CC BY
12
2008.03.020. СОПОСТАВЛЕНИЕ ЭВОЛЮЦИОННЫХ ПУТЕЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ НАУЧНОЙ ПОЛИТИКИ: ХАРАКТЕРИСТИКА МОДЕЛЕЙ ИЗМЕНЕНИЙ / ЛЕПОРИ Б., БЭССЕЛАР П., ДИНГЕС М. и др.
Comparing the evolution of national research policies: What patterns of change? / Lepori B., Besselaar P., Dinges M. et al. // Science a. publ. policy. - Guildford, 2007. - Vol. 34, N 6. - P. 372-388.
Ключевые слова: затраты на проекты ИР; рычаги государственного финансирования ИР; межстрановые сопоставления.
Реферируемая публикация содержит изложение результатов исследований, выполненных в рамках программы «ПРАЙМ»1. Данная программа реализуется при финансовой поддержке ЕС. В число авторов статьи входят восемь исследователей из шести европейских стран - Швейцарии, Нидерландов, Австрии, Италии, Норвегии и Франции.
Обосновывая актуальность рассматриваемой проблемы, авторы подчеркивают: важной стороной дебатов по научной политике в последние годы является вопрос о сходстве и различии национальных исследовательских систем; особый интерес вызывает выяснение тенденций развития таких систем в европейском регионе. Сторонники идеи сближения утверждают, что глобализация вынуждает политиков науки в разных странах решать одинаковые задачи и приводит к неизбежному сходству таких систем ИР. Начиная с 1990-х годов консолидирующую роль в европейском регионе берет на себя ЕС, в частности в виде так называемой Рамочной программы ЕС в сфере исследований.
Иного взгляда придерживаются приверженцы идеи глубокого расхождения отдельных стран в вопросах научной политики вообще и ее институциональной структуры в частности. Современные эмпирические исследования выявляют сложную картину, в которой сходные черты для разных стран существуют параллельно с кардинальными различиями. Авторы полагают, что для ответа на вопрос о том, какие тенденции преобладают в исследовательских
1 См. примечание на с. 91.
системах разных стран, необходимы систематические сопоставления на базе четко сформулированных индикаторов.
В реферируемой статье предпринята попытка сравнительного анализа национальной научной политики шести европейских стран. Основным критерием для реализации подобного анализа авторы считают организацию финансирования государственных исследовательских проектов. Такой подход позволит «измерить» сходства и различия сравниваемых стран в сфере объемов финансирования проектов, доли указанных затрат в национальном государственном бюджете ИР, их структуре: в том числе механизмах реализации научной политики и ее целях, организационных формах, принятых для размещения фондов
Для выявления тенденций развития авторы предлагают строить временной ряд за 30 лет. Информация подобного рода позволит ответить на вопрос о том, увеличивается ли доля «проектного» финансирования в общем объеме государственных исследовательских затрат, происходит ли постепенный переход от «модели реагирования» к целевым формам обеспечения проектов.
Представляемую в реферируемой статье информацию авторы предлагают классифицировать по следующим направлениям: формулировка проблем; государственное финансирование проектов -сопоставительный подход; международные тенденции и национальные традиции.
Рамки и проблемы исследования. В современной научной политике проектное финансирование может рассматриваться в качестве второго по значимости рычага обеспечения государственных исследований после средств, направляемых на ИР в вузах и национальных лабораториях. После Второй мировой войны правительства многих стран начинают использовать проектное финансирование как механизм реализации приоритетов научной политики, который является более эффективным, чем традиционное финансирование науки.
Особенность, делающая удобными показатели проектного финансирования для межстрановых сопоставлений, - это четкое различие между общими и проектными фондами, наблюдаемое в большинстве европейских стран. Единственное исключение в используемой выборке - Франция. Характеризуя проектное финансирование в качестве объекта для изучения, авторы предлагают сле-
дующую формулу: «Проектное финансирование - это средства, выделяемые для группы ученых или для отдельных исследователей и направляемые на работы, ограниченные по масштабам, по срокам исполнения и по размерам затрат». Решение о фондах такого рода принимается на основе заявок, поданных потенциальными ответственными исполнителями. Вопрос, будет ли финансирование осуществляться на конкурсной основе или в форме прямых контрактов, не имеет решающего значения.
В специальной литературе, рассматривающей проблемы эволюции финансирования, принято выделять две тенденции. В первом случае речь идет о сдвигах в «модели делегирования» при распределении фондов, о переходе от «слепого» делегирования, предоставляющего такие права научному сообществу или исследовательским советам, к «более ответственным формам», в рамках которых государство выделяет средства на конкретные целевые проекты. Во втором случае речь идет о сдвигах в системе целей -от общей поддержки университетской науки к приоритетному обеспечению ИР, ориентированных на социальные и экономические цели. Темы исследований предлагаются государственными учреждениями (иногда с учетом интересов промышленности).
Авторы обращают внимание также на изменения, замеченные в агентствах, управляющих проектным финансированием: в некоторых странах (например, в Италии и ФРГ) заметно возросла роль министерств по науке, важным «игроком» на поле проектного финансирования стал ЕС. В связи с этим авторы отмечают, что объективной проверке указанных изменений мешает слабое использование количественных показателей: пока нет достаточной сопоставимой информации о состоянии дел в европейских странах.
Еще один важный момент, который нужно учитывать при межстрановых сопоставлениях научной политики, - это то, что страны различаются не только по своей научно-политической структуре, но и по социальным структурам, в рамках которых они действуют. Данный признак авторы обозначают как «институциональную встроенность». Признано, что современная структура национальных ИР не может быть понятной без учета национальных исторических традиций.
Характеризуя методы сбора и обработки информации, авторы отмечают, что воспользовались «широким подходом» при оцен-
ке проектного финансирования, включив в анализируемую картину помимо данных об отдельных грантах и проектах более «долгосрочные системы», например «центры превосходства» (если они получали фонды на конкурсной основе и в течение периода, не превышающего десять лет). Учитывались также программы технологического развития, даже если в их рамках финансировалась деятельность, не относящаяся непосредственно к ИР (например, проекты для Европейского космического агентства).
В общей картине по шести европейским странам особое место занимает Франция. Значительная часть государственных фондов проходит здесь через Национальный центр научных исследований (CNRS) и направляется в лаборатории, управляемые совместно CNRS и университетами. Такого рода фонды обладают характеристиками, которые присущи проектному финансированию. Так, «маркирование» лабораторий свидетельствует о конкурсных принципах распределения затрат. Учитывая особенности французской системы обеспечения ИР, авторы сочли необходимым прибегнуть к представлению двух рядов данных о проектном финансировании в этой стране.
Для сопоставительного анализа использована информация за 30 лет. В связи с этим авторы отмечают: поскольку в начальный период избранного временного ряда существовали значительные расхождения между сравниваемыми странами, к соответствующей статистике следует подходить «с осторожностью», и данные, представленные авторами, не могут быть использованы для последующего анализа без дополнительной перепроверки с привлечением других источников.
Государственное финансирование проектов: сравнительный анализ. Выбор стран для анализа не дает представления о европейском регионе в целом, поскольку в рассматриваемой группе не представлены Великобритания и ФРГ. Тем не менее в статье признается: анализируемые европейские страны «представляют интересную выборку, покрывающую значительную часть Западной Европы». Сводные данные о государственном финансировании исследовательских проектов представлены в табл.
Характеризуя информацию, содержащуюся в таблице, авторы обращают внимание на то, что во всех сравниваемых странах финансирование проектов играет заметную роль в системе госу-
дарственного обеспечения исследований, при этом ни в одной из рассмотренных стран такое финансирование не является доминирующей формой распределения ресурсов.
Таблица (с. 378)
Финансирование проектов в шести европейских странах (2002)
Страна Государственное финансирование проектов
Общий объем (млн. долл. США, расчет по паритету покупательной способности) Доля в правительственных затратах на ИР (%) Доля проектного финансирования в ВВП (%)
Австрия 495 31 0,20
Франция 3459 20 0,20
Франция (с учетом CNRS) 5262 31 0,31
Италия 2467 24 0,16
Нидерланды 1448 33 0,33
Норвегия 529 42 0,32
Швейцария 464 26 0,19
Особый параграф реферируемого раздела авторы посвятили характеристике финансирующих организаций, выделяющих средства на обеспечение исследовательских проектов. Идентифицируются следующие типы государственных доноров: правительственная администрация (министерства и программные комитеты в рамках отдельных ведомств); агентства-посредники, обладающие высокой степенью автономии (исследовательские советы, технологические агентства и благотворительные фонды); международные организации, в том числе ЕС и Европейское космическое агентство. Определенные сложности при классификации связаны с техно -логическими агентствами: неясно, включать ли их в категорию
«посредников» или проводить по графе подразделений экономических министерств.
Комментируя график, представленный на с. 379, авторы обращают внимание на высокую степень различий, демонстрируемых странами в сфере организационной структуры и роли отдельных агентств. Так, например, в Италии практически отсутствуют агентства-посредники, и финансирование проектов ИР осуществляет непосредственно Министерство исследований. Подобная картина отмечается и в таких странах, как Испания и Португалия. В четырех из сопоставляемых стран действуют исследовательские советы, однако их роль и значимость различны. В Австрии и Швейцарии такие организации по типу ближе всего к модели университетского обеспечения проектов; в Норвегии исследовательский совет, трансформированный в 1990-е годы, является многоцелевым финансирующим агентством; в Нидерландах исследовательский совет по типу ближе всего к роли посредника; во Франции большинство проектов по финансированию и управлению ИР подпадает под компетенцию отдельных министерств.
Характеризуя механизмы и рычаги финансирования, авторы отнесли их к одному из двух типов: университетско-ориенти-рованные, реагирующие на предложения «снизу», и инновационно-ориентированные. Особую группу составляют проекты, обеспечить которые своими силами многие из сопоставляемых стран не в состоянии. В этом случае главным рычагом финансирования становятся международные организации. При оценке доли отдельных рычагов для сопоставляемых стран обнаруживается следующая картина: модель университетского типа составляет от 40% в Швейцарии до менее 20% для Австрии, Италии и Норвегии. Инновационно-ориентированная модель демонстрирует долю в 40% для Австрии, 20 - для Италии, 17 - для Норвегии и менее чем по 10% -для Франции и Швейцарии (с. 380).
Показатели затрат на проекты с точки зрения получателей фондов приводятся в диаграмме на с. 380. Группу получателей авторы подразделили на следующие категории: вузы, государственные исследовательские организации, частные организации, прочие учреждения. На взгляд авторов, здесь выявлены заметные различия между сопоставляемыми странами. Фонды на проекты для частных компаний ранжируют от 19% в Швейцарии до 55% в Италии. Объ-
яснение следует искать в национальных традициях. Так, модель научной политики в Швейцарии строится на том, что государство не должно напрямую финансировать промышленные ИР. В Италии поддержка частно-промышленной деятельности со стороны государства обосновывается тем, что частные вложения в этой стране более низкие, чем в других странах.
Особый опыт демонстрирует Норвегия. Здесь действует заметный сектор отраслевых НИИ, ориентированных в основном на прикладные исследования, при этом около половины выполняемых ИР предназначены для промышленного пользователя. Такие работы оплачиваются промышленностью, и статистика относит их к графе «ИР в частном секторе». Учитывая своеобразие Норвегии, авторы выделили отраслевые НИИ в отдельную графу.
В Нидерландах университеты получают фонды на проекты исключительно от Исследовательского совета, в то же время значительное число целевых НИИ финансируется министерствами в рамках специальных программ. Франция дает пример значительной прямой поддержки частного сектора. В связи с этим авторы подчеркивают, что эта страна имеет прочную традицию прямой поддержки государственных («публичных») компаний в рамках крупных технологических программ.
Оценивая результаты проведенного сравнительного анализа, исследователи выявили общие черты, присущие всем рассмотренным странам. Речь идет об использовании проектного финансирования, которое, хотя и составляет заметную долю в государственных затратах на ИР, не является доминирующим. Выбор целей, инструментов финансирования и получателей фондов в заметной степени определен национальной спецификой. Исторические традиции формируют также особенности организационной структуры распределения средств на выполнение проектов.
Международные тенденции. Национальные традиции. Данный раздел реферируемой статьи авторы посвятили выявлению главных изменений в проектном финансировании рассматриваемых стран за 30 лет. В статье отмечается, что все шесть сопоставляемых стран в целом демонстрируют заметный рост объемов проектного финансирования при сохранении «показателей национального своеобразия». Так, в 1970 г. Норвегия и Швейцария обладали гораздо более высоким уровнем проектного финансирования (в виде
доли ВВП) по сравнению с другими странами. Специалисты объясняют это активностью системы исследовательских советов в Норвегии и Швейцарского национального научного фонда: названные организации были созданы в 1946-1952 гг.
В Австрии главные финансирующие агентства - Австрийский научный фонд и Австрийское инновационное агентство -действуют с 1967 г., в Италии соответствующее министерство (образования и исследований) появилось лишь в 1970-е годы. Что касается Франции, то лишь реформы 1990-х годов значительно модифицировали систему государственного финансирования через CNRS и объединенные технологические программы.
Эволюция инструментов проектного финансирования в шести странах свидетельствует: начиная с 1970-х годов происходит заметная диверсификация таких рычагов. По оценке авторов, если в 1970 г. в большинстве стран действовало два-три подобных механизма и через них распределялось до 5% от общего объема затрат на ИР, то к 2002 г. в большинстве стран число рычагов равнялось восьми-девяти (с. 383). Существуют два признанных «катализатора» отмеченной дифференциации: 1) появление специальных фондов для поощрения ИР в области технологий, сельского хозяйства, здравоохранения; 2) создание инструментов финансирования ИР в рамках европейских программ.
Одно из направлений сопоставительного анализа касалось эволюции управляющих структур. Информационный материал, использованный авторами, свидетельствует о том, что каждая страна следует своим путем. Так, в Швейцарии в 1960-е годы монополию на проектное финансирование сосредоточил в своих руках Швейцарский национальный научный фонд. Такого рода полномочия фонду удалось удержать до настоящего времени: статистика свидетельствует, что 2/3 от общего объема проектного финансирования осуществляется в рамках этой организации (с. 384).
В Австрии два финансирующих агентства, организованных в 1967 г., продолжают доминировать в современной системе проектного финансирования в этой стране. По данным за 2002 г., 3/4 средств направляются на обеспечение отдельных научных проектов. В 2004 г. в стране организовано Агентство поощрения исследований, заменившее действовавший в 1967-2004 гг. Австрийский фонд поощрения промышленных исследований. Новое агентст-
во сохранило старую схему промышленных исследовательских грантов в качестве основы для реализации программного портфеля. В связи с этим авторы отмечают, что в 1990-е годы «жесткость» финансирующих агентств преодолевалась за счет введения тематических программ, управляемых непосредственно министерствами.
Характеризуя эволюцию финансирующих организаций в Норвегии, авторы упоминают систему пяти исследовательских советов, действовавшую с 1970-х годов и реорганизованную в 1993 г., когда такого рода организации были слиты в рамках единого Норвежского исследовательского совета, принявшего на себя задачу финансирования широкого спектра проектов - от фундаментальных и прикладных исследований до инноваций. Авторы отмечают, что Норвегия демонстрирует «уникальную для Европы степень централизации проектного финансирования».
Италия отличается от других стран тем, что здесь никогда не было влиятельного исследовательского совета. Проектным финансированием здесь занималось Министерство высшего образования и научных исследований. В Нидерландах в начале 1990-х годов Нидерландская организация научных исследований была преобразована в Исследовательский совет, который разработал спектр финансирующих инструментов, в частности различные формы финансирования программ и грантов для поддержки исследователей.
Оценивая эволюцию французской системы, авторы обращают внимание на то, что эта страна движется в сторону организации финансирования, схожей с другими европейскими странами. Указанная эволюция состоит не столько в создании новых агентств, сколько в реформировании существующих структур и распределительных механизмов. Особенность французской системы - «маркирование» объединенных лабораторий и обеспечение их не столько фондами, сколько кадровыми ресурсами.
На эволюцию систем управления исследовательскими фондами во всех странах серьезно повлияло создание организаций европейского подчинения - в рамках ЕС и Европейского космического агентства. По оценкам, доля таких организаций в финансировании проектов крупных европейских стран составляет от 15 до 20%, для малых стран соответствующий показатель еще выше (с. 385).
Т.В. Горбунова
