CC BY
88
Земельный надзор как средство обеспечения рационального использования и охраны земель в Российской Федерации
S2
см
Иванов Александр Михайлович,
кандидат исторических наук, доцент, доцент кафедры юриспруденции Смоленского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при президенте Российской Федерации E-mail: mail@smol.ranepa.ru
Купченко Константин Владимирович,
кандидат исторических наук, доцент, доцент кафедры юриспруденции Смоленского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при президенте Российской Федерации, доцент Смоленской государственной сельскохозяйственной академии E-mail: mail@smol.ranepa.ru
Лазаренко Ольга Николаевна,
кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой юриспруденции Смоленского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при президенте Российской Федерации E-mail: mail@smol.ranepa.ru
Федоскин Николай Николаевич,
кандидат педагогических наук, доцент, доцент кафедры юриспруденции Смоленского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при президенте Российской Федерации, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Смоленского филиала Саратовской государственной юридической академии E-mail: nnfedoskin@yandex.ru
Ягнешко Михаил Владимирович,
кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры юриспруденции Смоленского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при президенте Российской Федерации E-mail: yagneshkom@gmail.com
В статье представлены результаты анализа проблемных вопросов охраны земельных ресурсов на современном этапе в Российской Федерации. Авторами исследованы наиболее типичные проблемы земельного законодательства, связанные с целевым использованием и охраной земель, а также роль органов земельного надзора как действенного средства в данном вопросе. Анализ проблем в сфере использования и охраны земель позволяет сделать вывод о том, что кроме причин общего характера, на проблематику влияет несовершенство земельного и гражданского законодательства, а также сложившаяся система надзора и управления в данной отрасли. Авторы отмечают, что обязанностью всех землевладельцев являются мероприятия по охране земель, по сохранению благоприятной природной среды и проведению мероприятий по поддержанию плодородия и полезных свойств земель. Существенных результатов можно достичь лишь при помощи использования рациональных способов производства. Пользование земельными участками должно осуществляться методами и технологиями, позволяющими сохранить почвенный слой и не нанести ущерба экологии. Для исполнения предписаний закона необходим действенный земельный контроль со стороны государственных надзорных органов.
Ключевые слова: земельный надзор, земельный кодекс, земельные правонарушения, охрана земли, мониторинг земель.
Экологическое состояние земли как естественного и основного ресурса современного производства и основного параметра существования человека остаётся главным приоритетом жизнеспособности любого современного государства. В соответствии с основными статьями Конституции РФ земля является основой жизни многонационального российского народа. В Земельном кодексе РФ 2001 года закреплены основные положения по охране и использованию земли как основного ресурса, без которого невозможно существование человека.
Рыночные реформы, позволившие передать значительную часть земель в частные руки, среди прочих задач имели целью более рациональное и эффективное управление, т.к. у земельного участка появлялся хозяин, собственник. Однако практика 90-х и начала 2000-х годов показала необходимость контроля со стороны государства за рациональным использованием земли, за целевым использованием и недопущением нанесения вреда при хозяйственном использовании ценнейшего ресурса.
Практически, землепользователь заинтересован в том, чтобы его земля сохраняла плодородие и приносила значительную прибыль на протяжении значительного времени. Любой уход за земельным участком, поддержание его качественных характеристик немыслимы без определённых расходов со стороны землепользователя. На практике гораздо выгоднее нерациональное землепользования из-за его дешевизны, чем действия, процедуры по улучшению качества и плодородия почв сельскохозяйственного назначения. Экстенсивное использование земли особенно в сельском хозяйстве имеет давние исторические корни, от которых нелегко освободиться даже в условиях рыночных отношений, напрямую связанных с институтом частной собственности. Извлечение максимальной наживы за короткий срок, без соблюдения рационального отношения к земле, без соблюдения природоохранных норм - к сожалению нередкое явление в повседневной практике. Земля стала залогом при обеспечении кредитных обязательств, а в условиях кризиса, пандемии охватившей мир с 2019 года часто становится неиспользуемым активом из-за банкротства землепользователей. В Черноземье, в южных регионах страны эта проблема не столь очевидна, как в центральных регионах России, где огромные земельные массивы сельскохозяйственных угодий оказались невостребованными.
Например, мониторинг земли, проведённый в Смоленской области в 2018-19 гг. показал, что
из 1,2 млн гектар сельскохозяйственных угодий в настоящий момент используется немногим более 200 тыс. гектар. С 2020 по 2021 год удалось вовлечь в хозяйственный оборот ещё порядка 60 тыс. гектар, что явно недостаточно.
Ключевым правовым институтом, регулирующим взаимоотношения общества и природы, выступает охрана земель. Эти отношения обычно рассматриваются через правовой, естественно-природный и социальный аспекты взаимодействия.
Правовая охрана земель как задекларировано в законодательстве, это защита нормами права, конституционного, гражданского, земельного т.е. путем установления прав и обязанностей юридических и физических лиц в отношении земельных ресурсов.
Охрана земель - это непререкаемая ценность, к которой должен стремиться человек и общество с целью сохранения благоприятной окружающей природной среды. Этой цели можно достигнуть с помощью рациональных, интенсивных способов возделывания земли. Эти положения закрепляются прежде всего в ЗК РФ в соответствующих положениях.
Земля должна эксплуатироваться таким образом, чтобы сохранялась экологическая система и без вреда способности земли являться средством производства и основой жизнедеятельности человека.
В ЗК РФ, в ст. 13 для землепользователей закреплены мероприятия по сохранению почв и их плодородия, защите земель от воздушной и ветровой эрозии, селей, подтопления, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления и т.д. На землепользователей возлагаются обязанности по рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в хозяйственный оборот, освоению земли в отведённые сроки с целевым предназначением. На государственные органы возлагается контроль за исполнением землепользователями обязанностей по отношению к земельным ресурсам. Глава 12 ЗК РФ определяет структуру, виды и функции данных органов, закрепляет соответствующую терминологию. Проведение земельного контроля, формы, виды и сроки регулируется земельным и гражданским законодательством РФ.
Государственный земельный контроль возложен в первую очередь на Федеральную службу земельного кадастра России учреждённую в соответствии с Федеральным законом «О государственном земельном кадастре» от 02.01.2000 N 28-ФЗ. Полномочия надзорных служб определяются и иными НПА, например, Постановлением Правительства РФ от 5 сентября 2000 года № 7251. Органам местного самоуправления в рамках действующего законодательства передан общественный земельный контроль. Регламентация деятельности и разграничение функций и полномочий
предусмотрены проектом закона «О федеральном государственном земельном надзоре». Органами земельного контроля в соответствии с данным законопроектом будут являться Росреестр, Россель-хознадзор, ФСБ и Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному контролю.
Остаётся в силе и производственный земельный контроль, который должен осуществлять сам собственник или арендатор земельного участка. Как показывает практика, землепользователи подходят к такому контролю формально, а контроль за их действиями не проводится в силу ряда обстоятельств, связанных с финансированием или отсутствием технических средств земельного мониторинга.
По-прежнему не решена проблема невостребованных земель, оставшихся в наследство от прежних сельхозпроизводителей, которые за 20 лет простоя фактически выведены из оборота. Порой поставить эти земли на кадастровый учёт местная власть не может из-за отсутствия элементарных финансовых возможностей.
Часто встречаются ситуации, когда установить прежнего землевладельца невозможно, а не только привлечь к ответственности за причинённый ущерб в отношении земель сельскохозяйственного назначения. По-прежнему очень много вопросов остаётся к контролирующим органам при заборе проб земли, при определении целевого использования земельного участка.
Для совершенствования государственного контроля за использованием и охраной земель необходимо усиление ответственности землепользователей за нарушение земельного законодательства и расширение поощрений за эффективное использование земель, повышение квалификации и компетентности государственных инспекторов по использованию и охране земель. Здесь необходимо обновление учебных программ и курсов, по которым осуществляется подготовка кадров. Необходима и работа по ликвидации правовой безграмотности населения, расширение информированности населения по вопросам земельных отношений и законности землепользования. Данные мероприятия возможны в рамках совершенствование нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель.
Среди органов, осуществляющих надзор за соблюдением земельного законодательства, наибольшими полномочиями обладает Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии. К компетенциям данного органа в сфере земельных правоотношений относится надзор за соблюдением требований земельного законодательства о недопущении использования р земельного участка не по целевому назначению, Д запрет самовольного занятия земельного участ- Ч
т
ка, неуплата административного штрафа в срок К и многие другие вопросы, связанные с хозяйствен- ё ной и иной допустимой эксплуатацией земельного у участка. А
Деятельность органов государственного надзора за соблюдением земельного законодательства позволяет выявить земельные правонарушения, определить результативность работы инспекторов государственного земельного надзора. Анализ эффективности государственного земельного надзора характеризуется показателями, характеризующими не состояние контролируемой сферы, а саму деятельность органов государственного земельного надзора и результата управляющих воздействий. К показателям конечного результата можно отнести количество случаев причинения вреда и размер соответствующего нанесенного ущерба в подконтрольной сфере, которые удалось предотвратить. Немаловажным показателем является экономическая эффективность проверки, которая отражает соотношение между результатами проведенных проверок и затрачиваемыми на это бюджетными средствами.
Большинство показателей ориентированы на целевые установки деятельности органов земельного надзора с точки зрения государства и интересов общества в целом.
По статистическим данным, в 2019 году было проведено 238118 проверок и выявлено 157214 нарушений в сфере земельного законодательства. В отчётах надзорных органов отмечается, что при внеплановых проверках количество выявляемых правонарушений значительно больше. О результативности и продуктивности внеплановых проверок, можно судить по количеству выявляемых правонарушений земельного законодательства, которые составляют в среднем за три года около 85%, а по плановым проверкам лишь 73%. В последние три года наблюдается снижение нарушений в области землепользования, в чём большая роль надзорных органов.
Очевидно прослеживается положительная тенденция увеличения количества выявленных и устраненных нарушений земельного законодательства, что говорит о компетентности и эффективности работы надзорных органов и повышения правосознания самих землепользователей.
Эффективность деятельности государственного земельного надзора, можно оценить, на «удовлетворительно», т.к. она позволяет решать поставленные задачи по соблюдению требований земельного законодательства, но существующее положение дел в земельном секторе не в полной мере отвечает потребностям общества и российского государства.
Эффективность деятельности земельного надзора и органов его осуществляющих, заключается в результатах проведенных проверок, выявлении недочётов и нарушений, их устранения и в результате снижения количества земельных правонарушений в сфере землепользования. Все эти меры послужат природоохранному и экологическому законодательству, позволив сохранить главную производственную ценность -землю для будущих поколений как основной ресурс.
Литература
1. Хлыстун В.Н., Семочник В.Н. Эффективная система земельных отношений в России // Агро-бизнесс - Россия 2009. № 4. С. 22.
2. Воронин Б.А. Проблемы организации рационального использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения //Аграрный вестник Урала. 2013. № 12. C. 73
3. Нечаев В. И., Борсукова Г.Н. Повышать эффективность земельных долей // АПК: экономика, управление. 2009. № 4 С.78-83.
4. Савкин В. И., Деулина А.В. Современные проблемы рационального использования земель сельскохозяйственного назначения // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2011.№ 24 C. 46
5. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2019 году [Электронный ресурс]. URL: https://rosreestr.gov.ru/site/ activity/gosudarstvennyy-natsionalnyy-doklad-o-sostoyanii-iispolzovanii-zemel-rossiyskoy-federatsii/ (дата обращения: 15.09.2021 г.)
6. Каюков А.Н. Рациональное использование и охрана земель, теоретические и методические аспекты //Проблемы современной аграрной науки: материалы международной конференции. - Красноярск: Изд-во Красноярский ГАУ. 2019. С. 15-19.
7. Ерофеев Б.В. Земельное право России: учебник для вузов / Б.В. Ерофеев; под научной редакцией Л.Б. Братковской. - 17-е изд., пере-раб. и доп. - Москва: Издательство Юрайт, 2021. - 571 с.
8. Иконицкая И.А. Современные тенденции развития законодательства о земле в Российской Федерации // Государство и право 2019 № 1 с. 70-76
9. Бринчук М.М, Соотношение экологического права с другими отраслями права //Государство и право. 2019 № 7 С. 29-34
10. Жариков Ю.Г Особенности применения норм гражданского законодательства при регулировании земельных отношений М. Зеркало, 2018. 416 с.
LAND SUPERVISION AS A MEANS OF ENSURING THE RATIONAL USE AND PROTECTION OF LAND IN THE RUSSIAN FEDERATION
Ivanov A.M., Kupchenko K.V., Lazarenko O.N., Fedoskin N.N., Yagneshko M.V.
Smolensk branch of the Russian presidential Academy of national economy and public administration
The article presents the results of the analysis of problematic issues of protection of land resources at the present stage in the Russian Federation. The authors investigated the most typical problems of land legislation related to the targeted use and protection of land, as well as the role of land supervision authorities as an effective means in this matter. The analysis of problems in the field of land use and protection allows us to conclude that, in addition to general reasons, the problems are affected by the imperfection of land and civil legislation, as well as the existing system of supervision and management in this industry. The authors note that it is the responsibility of all landowners to take measures to protect land, to preserve a fa-
vorable natural environment and to carry out measures to maintain the fertility and useful properties of land. Significant results can be achieved only through the use of rational methods of production. The use of land plots should be carried out by methods and technologies that allow to preserve the soil layer and not cause damage to the environment. In order to fulfill the requirements of the law, effective land control by state supervisory authorities is necessary.
Keywords: land supervision, land code, land offenses, land protection, land monitoring.
References
1. Khlystun V.N., Semochnik V.N. Effective system of land relations in Russia // Agro-business - Russia 2009. No. 4. p. 22.
2. Voronin B.A. Problems of organization of rational use and protection of agricultural lands //Agrarian Bulletin of the Urals. 2013. № 12. C. 73
3. Nechaev V. I., Borsukova G.N. To increase the efficiency of land shares // Agroindustrial complex: economics, management. 2009. No. 4 pp. 78-83.
4. Savkin V. I., Deulina A.V. Modern problems of rational use of agricultural lands // National interests: priorities and security. 2011. № 24 C. 46
5. State (national) report on the state and use of lands in the Russian Federation in 2019 [Electronic resource]. URL: https:// rosreestr.gov.ru/site/activity/gosudarstvennyy-natsionalnyy-doklad-o-sostoyanii- i ispolzovanii-zemel-rossiyskoy-federatsii / (date of address: 09/15/2021)
6. Kayukov A.N. Rational use and protection of lands, theoretical and methodological aspects //Problems of modern agricultural science: materials of the international conference. - Krasnoyarsk: Publishing house of the Krasnoyarsk State University. 2019. pp. 15-19.
7. Yerofeev B.V. Land law of Russia: textbook for universities / B.V. Erofeev; under the scientific editorship of L.B. Bratk-ovskaya. - 17th ed., reprint. and add. - Moscow: Yurayt Publishing House, 2021. - 571 p.
8. Iconitskaya I.A. Modern trends in the development of land legislation in the Russian Federation // State and law 2019 No. 1 pp.70-76
9. Brinchuk M.M., Correlation of environmental law with other branches of law //State and law. 2019 No.7 p.29-34
10. Zharikov Yu.G. Features of the application of the norms of civil legislation in the regulation of land relations M. Mirror, 2018. 416 p.
