CC BY
9
ЭКОНОМИКА
2000.04.028-029. ЗАПАДНАЯ ПОМОЩЬ И ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ АФРИКАНСКИХ СТРАН.
2000.04.028. LANCASTER C. Aid effectiveness in Africa: an unfinished agenda// J. of African economics. — Oxford, 1999. — Vol.8, N4. — P.487-503.
2000.04.029. COLLIER P. Aid 'dependency': a critique //J. of African economics. — Oxford, 1999. — Vol.8, N4. — P.528-545.
Как отмечает К. Ланкастер (Джорджтаунский ун-т, Гайана) , африканские страны (АфС) получают больше иностранной экономич. помощи (ИЭП), чем какие-либо другие развивающиеся страны (РС) любого др. региона. "Иностранная помощь — это передача финансовых ресурсов на льготных условиях. Обычно эти ресурсы дает иностранное правительство или международная организация правительству страны, принимающей помощь. Помощь используется (или во всяком случае должна использоваться) для финансирования расходов, стимулирующих экономическое развитие. Раньше помощь тратилась на конкретные проекты: строительство дорог, школ и т.д. В последнее время ее используют также на сокращение дефицита бюджета и внешнеторгового баланса"(028, с. 490). За последние 20 лет ИЭП в среднем составила более 5% ВВП АфС. В отдельные годы этот показатель достигал 10%. Сейчас ИЭП составляет ок. 6% ВВП АфС.
В некоторых АфС эта доля значительно выше. В 1980 г. в 5 АфС ИЭП составляла ок. 20% ВВП, а в 14 — 10% ВВП; в 1994 г в 10 странах ИЭП составляла ок. 20% ВВП, а в 22 странах — около 10% ВВП; в настоящее время в 6 АфС ИЭП достигает 20% ВВП и в 22 — 10% ВВП. В 80-е гг. АфС ежегодно получали более 15 млрд. долл. в виде ИЭП, а в 90-е гг. ежегодная ИЭП стала превышать 20 млрд. долл.
Однако экономич. развитию АфС это вовсе не способствовало. За последние 20 лет в АфС ежегодное увеличение произ-ва было меньше тех 3%, на которые возрастало население. В итоге ВВП на душу населения значительно снизился. Хотя в 1995-1997 гг. в АфС экономич. рост заметно ускорился, все равно в 1997 г ВВП на душу населения был на 15% ниже, чем в 1977 г. (028, с. 487).
"Сочетание большой экономической помощи Запада и маленького экономического роста африканских стран заставляет задуматься над тем, была ли эффективна помощь. А может быть, она вообще мешала росту?" (028, с. 490).
Для начала необходимо понять, почему рост в АфС был таким медленным. Низкие темпы роста в АфС не могут, конечно, объясняться географич. особенностями этих стран — напр., тропич. климатом, неблагоприятным для увеличения с.х. произ-ва. Ведь в некоторых АфС (напр. в Ботсване) произ-во все-таки росло довольно значительными темпами. Плохим объяснением будет также нестабильность мировых сырьевых и фин. рынков (и вообще неблагоприятные внешние условия) потому что восточноазиатские РС действовали в тех же внешних условиях и ставили мировые рекорды экономич. роста. Единственное приемлемое объяснение — недостаток инвестиций. "Ни местные, ни тем более иностранные инвесторы не хотели рисковать своим капиталом в условиях, когда экономическая политика не позволяла получить нормальный доход на инвестиции, а политическая ситуация не гарантировала права собственности" (028, с. 490). Опыт последних нескольких лет, когда правительства АфС пытались поощрять инвестиции, предоставляя льготы инвесторам, но ничего не добились (потому что им никто не верил), свидетельствует о том, что необходимо именно одновременное выполнение обоих условий — и правильная экономич. политика, и сильное надежное государство.
Может ли ИЭП помешать инвестициям? Может. Даже сам по себе большой приток иностранной валюты в страну вызывает нежелательные последствия. Дорожают товары местного произ-ва из-за того, что растет платежеспособный спрос; одновременно дорожает местная валюта из-за того, что иностранной валюты слишком много. Все это уменьшает стимулы для вложений капитала в экспортное произ-во.
Кроме того, во многих АфС ИЭП явно препятствует созданию сильного гос-ва, которое должно гарантировать права собственности. Местные министерства обычно сами не занимаются распределением ИЭП, предоставляя это самим иностранным донорам. В АфС существует ок. 40 иностранных агентств, которые вкладывают средства ИЭП в различные проекты — они на самом деле заменяют местные органы власти и конкурируют с ними. Вместо того, чтобы беспокоиться о росте частных инвестиций в произ-во, местные власти надеются на увеличение ИЭП и предпочитают в своей деятельности спрашивать совета у иностранных правительств, а не у собственных граждан. Граждане, в свою очередь, часто больше надеются на иностранные агентства, предоставляющие помощь, чем на собственные правительства. В 90-е гг. в Сомали масштабы ИЭП были столь велики, что граждане полностью прекратили работу, а правительство утратило всякий интерес к экономике — все (в т.ч. и правительственные чиновники)
сосредоточились исключительно на поиске возможности лично воспользоваться ИЭП.
ИЭП позволяет сохраниться у власти слабым и экономически неэффективным режимам. Граждане АфС считают, что если режиму дают деньги США, Франция, МВФ или Мировой банк, то все в порядке. Зап. державы и мировые фин. организации как бы освящают своим авторитетом проводимую в АфС экономич. политику. Американские дипломаты отмечали, что заирский диктатор Мобуту на самом деле не нуждался в американских деньгах — он и без того был достаточно богат. Мобуту просил американскую помощь потому, что считал ее символом своей легитимности. Не случайно четыре главных получателя американской помощи в 1957-1995 гг. — Заир, Либерия, Сомали и Судан
— отличались продажными и некомпетентными правителями и едва ли не самыми плохими экономич. результатами в мире. Таковы, по иронии судьбы, были последствия ИЭП, которая, как было заявлено, предоставлялась в интересах экономич. развития.
"Вывод может быть таким. Экономическая помощь африканским странам — это палка о двух концах. Там, где экономическая и политическая обстановка нормальна, помощь может быть полезной для экономического развития. Там, где эта обстановка плохая, помощь не может быть полезна. Если бы ее просто разворовывали, это было бы еще не так плохо. На самом деле помощь значительно ухудшает экономическое состояние таких стран" (028, с. 497).
"Раньше "старые левые" заявляли, что торговля с богатыми странами вызывает у бедных стран зависимость, ведущую к дальнейшему обнищанию. Теперь"новые правые" говорят, что зависимость и дальнейшее обнищание у бедных стран вызываются помощью со стороны богатых стран", — отмечает сотрудник Мирового банка П. Кольер (029).
Противников ИЭП объединяет пять тезисов. Первый гласит, что в АфС экономич. рост был более медленным, чем у остальных стран потому, что она больше всех получала ИЭП. Объяснения разные. Одни говорят, что ИЭП лишает африканские правительства стимулов к поиску хорошей экономич. политики, потому что деньги у них и так есть. Другие
— что необходимость думать о том, куда потратить помощь, отвлекает правительства от повседневной деятельности по управлению экономикой.
Второй тезис: на бедные страны распространяется закономерность, отмеченная в богатых странах по отношению к бедным семьям, получающим социальные пособия: им выгоднее не работать и
получать пособие, чем работать и лишиться пособия. Проще говоря, ИЭП стимулирует в бедных странах (прежде всего в африканских) иждивенческие настроения и делает выгодным безделье.
Третий тезис: приток частного капитала в РС, который раньше был в несколько раз меньше получаемой ими помощи, в 90-е гг. стал в несколько раз больше. Т. обр., всем РС, в том числе АфС, пора вообще забыть об ИЭП и сосредоточиться на привлечении иностранного частного капитала — это дает гораздо больше денег.
Четвертый тезис: ИЭП предоставляется зап. странами по их собственной прихоти и может быть уменьшена или прекращена в любой момент, поэтому АфС не могут строить какие-либо планы долгосрочного экономич. развития, основываясь на этой помощи. Зависимость от ИЭП дестабилизирует местные бюджеты.
Наконец, пятый тезис: в любом случае в последнее время ИЭП начала сокращаться, и так будет продолжаться, потому что зап. страны сами вынуждены проводить более жесткую бюджетную политику.
В общем, ИЭП не способствует развитию, в дальнейшем она все равно будет сокращаться, и нужно учиться жить без нее, тем более, что приток частного капитала во всех отношениях гораздо лучше, чем ИЭП по правительственной линии.
Со всеми пятью тезисами можно поспорить. Во-первых, никто не может доказать, что АфС развивались медленнее других именно потому, что они получали больше других ИЭП. Все признают, что в хороших экономич. условиях большая ИЭП может способствовать быстрому экономич. развитию. Напр, Ирландия в 80-е гг. получала от Европейского экономич. сообщества помощь в 5% ее ВВП и стала наиболее быстро растущей страной Европы. "А признание, что в хороших экономических условиях помощь полезна, само по себе опровергает причинно-следственную связь между большими объемами помощи африканским странам и медленным ростом" (029, с. 530). Скорее всего, экономика АфС столь плоха, что развивалась бы медленно и без получения ИЭП. Теоретически, конечно, можно представить себе, что слишком большие объемы ИЭП вредят даже здоровой экономике, потому что после определенного предела правительство начинает заниматься только использованием ИЭП и переговорами со странами-донорами — ему уже не до собственных граждан. Но это реально только тогда, когда ИЭП составляет по меньшей мере 1/3 ВВП. Такого даже в АфС не было.
Во-вторых, если бы ИЭП имела бы столь же негативный эффект для бедных стран, какой социальные пособия имеют для бедных семей на Западе, она никогда не помогла бы ни одной стране, как бы хороша ни
была в ней экономическая и политич. ситуация. Наоборот, как раз в странах с хорошей экономич. ситуацией ИЭП была бы особенно вредна, потому что без нее они развивались бы наиболее быстро. Если ИЭП лишает стимула работать одинаково и плохих, и хороших работников, то для хороших работников она вреднее, потому что они могут заработать больше.
Впрочем, дело не только в том, что аналогия между ИЭП и социальными пособиями не подтверждается примером Ирландии и др. стран, в которых ИЭП была эффективна. Эта аналогия неверна в принципе. Социальные пособия на Западе в среднем составляют не менее 80% общего дохода получающих их семей. Размеры ИЭП несравнимо меньше: в среднем в АфС она в лучшие годы достигала лишь 12% ВВП. Поэтому ИЭП вовсе не служит для АфС главным источником существования и уже поэтому не может стимулировать безделье. Кроме того, размеры ИЭП далеко не в такой степени зависят от уровня доходов в получающей их стране, в какой социальные пособия зависят от доходов получающих их граждан. В наибольшей степени от уровня дохода на душу населения зависит помощь, оказываемая АфС странами Сев. Европы (Швецией, Норвегией, Финляндией). Применяемая этими странами система помощи такова, что в случае, если доход на душу населения в АфС увеличится на 1000 долл., это приведет к сокращению помощи на 3 долл. в расчете на душу населения. Но даже если Запад применит такую систему, при которой рост дохода в 1 долл. на душу населения, скажем в Замбии, приводит к сокращению помощи тоже на 1 долл. в расчете на душу населения, ни один замбиец не лишится стимула к работе, потому что, заработав 1 долл., он потеряет не 1 долл. помощи, а одну миллионную доллара. Заработок достается лично ему, а соответствующая потеря в помощи распределяется на всех замбийцев (029, с. 532). В конце концов, социальное пособие, выплачиваемое одному гражданину, и сумма помощи, выделяемой целой стране, — это совершенно разные вещи.
На самом деле ИЭП не лишает население стимула к работе, а предпринимателей к инвестициям, а, наоборот, дает такой стимул. ИЭП поступает в госбюджет, и правительство может расширять социальные расходы, не увеличивая налогов, а даже их снижая. А чем ниже налоги, тем выгоднее работать и вкладывать деньги в произ-во. Этим ИЭП отличается от внешней задолженности, которая всегда в конечном итоге ведет к увеличению налогов. Вот внешняя задолженность действительно лишает бедные страны стимулов к развитию.
В-третьих, можно согласиться, что иностранный частный капитал сейчас служит основой для экономич. роста РС. Китай получает 30 долл. иностранного частного капитала на душу населения. В АфС этот показатель менее 3 долл. Однако как раз для привлечения частного капитала без ИЭП обойтись нельзя. Сейчас в нескольких АфС темпы экономич. роста (напр. в Уганде) благодаря успешным рыночным реформам почти сравнялись с показателями восточноазиатских стран. Но инвестиции в АфС на 9% ВВП ниже, чем в Вост. Азии. При недостаточных инвестициях высокие темпы экономич. роста долго поддерживать невозможно. Иностранных инвесторов привлекают высокие темпы роста, но отпугивают неразвитая инфраструктура и высокие налоги. Напр., в Уганде инвесторы отмечают постоянные перебои с электричеством. Значит, каждое предприятие должно покупать собственный электрогенератор, и затраты инвесторов в этой стране значительно выше, чем в других, где с электричеством все в порядке. Одновременно в Уганде, по настоянию МВФ, каждый год повышаются налоги на 1% ВВП. Итак, угандийское правительство должно обеспечить за свой счет инвестиции, необходимые для поддержания быстрого роста, решить проблемы с подачей электричества и снизить налоги — и только тогда Уганда сможет, наконец, привлечь иностранный частный капитал. Ясно, что без ИЭП правительство с такими задачами не справится. В общем, чтобы АфС могли в дальнейшем привлечь частный капитал, им для начала нужно предоставлять больше ИЭП.
В-четвертых, можно согласиться, что поступления ИЭП нестабильны и непредсказуемы и на них не всегда можно рассчитывать в долгосрочном бюджетном и экономич. планировании. Зап. правительства могут приостанавливать помощь при изменении внешнеполитич. обстановки под давлением собственных избирателей. Напр., Пакистану сократили ИЭП, когда он провел испытания ядерного оружия, и это вызвало в стране бюджетный кризис, который, конечно, нельзя было заранее предвидеть. Зап. правительства также могут задерживать помощь из-за собственных бюрократич. процедур. Напр., Уганде после падения цен на мировом рынке кофе в 1989 г. Европейский союз выделил срочную помощь, но из-за бюрократич. неразберихи Уганда получила деньги только через пять лет, когда цены уже начали расти.
Однако то же самое можно сказать и о любых поступлениях в бюджет АфС. Во многих АфС бюджет зависит от налогов на сырьевой экспорт. А цены на сырьевых рынках (и, соответственно, налоги) гораздо менее устойчивы и предсказуемы, чем любая ИЭП. Напр., в Уганде колебания в размерах получаемой помощи в 10 раз меньше, чем
колебания в размерах налоговых поступлений. Кроме того, опыт показывает, что ИЭП почти всегда увеличивается, когда налоговые доходы падают. Так что ИЭП, при всех колебаниях в ее поступлении, все-таки стабилизирует бюджет. А дестабилизируют его низкие налоговые доходы.
В-пятых, размеры ИЭП в последнее время действительно снижаются. По случайному совпадению США и Зап. Европа начали одновременно экономить бюджетные деньги: США — потому что большой бюджетный дефицит стал мишенью для критиков президентской администрации, а Европа — потому что снижение дефицитов было объявлено условием для создания единой валюты. Однако это не означает, что так будет продолжаться всегда. Бюджет США сейчас сбалансирован, а единая европейская валюта уже создана. Американская и европейская экономики сейчас растут очень быстро, и у Запада будет больше денег для оказания помощи. Единственное, что может помешать увеличивать ИЭП — это как раз убеждение, что она неэффективна.
"Итак, можно утверждать, что африканским странам помощь вовсе не вредит и им не нужно ликвидировать так называемую зависимость от помощи. Напротив. Большинство африканских стран сейчас провели макроэкономич. стабилизацию, отличаются низкими бюджетными дефицитами и низкой инфляцией. Они вступили в стадию финансовой стабилизации, низких доходов населения и высокого риска для инвестиций. И как раз теперь им должна быть предоставлена большая финансовая помощь, чтобы попытки увеличить госинвестиции не привели к возврату бюджетных дефицитов и окончательному краху всех надежд на приток частного капитала. Только если помощь будет оказана, в конце концов африканские страны смогут заменить ее частными инвестициями" (029, с. 544).
С. В. Минаев
