в сторону стимулирующего финансирования. В качестве объекта подробного анализа выбрано государственное финансирование проектов.
Модель стимулирующего делегирования требует установления механизма формулировки приоритетов, определения политической значимости проектов, разработки и обеспечения программ и мониторинга.
Эволюционные процессы в сфере государственного проектного финансирования проходят от стадии предварительного отбора на основе суждения сообщества получателей средств. Следующий этап - «двойной процесс», сочетающий предварительную и завершающую оценки. Для проверки своего допущения авторы выбрали следующие аспекты механизма проектного финансирования. 1. Состав оценочных комитетов, в частности присутствие в них внешних экспертов, в том числе зарубежных. 2. Методы и критерии отбора проектов, их экономическая, социальная и международная значимость. 3. Промежуточная и окончательная оценки проектов и полученных результатов.
Изменения в механизме распределения средств. В анализе использована информация по четырем странам - Швейцарии, Италии, Австрии и Норвегии. Для Швейцарии характерны схемы «свободного финансирования», главным механизмом которых является обеспечение университетских исследований. За 1970-2002 гг. доля последних в проектном финансировании сократилась с 50 до 31%; еще одна форма проектного финансирования - гранты отдельным исследователям, выделяемые Швейцарским научным фондом. Доля этого источника не превышает 8% (в общем объеме проектного
финансирования) и на протяжении длительного периода остается неизменной. Далее следует такой механизм размещения, как кооперационные проекты прикладных исследований, реализуемые в ходе промышленно-университетского сотрудничества Комиссией по технологии и инновациям. Если в 1970 г. доля этого рычага была незначительной, то к 2002 г. она выросла до 10% в общем объеме проектных ИР. В целом за 30 лет (с 1970 по 2002 г.) финансирование проектов по схеме обеспечения свободных проектов сократилось, хотя и не слишком значительно - с 60 до 48% (с. 421).
В Австрии в 1970-е годы в проектном финансировании доминировал «восходящий подход», реализуемый Австрийским научным фондом и Австрийским фондом поощрения промышленных исследований. Оба агентства в своей посреднической деятельности выступали в качестве независимых организаций, обеспечивающих исследования и стимулирующих промышленные ИР. Проекты для финансирования предлагались отдельными исполнителями и отбирались в рамках внутренней экспертной системы. К концу 1990-х годов для обеспечения университетских реципиентов были учреждены новые схемы, которые коснулись прежде всего способов оценки получаемых предложений. К 2002 г. доля свободных проектов в общем объеме проектного финансирования сократилась до 51%. На первый план выступили механизмы стимулирования целевых ИР, управляемые министерствами.
В Италии в 1970 г. главной формой финансирования были свободные проекты, которые обеспечивались в рамках восходящей целевой схемы. Средства поступали от Министерства исследований. К 1990 г. в стране были введены новые схемы, в частности, такие, которые ориентировались на поддержку проектов в компаниях, размещенных в менее развитых областях юга страны. Вторая модель обеспечения проектов - свободные гранты, предназначенные для отдельных исследователей из университетских подразделений. Управление такими грантами осуществлял Национальный исследовательский совет, выступавший в роли главного посреднического агентства при Министерстве высшего образования и научных исследований. Относительная доля указанных схем за 19701990 гг. сократилась с 39 до 6%, а в 1999 г. Совет утратил свою роль финансирующего агентства (с. 422).
В Норвегии свободные проекты и гранты в 1970 г. составляли 74% от общего объема проектного финансирования. Управление такого рода фондами было сосредоточено в руках исследовательских советов. В последующие годы доля этого посредника снизилась до 12% (в 2002 г.) (с. 422).
Одно из направлений обеспечения проектов - национальные исследовательские программы. В Швейцарии они появились в середине 1970-х годов. Каждая национальная программа была ориентирована на одну проблему социально-политической значимости. В период 1975-2004 гг. в стране запущено 55 программ, специализацию которых определяло правительство. Относительная доля программ в проектном финансировании невелика: от 6% в 1980 г. до 4% в 2002 г. В конце 1980-х годов проектное финансирование в Швейцарии рассматривалось как инструмент достижения политических и технологических приоритетов, однако проекты целевой приоритетной направленности не вытеснили более ранние формы финансирования. В 1992 г. в стране запущена новая схема - программы приоритетов Швейцарского научного фонда. В рамках этой схемы обеспечивались «стратегически ориентированные» исследования.
Авторы обращают внимание на то, что в Швейцарии эволюция в сторону «стимулирующего делегирования» носила ограниченный характер. Главные изменения были связаны с внешними факторами, в том числе с Рамочной программой ЕС и с решением Швейцарии участвовать в ней. В конце 1990-х годов национальные тематические программы потеряли политическую значимость, и Швейцарский научный фонд направил соответствующие средства на поощрение университетских проектов. В 2002 г. обеспечение программ составляло 20% в общем объеме проектного финансирования (с учетом затрат на проекты Рамочной программы) и лишь 4% без учета этого фактора (с. 422).
Заметные перемены в Австрии связаны с организацией федерального Министерства науки и исследований. Это ведомство инициировало «нисходящие программы», а в 1987 г. был учрежден Фонд инноваций и технологий, который просуществовал до 2003 г. За короткий период его существования были запущены разнообразные «стимулирующие программы».
В Италии реализация программ началась с середины 1970-х годов. В 1980 г. на их долю приходилось 30% от общего объема
проектного финансирования. Авторы подчеркивают, что хотя такие программы контролировались правительством и были нацелены на перенос исследовательских результатов, завершенные проекты не привели к эффективному сотрудничеству промышленности и университетов. В 2000 г. в стране запущена программа, нацеленная на поддержку фундаментальных исследований, в 2002 г. ее доля составила 20% (с. 422).
Финансирование ИР в рамках специальных программ в Норвегии значительно выросло в 1990-е годы. Приоритеты определяло правительство. К 2002 г. объем фондов, приходившихся на стимулирующие проекты и программы, составил около 70% (с. 423).
Особый параграф реферируемой статьи посвящен сетевым связям (networks). Во всех рассмотренных странах сетевые исследовательские системы - это новый инструмент финансирования. В рамках сетевого делегирования они могли бы играть роль правительственного орудия для поощрения распространения знаний среди различных исполнителей, предоставляя исследовательским организациям и ученым способ самоорганизации инновационных сетей, связывающих их с системами пользователей.
Швейцария запустила в 2000 г. программу «Национальные центры компетентности в исследованиях». Речь шла о крупных кооперационных сетях, связывающих швейцарские университеты и управляемых Швейцарским национальным фондом. В системе могут принимать участие частные компании, но за собственный счет. В рамках данного механизма финансируются университетские исследования прикладного характера в особых областях. В 2002 г. затраты в рамках Программы составили 7% в общем объеме проектного финансирования.
Схемы исследовательских сетей в Австрии действуют с начала 2000-х годов. Программа, управляемая Министерством транспорта, инноваций и технологии, - одна из наиболее значимых (5,5%). Она сфокусирована на формировании долгосрочных структур сотрудничества. Еще одна программа («Долгосрочные исследовательские проекты»), курируемая Австрийским научным фондом, ориентирована на трансдисциплинарные исследования, рассчитанные на десять лет. Ее доля в общем объеме проектного финансирования в 2002 г. равнялась 2% (с. 423). В рамках программы в стране реализуются специальные меры, касающиеся
комплексных исследовательских проектов. Подобная инициатива создает возможности для организации при университетах «центров превосходства». Предпосылкой для инициирования рассматриваемой программы стала высокая оценка такого предложения международными экспертами. В 2002 г. в Австрии действовало 12 исследовательских организаций подобного типа. В целом в указанном году доля сетевых программ составила 13% от общего объема проектного финансирования.
В Италии сетевые программы задумывались как объединенные исследовательские центры, предусмотренные Национальной программой исследований на 2005-2007 гг. Существуют три типа «сетевых» образований: «технологические районы» (цель - укрепление сотрудничества между фирмами и региональной администрацией в интересах местного экономического роста); «совместные частно-государственные лаборатории» с широким участием международных партнеров (цель - обеспечение национального участия в международных научных программах); «развитие сети частно-государственных лабораторий превосходства» (цель - реализация фундаментальных целевых исследований, тематика которых определяется правительством). Два последних типа организаций финансируются Инвестиционным фондом фундаментальных исследований. В целом в 2002 г. схема исследовательских сетей обеспечивалась средствами, составлявшими 13% в общем объеме проектного финансирования (с. 423).
В Норвегии правительство относит к категории сетевых усилий инициативы, ориентированные на два типа целей: укрепление национальной системы исследований и поощрение университетских ИР. Обоснование такой политики состоит в том, что конкурентоспособные исследования мирового уровня возможны лишь при долгосрочной поддержке соответствующих программ. Одним из шагов в данном направлении стала программа «Скандинавские центры превосходства», стартовавшая в 2003 г. Программа финансируется Советом министров Скандинавских стран и Скандинавским советом по прикладным исследованиям. В настоящее время картина реализации «Скандинавских центров превосходства» выглядит следующим образом: ИР в области глобальных изменений (четыре центра); молекулярная медицина (три центра); социальные
и гуманитарные науки (четыре центра); социальное благосостояние (два центра); продовольствие, питание и здоровье (три центра).
Один из параграфов раздела авторы посвящают обобщению информационного материала. Они отмечают, что в 1970-е годы во всех четырех странах доминировали такие формы проектного финансирования, как свободные проекты и гранты; данная система дополнялась «слепым делегированием». В дальнейшем не только сменились механизмы финансирования, но и сами они прошли через «внутреннюю эволюцию».
Новым инструментом во всех четырех странах стали в последние годы «исследовательские сети». Их появление вызвано необходимостью стимулирования «критической массы компетентности для комплексных исследовательских проектов, открытых для международного сотрудничества и ориентированных на привлечение самых лучших исследователей».
Отбор и оценка проектов. Ожидаемый эффект от изменения способов делегирования заключался в укреплении процессов предварительной оценки предложений и завершающей оценки проделанной работы. Из-за недостаточной прямой информации о процессах отбора и оценки в Австрии и Норвегии анализ ситуации основывается на базе административных источников. Главное внимание уделяется прежде всего процессам отбора, используемым управляющим агентством. Специфика отдельного инструмента не входит в круг внимания.
Оценочная процедура при работе со свободными проектами четырех рассматриваемых стран подробно представлена авторами в таблице на с. 425. В Швейцарии отбор и оценку осуществляют комитеты экспертов (в том числе иностранных). Эта процедура остается стабильной в течение многих лет. Специалисты не отметили каких-либо заметных изменений. Сходная система отмечена в Австрии. Правда, программы, финансируемые Австрийским фондом промышленных исследований, обычно базируются на предложениях компаний. Отбор ведется на основе рекомендаций внутренних экспертных комиссий.
Отбор свободных проектов в Италии за последние 30 лет не претерпел заметных изменений. В Норвегии комитеты по отбору и оценке пользуются сравнительной свободой в определении качества
предложений. Привлечение внешних экспертов зависит от научной дисциплины. Главный критерий отбора - «научное превосходство».
Общая картина оценки процедуры для исследовательских программ дана в таблице на с. 426. В Швейцарии для каждой программы существует особый комитет, в котором представлены как университетские ученые, так и эксперты из частного сектора или представители правительственной администрации.
Информация о состоянии оценки программ в Австрии свидетельствует о том, что треть оценок всех механизмов финансирования приходилась на 1993-2000 гг. При этом главное внимание обращено на экономическую и научную значимость (73% оценок) (с. 427).
В Италии в 2000 г. запущены две новые программы под эгидой Министерства образования и исследований: Инвестиционный фонд фундаментальных исследований и Программа финансирования целевых научных направлений. Процедура отбора и оценки проектов находится в руках комитета со смешанным членством -университетские специалисты и представители промышленности. Похожая структура существует в сфере оценки инновационных программ.
В Норвегии механизм, используемый для оценки программ, напрямую финансируемых правительством, в большей степени учитывает критерий важности (значимости), чем практику распределения фондов, применяемую исследовательскими советами.
Характеризуя систему оценки сетевых программ, авторы ссылаются на сводную таблицу, помещенную на с. 427. Они отмечают, что в Швейцарии процедура отбора проектов в рамках программы «Национальные центры компетентности в исследованиях» происходит в два этапа. На первом этапе отбор осуществляет комитет из университетских ученых; используются рекомендации отечественных и (в большей степени) иностранных экспертов. Главный критерий - качество. На втором этапе шорт-лист предложений передается в правительство для принятия окончательного решения. Здесь в качестве главного критерия выступают «политические соображения».
Промежуточная оценка используется по истечении четырех лет, на ее основе принимается решение о финансировании в течение следующих четырех лет. Двухступенчатая система оценки реализуется и в Австрии. Первый этап предусматривает рассмотрение
предварительной заявки с учетом финансовых, организационных критериев, принимаются во внимание критерии научно-технического качества проекта. На втором этапе рассматривается «полное» предложение. В этой процедуре участвуют отечественные эксперты и шесть иностранных аудиторов. Предусмотрена промежуточная оценка профинансированной работы. В Италии система оценки похожа на швейцарскую, а по Норвегии нет необходимой информации.
Характеризуя сходство представленных в разных странах систем оценки, авторы обращают внимание на данные составленной ими таблицы (с. 428). На их взгляд, важно различать два типа проектов: университетско-ориентированные и инновационно-ориентированные. По отношению к этим категориям используются разные критерии, методы и комитеты. Изменения в практике оценки состоят в основном в привлечении политических приоритетов в качестве ясно выраженных критериев.
В заключение авторы напоминают: было сделано допущение, что за последние 30 лет произошел сдвиг от «слепого делегирования» к более прямому стимулированию научного сообщества и повышению заинтересованности исполнителей в целевых проектах. Второе допущение предусматривало, что механизм проектного финансирования эволюционировал в соответствии с изменением модели делегирования.
Если учесть результаты предпринятого авторами анализа, то следует частично признать правомерность выдвинутых допущений. Практика четырех стран свидетельствует о том, что сдвиг в модели делегирования действительно произошел, однако в более умеренной форме и неодинаково в разных странах. Свободные проекты, которые авторы тесно связывали со «слепым делегированием», до сих пор остаются важным инструментом в разных странах. В своей гипотезе авторы не уделили должного внимания такому фактору, как международное кооперирование в проведении и финансировании проектов.
В целом изменения в процедурах оценки свелись к введению политических приоритетов в качестве решающих критериев и в привлечении в состав комитетов, принимающих решения, представителей правительства или промышленности.
Т.В. Горбунова
