CC BY
129Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
УДК 349.41
ББК 67.407
DOI 10.24411/2073-3313-2020-10065
К ВОПРОСУ ОБ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРИВЛЕЧЕНИЯ К ОТВЕТСТВЕННОСТИ
ЗА НАРУШЕНИЯ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ
Ольга Анатольевна ЛАВРИЩЕВА, доцент кафедры гражданского и арбитражного процесса Елецкого государственного университета имени И. А. Бунина, кандидат юридических наук E-mail: lavrischeva-olga@mail.ru
Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ и Администрации Липецкой
области в рамках научного проекта № 19-411-480001
Научная специальность по публикуемому материалу: 12.00.06 — земельное право;
природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
Аннотация. В статье автор обосновывает, что меры, принимаемые в последнее время на федеральном уровне, направленные на обеспечение исполнения обязанностей и требований по охране и рациональному использованию земель, недостаточны для предупреждения и устранения правонарушений в данной сфере. В связи с этим автор предлагает комплекс рекомендаций по эффективному привлечению к ответственности за нарушения в области использования и охраны земель путем совершенствования нормативно-правовой базы: устранение пробелов и противоречий при реализации мероприятий по государственному земельному надзору и муниципальному земельному контролю; регламентация наиболее оптимального механизма по борьбе с неиспользованием сельскохозяйственных земель. При этом особый акцент в работе делается на мероприятия по внесению изменений в региональное законодательство (на примере Липецкой области), которые будут способствовать необратимости и своевременности привлечения виновных лиц к ответственности, с одной стороны, и создадут благоприятные условия для предупреждения правонарушений в данной сфере — с другой стороны.
Ключевые слова: охрана земель, рациональное использование земель, юридическая ответственность, государственный земельный надзор, муниципальный земельный контроль.
Annotation. In the article, the author argues that the measures taken recently at the Federal level aimed at ensuring the fulfillment of obligations and requirements for the protection and rational use of land are insufficient to prevent and eliminate violations in this area. In this regard, the author offers a set of recommendations aimed at effective prosecution for violations in the field of land use and protection by improving the legal framework: elimination of gaps and contradictions in the implementation of measures for state land supervision and municipal land control; regulation of the most optimal mechanism for combating non-use of agricultural land. At the same time, special emphasis is placed on measures to make changes to regional legislation (for example, in the Lipetsk region), which will contribute to the irreversibility and timeliness of bringing perpetrators to justice, on the one hand, and create favorable conditions for the prevention of offenses in this area, on the other.
Keywords: land protection, rational use the land, legal responsibility, state land supervision, municipal land control.
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2020
Отечественный законодатель постоянно при помощи экономических и организационно-правовых мер воздействия пытается обеспечить эффективную охрану и рациональное использование земель, и в первую очередь сельхозназначения. Приоритет в совершенствовании механизма юридической ответственности за земельные правонарушения отдается административным методам.
Данная тенденция активно обозначилась с 2014 г., когда вступили в силу существенные поправки, внесенные в КоАП РФ [1]: изменился размер штрафных санкций за порчу земель в сторону увеличения; в основу исчисления штрафов за неиспользование земель сельхозназначения, в течение определенного срока, положена кадастровая стоимость такого земельного участка; установлена новая мера наказания — административное приостановление деятельности на срок до 90 суток, которая рассматривается как наиболее строгая и др. [6, с. 130—132].
Несмотря на принимаемые на федеральном уровне меры, направленные на обеспечение исполнения обязанностей по охране и рациональному использованию земель, наблюдается тенденция увеличения количества нарушений в данной сфере. Это связано с тем, что данные меры, как правило, носят точечный характер, не решают проблему комплексно.
Так, согласно данным пресс-службы центрального аппарата Росреестра, «в 2018 году государственными инспекторами Росреестра проведено более 213 тыс. проверок, что на 1,9% выше показателя 2017 года. При незначительном росте числа проверок количество выявленных нарушений земельного законодательства выросло на 9% по сравнению с предыдущим периодом и составило свыше 133 тыс.» [3].
Применительно к Липецкой области можно наблюдать аналогичную тенденцию. В 2018 г. государственными инспекторами по использованию и охране земель на территории Липецкой области было выявлено 1813 нарушений, что на 73,3% выше показателей прошлого года (1046 шт.).
Самыми распространенными нарушениями законодательства, выявляемыми при осуществлении мероприятий по государственному земельному надзору по Липецкой области, являются:
«■ использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю (1349 нарушений);
■ самовольное занятие земельного участка или части земельного участка, в том числе использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок (111 нарушений);
■ неиспользование земельного участка и использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с видом его разрешенного использования (149 нарушений)» [5].
В связи с этим можно констатировать, что возникла обоснованная необходимость в выработке комплекса мероприятий, направленных на эффективное привлечение к ответственности за нарушения в области использования и охраны земель.
Среди рекомендаций по совершенствованию федеральной нормативно-правовой базы можно отметить следующие.
Во-первых, сократить срок, с которого применяются нормы о принудительном изъятии земель. В настоящее время законодательно он составляет три года, но фактически — пять лет, так как на период освоения земельного участка предоставляется еще два года.
Во-вторых, совершенствовать механизм налогового регулирования по борьбе с неиспользованием сельскохозяйственных земель. А именно, «государственный земельный инспектор, который выявит факт неиспользования земельного участка, должен направить уведомление об этом не только в орган исполнительной власти субъекта РФ, но и в налоговый орган для исчисления земельного налога по повышенной ставке» [4, с. 15—16].
В-третьих, внести изменения в КоАП РФ, предусматривающие возможность обжалования определений мировых судов о возвращении протоколов об административных правонарушениях должностным лицам административного органа, уполномоченным на составление протоколов об административных правонарушениях.
В-четвертых, определить случаи подсудности (подведомственности) арбитражным судам дел об обжаловании постановлений о привлечении к административной ответственности юридических лиц за действия (бездействие), не связанные с предпринимательской и иной экономической деятельностью (в случае совершения административных правонарушений, предусмотренных ст. 7.1, частями 1, 3, 4 ст. 8.8 КоАП РФ).
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2020
В-пятых, повысить правовую культуру госинспекторов по использованию и охране земель, а также устранить дублирование полномочий между ними и органами исполнительной власти, связанных с применением административной ответственности в земельной сфере.
Среди предложений по повышению эффективности привлечения к ответственности за нарушения в области использования и охраны земель на региональном уровне, на примере Липецкой области, можно отметить следующие.
Во-первых, разработать базовый закон «Основы правового регулирования земельных отношений в Липецкой области», в котором установить норму, предусматривающую порядок организации и проведения агрохимического анализа почвы при предоставлении земель сельхозназначения, находящихся в государственной и муниципальной собственности. В результате в обязательном порядке при передаче земель необходимо будет передавать не только участки земель в натуре с указанием их площади, но и данные о бонитировке и состоянии почвы на начало осуществления хозяйственной деятельности. Только после этих мероприятий норма о порчи земли заработает в полной мере, позволит своевременно выявлять виновных лиц и привлекать их к ответственности.
Во-вторых, совершенствовать механизм работы муниципального земельного контроля на территории отдельных муниципальных образований Липецкой области. Несмотря на то что в области действует Закон «О порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории Липецкой области» от 11 ноября 2015 г. № 460-03 [2], в отдельных муниципальных образованиях области можно обнаружить различные подходы к нормативно-правовому регулированию данного вида контроля. В связи с этим нужно выработать единое модульное «Положение о порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории муниципального образования ...».
С целью эффективной реализации норм данного Положения необходимо на федеральном уровне:
■ установить четкий перечь видов муниципального контроля путем детализации отдельных статей ЗК РФ о порядке осуществления муниципального земельного контроля;
■ наделить органы местного самоуправления полномочиями по привлечению на-
рушителей к административной ответственности в земельной сфере;
■ совершенствовать механизм взаимодействия органов, осуществляющих государственный земельный надзор и муниципальный земельный контроль, с правоохранительными органами РФ с целью установления лиц, допустивших нарушения требований земельного законодательства.
В-третьих, повысить уровень правовой подготовки должностных лиц, осуществляющих мероприятия по государственному земельному надзору по Липецкой области, путем систематического проведения тематических семинаров-совещаний и прохождения соответствующих курсов на знание земельного законодательства и особенностей административного производства в данной сфере. Названные меры в последнее время особо актуальны.
Как показывает судебная практика по Липецкой области, правонарушители не были привлечены к ответственности из-за существенных нарушений, допущенных госземинспекторами при ведении административного производства.
Например, в 2018 г. решением Арбитражного суда Липецкой области (дело № А36-15330/ 2017) было отменено одно постановление о привлечении индивидуального предпринимателя к административной ответственности из-за отсутствия состава административного правонарушения.
Решениями судьи Усманского районного суда было отменено два постановления о назначении административных наказаний № 4 от 23 октября 2017 г. и № 5 от 13 ноября 2017 г. по причине того, что срок давности привлечения к административной ответственности по ст. 7.1 КоАП РФ истек.
В связи с этим контроль уровня профессиональной подготовки при принятии решений в рамках реализации отведенных госземинспекто-рами полномочий должен быть усилен.
В-четвертых, систематически проводить профилактические работы по предотвращению правонарушений при использовании земель и повышению информированности населения о деятельности органов государственного земельного контроля путем задействования региональных СМИ, что в итоге должно привести к искоренению правового нигилизма в данной сфере.
Подводя итог вышеизложенному материалу, можно констатировать следующее.
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2020
Эффективность привлечения к ответственности за нарушения в области использования и охраны земель зависит:
• от детальной проработанности нормативно-правовой базы как федерального, так и регионального уровня;
■ соблюдения последовательности реализации мероприятий по государственному земельному надзору и муниципальному земельному контролю;
■ неукоснительного исполнения обязанностей и требований по охране и использованию земель и степени правовой культуры всех субъектов земельного права.
Библиографический список
1. Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 27.12.2019 г.) // http://www.consultant.ru/docu-ment/cons_doc_LAW_34661/
2. Закон Липецкой области от 11.11.2015 г. № 460-0З «О порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории Липецкой области» // http://docs.cntd.ru/document/ 430661871
3. В 2018 году в России выросло число случаев нарушения земельного законодательства // https://www.irn.ru/news/126679.html
4. Волков С.Н., Липски С.А. Проблемы действующего правового механизма выявления неиспользуемых земель, принудительного прекращения прав на них и их последующего вовлечения в хозяйственный оборот // Аналитический вестник. 2016. № 24 (623). С. 14—18.
5. Доклад об осуществлении государственного контроля (надзора) в установленных сферах деятельности Управления Росреестра по Липецкой области и об эффективности такого контроля (надзора) в 2018 году // https://rosreestr-list.ru/rosreestr-po-lipetskoy-oblasti
6. Устюкова В.В. Ответственность за нарушение земельного законодательства: некоторые проблемы // Труды Ин-та гос-ва и права РАН. 2015. № 1. С. 130—142.
ИЗДАТЕЛЬСТВО «ЮНИТИ-ДАНА» ПРЕДСТАВЛЯЕТ
Учебник Девятое издание
Гражданский процесс. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция», специальности «Правоохранительная деятельность» / [Под ред. Л.В. Тумановой, Н.Д. Амаглобели. — 9-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2019. — 687 с.
ISBN 978-5-238-03168-2
На основе современного законодательства системно и комплексно раскрыты основные темы курса: цели, задачи, принципы гражданского судопроизводства, сущность и источники гражданского процессуального права, гражданские процессуальные правоотношения, понятие доказательств и доказывания, участники и сроки судопроизводства, порядок и особенности его ведения. Рассмотрены основные положения арбитражного процесса, нотариата, третейского суда, а также порядок обращения российских граждан в Европейский суд по правам человека.
Особое внимание уделено порядку пересмотра судебных постановлений в судах апелляционной, кассационной и надзорной инстанций, особенностям производства по делам, связанным с выполнением функций содействия и контроля в отношении третейских судов, а также пересмотру по новым или вновь открывшимся обстоятельствам судебных постановлений, вступивших в законную силу.
Учтены последние изменения, внесенные в Гражданский процессуальный кодекс РФ, по состоянию на 1 апреля 2018 г.
Для студентов, аспирантов и преподавателей высших и средних специальных учебных заведений юридического профиля, а также для всех интересующихся вопросами гражданского процесса.
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2020
