CC BY
11
2008.04.020. СЛИПЕРСЕТЕР С., ЛЕПОРИ Б., ДИНГЕС М. МЕЖДУ ПОЛИТИКОЙ И НАУКОЙ: РЕАГИРОВАНИЕ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИХ СОВЕТОВ В АВСТРИИ, НОРВЕГИИ И ШВЕЙЦАРИИ. SLIPERSAETER S., LEPORI B., DINGES M. Between policy and science: Research councils' responsiveness in Austria, Norway and Switzerland // Science a. publ. policy. - Guildford, 2007. - Vol. 34, N 6. -P.401-415.
Ключевые слова: исследовательские советы; задачи; формы деятельности.
С. Слиперсетер работает в Норвежском институте по изучению проблем инноваций, исследований и образования, Б. Лепори занят в Швейцарско-итальянском университете (г. Лугано, Швейцария), М. Дингес - сотрудник Института технологии и региональной политики в Вене. Обосновывая выбор темы для изучения, авторы отмечают, что советы признаются предпочтительным способом «институционализации второго потока» финансирования исследований в большинстве промышленно развитых стран. Считается, что поддержка проектов в форме грантов приобретает все большую значимость по сравнению с обычными правительственными ассигнованиями, которые в основном покрывают текущие издержки, не стимулируя «исследовательские инициативы».
Исследовательские советы можно считать полунезависимыми агентствами, действующими «на расстоянии» от правительства и тесно связанными с научным сообществом. Подобный статус делает эти организации структурами двойного подчинения, им приходится придерживаться строгого «баланса интересов» политиков и ученых. Авторы намерены проанализировать деятельность советов в качестве «промежуточного звена», влияющего на формирование научной политики в интересах сообщества исследователей. Сопоставление исследовательских советов Австрии, Норвегии и Швейцарии позволяет оценить важность их «встроенности в национальный контекст».
Структуру реферируемой статьи авторы представляют следующим образом: характеристика проблемы, деятельность советов, методы исследования, эмпирические данные по анализируемым странам.
Характеристика проблемы. Представление о роли исследовательских советов нельзя получить, не ответив на вопрос: перед кем в большей степени ответственны такого рода организации -перед правительством или перед научным сообществом? Авторы предлагают сузить проблему, соотнеся «реагирование» исследовательских советов с научной политикой. Отмечается, что «реагирование» зависит от нескольких факторов: степени автономий совета, его задач, способа координации научной политики (на уровне одного исследовательского совета или между такого рода организациями). Высокая степень реагирования на политические инициативы является свидетельством того, что политики обладают «управленческим потенциалом» по отношению к науке.
Интересной для анализа авторам представляется также проблема эволюции советов: происходит ли она в русле национальных традиций или подчиняется неким международным стандартам и единым тенденциям в сфере научной политики. Анализ роли научных советов требует учета их связей с исследовательским окружением. Советы могут играть несколько ролей, в зависимости от тех участков системы исследований, с которыми они имеют дело, и от целей предпринимаемых ими действий.
Так, по отношению к научному сообществу совет выступает прежде всего в роли финансирующего агентства для исследовательских проектов. В то же время он может играть роль «разработчика» научной политики, если определяет приоритетные области ИР, механизмы распределения ресурсов. По отношению к политикам, разрабатывающим решения, совет выступает в роли агентства, реализующего принятые решения. При этом он может разрабатывать собственную программу увеличения государственных средств на проведение ИР или заниматься выработкой «особых стратегий и схем» для определенных областей исследований.
Эксперты отмечают, что контакт с научным сообществом включает несколько элементов. Так, совет заинтересован в том, чтобы побудить ученых принять участие в схемах поддержки, предлагаемых советом. Ему приходится в значительной мере опираться на такие контакты, чтобы быть уверенным в актуальности и перспективности предлагаемых программ. Еще одно направление сотрудничества - включение исследователей в состав правления и в отдельные комитеты совета.
Характеризуя восприимчивость исследовательского совета к требованиям и политике правительства, предоставляющего необходимые ресурсы, авторы подчеркивают, что зависимость совета возрастает с ростом ресурсов, поступающих извне. При этом чем больше провайдеров таких ресурсов, тем большей свободы выбора можно ожидать в поведении совета.
Взаимоотношения между советом и правительством можно расценивать как реализацию формального или неформального контракта, регулирующего задачи и полномочия совета. В литературе выделяют три категории реагирования в соответствии с ролью финансирующих агентств в реализации научной политики. Научные агентства обслуживают все исследовательские направления, предпочитая в политике финансирования выбирать дисциплинарно-ориентированные подходы. Стратегические агентства ориентированы на определенные проблемные направления (здравоохранение, окружающая среда, коммунальные услуги). Они реагируют на проблемы, поднятые исследователями, которые не относятся к университетскому сообществу. Стратегические агентства ищут дисциплинарные и междисциплинарные пути решения проблем. Политические агентства реагируют на проблемы, поставленные внешними исполнителями, и обычно используют многодисциплинарные схемы.
В целом способ исполнения миссии совета зависит от пути, который им выбирается: можно делегировать решение научной проблемы на усмотрение ученых; можно, опираясь на эмпирический анализ, проследить, как изменяется такое поведение - от «слепого делегирования» в 1960-е годы к стимулирующему в конце 1970-х годов и более формальным контрактным отношениям и сетевым связям в течение 1990-х годов.
Аналитическая модель и методология. Реакция совета на научную политику не зависит исключительно от взаимоотношений с правительством. Она определяется частично его отношениями с исследователями и частично внутренней организацией самого совета. Авторы предлагают упрощенную модель такого рода взаимодействий, которую можно было бы использовать для сопоставления структур в разных странах. В основе данной модели лежит допущение: передача фондов в распоряжение советов является главным способом реализации исследовательской политики. Авто-
ры допускают далее, что совет ориентирован лишь на один тип учреждения - получателя средств (например, университеты) или на один сектор (например, сельскохозяйственные исследования). Если таких получателей больше, степень «реагирования» совета увеличивается.
Реакция на правительственную политику трансформируется правлением совета, т. е. органа, от которого зависит то, каким образом претворить такого рода политику в практические задачи. При этом очевидно, что правление, большинство членов которого составляют ученые, окажется «более чутким» к нуждам науки и превратит политику в действия, которые считаются более благоприятными с точки зрения исследователей.
Однако, подчеркивают авторы, правление совета может состоять из представителей политических или промышленных кругов. В этом случае его реакция будет направлена на удовлетворение политических, промышленных или общественных нужд. Реагирование может определяться также масштабами и структурой совета, в частности числом его подразделений.
Выбор Австрии, Норвегии и Швейцарии для анализа действующих там моделей реагирования исследовательских советов авторы объясняют сходством исследовательской организации в этих странах и похожими системами финансирования науки.
Исследовательские советы в трех странах. С 1967 по 2004 г. в Австрии самый большой вклад в финансирование проектов вносили две организации - Научный фонд и Фонд поощрения промышленных исследований. По данным за 2002 г., их доля в общем объеме государственного проектного финансирования составляла 54%. В рамках реформы 2004 г. структура правления Научного фонда была изменена: Фонд поощрения промышленных исследований был ликвидирован как самостоятельная организация, он влился во вновь образованное Агентство поощрения исследований. Оно было призвано ввести большую степень централизации в систему поддержки национальных ИР. Помимо названного Фонда в новую организацию вошли также Австрийское космическое агентство, Бюро по международному технологическому сотрудничеству.
Норвегия. Первые три исследовательских совета в этой стране появились в конце 1940-х годов; к началу 1990-х годов здесь функционировало пять советов, ориентированных на университет-
ские исследования, технологические разработки и инновации. Подобная ситуация стала предметом дискуссий в заинтересованных кругах: отмечались отсутствие координации, избыточные расходы на управление, недостаточная интеграция фундаментальных и прикладных исследований, проблемы взаимоотношений с внешними партнерами. В результате в 1993 г. пять советов были слиты в один норвежский исследовательский совет, который был разделен на шесть недисциплинарных отделений. Каждому подразделению было поручено заниматься комплексом ИР - от фундаментальных до инновационных. В 2002 г. на долю этого совета приходилось 43% от объема проектного финансирования в Норвегии (с. 407).
Швейцария. Швейцарский национальный научный фонд -единственная в стране важная организация, занимающаяся проектным финансированием. В 2002 г. доля этого фонда составила около 50% от общего объема финансирования или более 60% без учета международных агентств. Эту структуру отличает высокий уровень стабильности: все изменения касались лишь количественного роста состава правления, за 50 лет существования Фонда политического вмешательства в его деятельность практически не замечено.
Эмпирические данные. В этом разделе реферируемой статьи представлена характеристика следующих проблем, касающихся деятельности советов в трех анализируемых странах: источники финансирования; получатели средств; состав правлений и номинация членов; механизм размещения ресурсов.
Источники финансирования. Австрийские фонды в заметной степени зависели от годового федерального бюджета, причем до 1981 г. для Фонда поощрения промышленных исследований это был единственный источник поступлений. В дальнейшем к его финансированию подключился Австрийский национальный банк: в 2000 г. его доля в бюджете Фонда составила 22%. С 2004 г. средствами, поступающими от Национального банка, начал распоряжаться вновь созданный Национальный фонд (с. 408).
Целевые советы в Норвегии (по технологии, сельскому хозяйству и рыболовству) обеспечивались соответствующими министерствами. Так, Совет по техническим исследованиям 70% своего бюджета получал от Министерства промышленности, Совет по гуманитарным и естественным наукам, ориентированный на универ-
ситетский сектор, пользовался более диверсифицированными источниками.
В целом, отмечают авторы, все советы имели не один источник поступления фондов. Вскоре после Второй мировой войны исследовательская система советов получила дополнительный источник дохода в виде отчислений от футбольного тотализатора; такого рода средствами советы могли распоряжаться самостоятельно, «не оглядываясь на правительство». Со временем указанный источник утратил свое значение и был отменен в 2002 г.
Получатели средств исследовательских советов. Устав австрийских исследовательских советов предусматривал распределение средств как по «восходящей», так и по «нисходящей» модели. Получатели от Фонда поощрения промышленных исследований -это в основном подразделения и исследователи из промышленного сектора. В 2002 г. около 26% проектов разрабатывалось совместно научными и промышленными исполнителями. По оценке, университетский сектор получал до 31%. После реорганизации в 2004 г. и появления Австрийского агентства поощрения исследований перед последним была поставлена задача поддержки стратегических исследований в интересах экономики и бизнеса.
В 1970-х годах норвежские исследовательские советы работали в тесном контакте с министерствами, что не могло не сказаться на поставленных перед ними задачах. До середины 1980-х годов Совет по научным и промышленным исследованиям располагал собственными институтами, в которые направлялась значительная часть финансовых потоков; позднее такие подразделения стали независимыми организациями.
В 1993 г. после объединения всех подразделений данного типа в рамках Норвежского исследовательского совета перед ним была поставлена задача «наращивать базу знаний и идти навстречу запросам общества в сфере фундаментальных и прикладных исследований, а также инновационных направлений». Столь широко сформулированные задачи не могли не повлиять на состав получателей фондов: в 2000-2005 гг. несколько выросла доля вузов, в то же время заметно сократилась доля частных реципиентов - с 27 до 13% (с. 409).
Задачи Швейцарского национального научного фонда сформулированы в специальном законе от 1983 г. Главная цель Фонда -
поддержка независимых исследователей в университетах и исследовательских институтах. Фонду поручено также заниматься национальными исследовательскими программами по направлениям, рекомендованным правительством.
Состав правлений и номинация членов. С самого основания ведущие австрийские исследовательские советы пользовались широкой автономией, а система управления оставалась неизменной. Возглавлял Фонд поощрения промышленных исследований президиум из 18 членов, в котором 11 человек с правом голоса были подразделением правления.
По-иному формировалось управление Австрийского агентства поощрения исследований, имеющего статус корпорации ограниченного типа при Министерстве транспорта, инноваций и технологии и Министерстве экономики и труда. Указанные ведомства назначают двух управляющих на конкурсной основе после одобрения их кандидатур в Надзорном совете. Подобная структура позволяет политикам активно участвовать в процессе разработки решений, поскольку три члена совета из семи назначаются министрами. Остальных утверждает собрание делегатов, в котором доминируют представители университетов.
В трех норвежских советах были широко представлены лица, рекомендованные промышленностью. В 1990 г. они составляли две трети состава членов. Номинация и назначение членов правления в начальный период были прерогативой общего собрания, однако после 1990 г. назначать членов совета стало Министерство промышленности. Аналогичные права для других отраслевых советов также получили соответствующие отраслевые министерства.
В правлении Исследовательского совета по гуманитарным и естественным наукам доминировали представители научного сообщества, промышленники в его состав не входили. На первом этапе Министерство образования и науки назначало четырех членов правления, четверо других номинировало собрание членов; в дальнейшем большую часть членов совета стало назначать правительство. После реорганизации и образования единого совета порядок формирования членства изменился: ведомства перестали назначать своих представителей, кроме тех случаев, когда такого рода лица входили в правление не в качестве представителей цен-
трального правительства, а лишь как специалисты из правительственных НИИ.
Внутренняя организация Швейцарского национального научного фонда предусматривает формирование Национального исследовательского совета из 100 ученых (главным образом университетских профессоров), представляющих различные научные дисциплины. В прошлом, отмечают авторы, три четверти членов назначались самим Фондом, а остальных номинировало правительство.
Механизм размещения ресурсов. В Австрии Фонд поощрения промышленных исследований в течение долгого времени для финансирования проектов практиковал систему по модели «восходящего» типа. Приоритет отдавался программам, ориентированным на научно-промышленное сотрудничество, и некоторым целевым направлениям. С начала 1990-х годов получила распространение модель «нисходящего» типа, призванная обеспечивать целевые программы, предложенные Министерством транспорта, науки и технологии.
Авторы обращают внимание на то, что традиция «восходящего» типа финансирования не исчезла: схемы были преобразованы в так называемые «генеральные программы», которые являются самым крупным инструментом прямого финансирования промышленных исследований в стране. До 1990 г. в механизмах финансирования были задействованы в основном отдельные исследовательские проекты и тематические приоритетные программы. В последующие годы спектр финансирования заметно расширился. В настоящее время ресурсами обеспечиваются 15 программ.
До середины 1980-х годов в Норвегии Совет по научным и промышленным исследованиям финансировал в основном собственные институты. После того, как эти подразделения стали независимыми, основная часть распределяемых фондов была нацелена на частнопромышленные ИР. В 1970-е годы главным инструментом финансирования университетских ученых стали индивидуальные гранты, в том числе предлагаемые соискателями «свободные» проекты.
В конце 1930-х годов правительство ввело и сформулировало области национального приоритета. К 1992 г. более 60% от объема
фондов, выделяемых этим советом, стало предоставляться в рамках программ, отнесенных к категории национальных приоритетов.
Новый единый совет до 40% своих фондов выделяет на университетские ИР, доля инновационных проектов сократилась, правда, выросла доля тематических программ. К 2005 г. в форме классических университетских субсидий распределялось менее 20% фондов данного совета, а к 2006 г. он вообще прекратил субсидирование в виде индивидуальных грантов (с. 411).
Швейцарский национальный фонд осуществляет финансирование по модели «реагирования» на предложения. К 2005 г. по такой схеме было распределено около 80% бюджета, при этом 60% шло на поддержку исследовательских проектов, а 20% выделялось в виде индивидуальных грантов. С 2000 г. в качестве приоритетных программ предложено обеспечивать ресурсами Программу национальных сетевых центров компетентности в исследованиях, ориентированную прежде всего на фундаментальные исследовательские проекты. Основной моделью распределения продолжает оставаться модель «реагирования».
Национальные тенденции. Характеризуя прошлую позицию австрийских советов, авторы отмечают высокую степень их зависимости от правительства в вопросах финансирования, в то же время внутренняя структура и отношения с получателями фондов позволяли таким организациям оставаться в значительной мере независимыми от правительственной политики. Реформа 2004 г. позволила ввести более строгий контроль со стороны правительства. Поскольку финансовая зависимость советов от правительства уже в 1970-е и в 1980-е годы была отличительным признаком взаимоотношений отмеченных агентов, реформа 2004 г. не явилась неожиданной.
По инициативе правительства были созданы новые агентства и введены новые инструменты размещения средств. Вторым шагом стала реорганизация всей системы советов. Вновь утвержденный закон позволял заинтересованным министерствам непосредственно влиять на портфель программ, вводить своих представителей в состав правления.
Тем не менее, отмечают авторы, основные принципы финансирования Австрийского научного фонда и внутренней организации не претерпели радикальных изменений: «восходящая» модель
финансирования все еще используется для обеспечения большей части проектов ИР. Это дает основания говорить о сохранении принципа самостоятельности. Сохранение независимости в течение столь долгого времени объясняется тем, что австрийская модель управления предусматривает делегирование значительных полномочий получателям фондов, эта же категория сохраняет контроль за советами.
В Норвегии секторальная организация научной системы и финансирования из различных источников мешала горизонтальной координации. Готовность к сотрудничеству проявлялась лишь в границах отдельного сектора. Советы могли лишь «уравновешивать пожелания политиков и реципиентов в ограниченном контексте экономического сектора». Недостаточная координация, на взгляд авторов, явилась одной из главных причин проведенной в стране реорганизации.
Пример Швейцарии - комбинация относительно слабого правления и автономного совета, тесно связанного с сильным университетским сообществом, - показывает готовность данной системы защищать общие интересы. Национальный научный фонд успешно маневрирует, строя свое реагирование таким образом, что и политики и реципиенты удовлетворены существующим положением. Фонду удалось в течение долгого времени сохранить и свою структуру, и способ своей деятельности.
В заключение авторы отмечают: из представленного ими материала следует, что исследовательские советы могли бы реагировать на инициативы ученых и их организаций, выступая в роли политиков. Самый показательный пример дают Австрия и Норвегия. Австрийский фонд фактически контролируется теми, кто пользуется его средствами. Норвежский и Швейцарский советы оговаривают свою ответственность («реагирование») с правительством и находят решения, сохраняя свои задачи по отношению к реципиентам сравнительно неизменными.
Существуют ли общие черты в деятельности советов трех стран? Авторы полагают, что определенная однородность присутствует в политике более широкого использования тематических и инновационных механизмов финансирования. В то же время проведенный анализ показывает, что исследовательские советы трех
стран играют разные роли, определяемые в том числе разной степенью правительственного контроля над этими организациями.
Выводы, полученные авторами, говорят о необходимости «многомерной концепции» для анализа деятельности исследовательских советов, в том числе с использованием элементов теории организации и систем.
Т.В. Горбунова
