CC BY
42
УДК 349.41
Н. В. Лесько
Навчально-науковий шститут права та психологи Нащональний ушверситет '^bBiBCb^ полггехшка", старший викладач кафедри адмшстративного та iнформацiйного права,
канд. юрид. наук
ЗЕМЕЛЬНИЙ ФОНД УКРА1НИ: СУТН1СТЬ ПОНЯТТЯ ТА СТРУКТУРА
© Лесько Н. В., 2015
Розглянуто поняття "земельний фонд УкраТни". Охарактеризовано основш ознаки земель як загального об'екта земельних в1дносин i земельнот дiлянки як безпосереднього об'екта земельних вiдносин. Проаналiзовано структуру земельного фонду. Запропо-новане авторське визначення поняття "земельний фонд Укратни".
Ключовi слова: земельний фонд, земля, земельна дшянка, правовий режим, земельне законодавство, земельш в1дносини, право власностi на землю.
Н. В. Лесько
ЗЕМЕЛЬНЫЙ ФОНД УКРАИНЫ: СУЩНОСТЬ ПОНЯТИЯ И СТРУКТУРА
Рассмотрено понятие "земельный фонд Украины". Охарактеризованы основные признаки земель как общего объекта земельных отношений и земельного участка как непосредственного объекта земельных отношений. Проанализирована структура земельного фонда. Предложено авторское определение понятия "земельный фонд Украины".
Ключевые слова: земельный фонд, земля, земельный участок, правовой режим, земельное законодательство, земельные отношения, право собственности на землю.
N. V. Lesko
LAND FUND OF UKRAINE: THE ESSENCE OF CONCEPT AND THE STRUCTURE
The concept of "land fund of Ukraine" is considered in the article. Characteristics of main land features as common object of land relations and land area as a direct object of land relations are considered. The structure of the land fund is analyzed. The author defines "land fund of Ukraine" concept.
Key words: land fund, land, land area, legal regime, land law, land relations, land ownership.
Постановка проблеми. Земельний фонд - найщншше з багатств, якими володдать люди. Вщ того, як ми бережемо землю, наскшьки дбайливо господарюемо на нш, залежить наше майбутне. Земельний фонд Украши становить 5,7 % територи Свропи. При цьому на загальноевропейському фош його вирiзняе висока питома вага сшьськогосподарських упдь, особливо ршл^ що пов'язано з високою природною яюстю украшських земель, великою питомою вагою в !хньому складi чорноземiв. Так, за даними Державного агентства земельних
ресуршв Укра!ни, на початок 2013 р. сшьськогосподарсью угiддя Укра!ни становили 18,9 % загальноевропейських, а рiлля, вщповщно, - 26,9 %. Вiдносно територи нашо! кра!ни сiльськогосподарськi yгiддя займають 41,84 млн га, або 69,3 % територи, зокрема 33,19 млн га рiллi (55 %), 7,03 млн га природних кормових упдь сшожатей i пасовищ (12,6 %). Незважаючи на такi показники, доводиться констатувати, що ефективнiсть використання земельного фонду Украши значно нижча, шж у середньому в Сврот, i структура земельного фонду потребуе !! оптимiзацп [1, с. 43].
Саме тому метою щеТ CTaTTi е аналiз поняття "земельний фонд Украши", а також дослщження структури земельного фонду Украши.
Стан дослщження. У радянський перюд дослiдженням поняття земельного фонду займа-лися такi вчеш, як Г. О. Аксеньонок, В. П. Белезш, А. В. Венедиктов, М. А. Гурвич, I. I. €втiхiев, Н. Д. Казанцев, М. I. Краснов, М. В. Сторожев, В. С. Шелестов та ш. Проблематику правового регулювання земельного фонду в Укра!ш дослщжували: Н. Р. Кобецька, П. Ф. Кулинич, Н. Р. Мали-шева, А. М. Мiрошниченко, В. В. Носiк, В. I. Олещенко, В. I. Семчик, Ю. С. Шемшученко.
Виклад основного MaTepiany. Категорiя "земельний фонд Украши" у чинному законодавсга е умовною, оскiльки вона не мае легального визначення у Земельному кодекс Украши (далi - ЗК Укра!ни) у зв'язку iз використанням поняття "землi Укра!ни".
Великий тлумачний словник сучасно! укра1нсько1 мови визначае земельний фонд як загальну площу земель, як входять до адмiнiстративно-територiально! одиницi [2, с. 457]. Земельний фонд Укра!ни - сукупнють земель yсiх форм власносп. Попередником земельного фонду Укра!ни був Сдиний державний земельний фонд СРСР, що базувався на виключнш державнш власностi на землю. Укра!на лише розпоряджалися цим фондом у межах свое! територи. З розпадом СРСР в 1991 р. виключним власником ушх земель у межах територи Укра!ни стала укра!нська держава. Режим виключно! державно! власностi на землю в Украш проiснyвав до початку 1992 р. З прийняттям 30 шчня 1992 р. Закону Украши "Про форми власносп на землю" та Земельного кодексу Украши монополда держави на земельну власнють було скасовано. Поряд з державною в Украш було введено колективну i приватну власнють на землю. Отже, категорiя "Сдиний державний земельний фонд" втратила свш первюний правовий змiст [3, с. 609].
Отже, Земельний фонд - сукупнють земель у державi всiх форм власносп i категорiй. Вiдповiдно до ст. 18 ЗК Украши до земель Украши належать уи землi в межах li територи, в тому чи^ острови та земл^ зайнятi водними об'ектами [4].
Необхщно зауважити, що земельний фонд планети - площа сyшi земно! кул^ яка доступна для господарського використання. Весь земельний фонд планети Продовольча та сшьськогоспо-дарська оргашзащя ООН (ФАО) оцшюе в 149 млн км2, або 14,9 млрд га, що вщповщае всш площi суш^ Але в бiльшостi джерел земельний фонд оцшюють в 130-135 млн км 2, або 13-13,5 млрд га, вщшмаючи вщ першого показника площу Антарктиди i Гренландi! [5].
У контексп нашого дослiдження слщ розглянути спiввiдношення поняття "земля" та "земельна дшянка". Земля була предметом пильно! уваги протягом всiе! ютори людства, оскiльки саме вона е основою для юнування людства. Земля (англ. - land) - ресурс, який використовуеться в регюш для виробництва сшьськогосподарсько! продукци, для бyдiвництва споруд, мiст, залiзниць; один з основних компонента виробництва в регюш [6, с. 90].
У Словнику С. I. Ожегова зазначаеться, що земля - територiя з упддями, яка знаходиться в чи!сь власносп, використанш (колгоспна, приватна, державна тощо) [7, с. 199].
Поняття "земля" залежно вщ контексту використовуеться у багатьох розумшнях: як планета, як суходш, як грунти - верхнш шар земно! поверхш, придатний для життя рослин, як економiчна категорiя - загальний засiб працi i основний засiб виробництва у сшьському господарствi, як територiя з упддями, якою хтось володiе, територiя з правовим режимом, тощо.
Згщно iз ст. 1 Закону Украши "Про охорону земель" вщ 19 червня 2003 р. земля - поверхня сушi з грунтами, корисними копалинами та шшими природними елементами, що оргашчно поeднанi та функцюнують разом з нею [8].
У доктриш земельного права наведено й iншi визначення землi, що, проте, знаходяться у загальному руслi законодавчих пiдходiв. Власне визначення землi пропонуе В. В. Носiк. На його думку, в юридичному значеннi земля (як основне нацюнальне багатство) - це розташована над надрами в межах державних кордошв частина земно! поверхш з родючим шаром грунту, який використовуеться для виробництва у сшьському господарсга абсолютно! i додатково! вартостi, що мае розподiлятися мiж сiльським господарством, промисловiстю i державою через приватну i суспiльну форми власносп за об'ективним природним законом прогресивного економiчного розвитку суспiльства, що забезпечуе збереження i пiдвищення родючосп грунту, вiдновлення людсько! працi i розширене вiдтворення капiталу з метою забезпечення потреб та штереив кожного громадянина i всього Укра!нського народу [9, с. 496].
На думку Н. I. Титово!, земля (виступаючи специфiчним майном, об'ектом цивiльного права) взагалi не е об'ектом земельного права; цей термш означае певну вщокремлену вiд природного середовища працею людини частину (масу) речовини. Натомють, для позначення об'екта земельного та еколопчного права слiд вживати поняття "землГ', яке означае органiчний компонент екосистеми, не вилучений з довкшля, який тiсно взаемодiе з шшими природними об'ектами (водами, люами, атмосферним повггрям тощо) [10, с. 69].
Поряд iз поняттям "земля" у земельному законодавсга використовуеться також поняття "земельна дшянка". Вщповщно до ч. 1 ст. 79 ЗК Укра!ни земельна дшянка - це частина земно! поверхш з установленими межами, певним мюцем розташування, з визначеними щодо не! правами [4]. У наущ земельного права та законодавсга пануе еднють у тому, що поняття "земельна дшянка" та "земля" сшввщносяться як частина та цше. Земельна дшянка, маючи вс родовi ознаки землi, мае додаткову видову ознаку - установлен межi.
На думку науковця О. Г. Бондара, право власносп на землю для укра!нського суспшьства у всi часи було i залишаеться одним з найбшьш гострих та суперечливих питань його розвитку. Статтею 13 Конституци Укра!ни встановлено, що земля в межах територи Укра!ни е об'ектом права власносп укра!нського народу. Статтею 14 Основного Закону передбачено, що земля е основним нацюнальним багатством i перебувае тд особливою охороною держави, право власносп на землю гарантуеться державою, набуваеться i реалiзуеться громадянами, юридичними особами та державою виключно вщповщно до закону.
Однак щ конституцшш норми непослщовно втiленi у ЗК Укра!ни. Парламент Укра!ни, приймаючи ЗК Укра!ни, мав iмплементувати до тексту кодексу конституцшш положення щодо об'екпв права власносп Укра!нського народу, а також стосовно визначених в Основному Закош суб'екпв, що здiйснюють правомочностi цього власника. 1гнорування у ЗК Укра!ни конституцшних засад права власностi Укра!нського народу на землю призвело до вкрай небезпечного антиконс-титуцшного проголошення землi основним нацiональним багатством невiдомо! особи або ошб (ст. 1 ЗК Укра!ни) [11, с. 6].
Одним з головних принципiв, на якому грунтуеться правове регулювання земельних вщносин в Укра!нi, е подiл вшх земель на категорi! в залежносп вiд !х цiльового призначення. Вщповщно до ст. 19 ЗК Укра!ни землi Укра!ни за основним цшьовим призначенням подiляються на такi категори: землi сiльськогосподарського призначення; землi житлово! та громадсько! забудови; землi природно-заповщного та iншого природоохоронного призначення; землi оздоровчого призначення; землi рекреацiйного призначення; землi iсторико-культурного призначення; землi люогосподарсь-кого призначення; землi водного фонду; землi промисловостi, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та шшого призначення [4].
Вщнесення земельно! дiлянки до певно! категорi! земель мае велике юридичне значення, оскшьки для кожно! категори земель встановлюеться особливий правовий режим. Щд правовим режимом земель слщ розумгги встановлений правовими нормами порядок та умови використання за цшьовим призначенням земель ушх категорш, забезпечення та охорону прав власниюв землi i
землекористувачiв, здшснення державного управлiння земельними ресурсами, контролю за ращональним використанням землi i додержання земельного законодавства, ведення державного земельного кадастру, проведення землеустрою, мониторингу землi, справляння плати за землю i застосування юридично! вщповщальносп за порушення земельного законодавства [12, с. 147, 148].
Подш всх земель на дев'ять категорiй, яю визначеннi в чинному ЗК Украши, з деякими змiнами успадкований ще з радянських часiв. У сучаснш юридичнiй науцi неодноразово порушувалося питання про недосконалiсть такого подiлу та його невщповщнють вимогам сьогодення.
Одним з проблемних аспекпв подiлу земель на визначено-обмежене число категорш е те, що такий подiл охоплюе не всi землi або, навпаки, деяю земельнi дiлянки фактично можуть належати до декшькох категорiй.
Стаття 19 ЗК Украши визначае основний критерш подiлу земель на категори, а саме - 1х основне цшьове призначення. Як зазначае В. К. Гуревський, цiльове призначення земель - це встановлеш законодавством порядок, умови i межi використання земель для конкретних цшей згiдно iз категорiями земель [12, с. 14]. На думку П. Ф. Кулинича, подш земель Украши на категори здшснений на основi природних (еколопчних) ознак та соцiально-економiчних i виробничих характеристик використання земель [13, с. 294].
Отже, основним критерiем вщнесення земельно! дшянки до тiеï чи шшо! категорiï земель мае бути ïï цiльове призначення, яке мае визначатися на осжв фактичного стану земельноï дiлянки.
Пiдтримуемо думку багатьох науковщв про те, що необхщне переглянути iснуючий в Украïнi подш земель на категори. Зокрема, ввести нову категорш земель Украши - земл^ що потребують вщновлення. Також слщ встановити, що одна земельна дшянка може належати одночасно до кшькох категорiй. Це дозволить вщнести, наприклад, деградованi земельнi дiлянки рiзних категорiй тимчасово до категорiï земель, що потребують вщновлення, з метою запровадження прiоритетного особливого правового режиму щодо ïх охорони та використання [14, с. 300].
Науковець О. I. Ковалiв для покращення управлшня земельним фондом Украши пропонуе утворити особливий центральний орган (установу) державного управлшня - Нащональний банк землi та природних ресурсiв. Вищезазначена установа мае:
- виконувати роль утримувача землi та ïï природних ресуршв - основного нацюнального багатства як единого об'екта права власносп Украшського народу;
- здiйснювати державну реестращю земельних дiлянок i нерухомого майна та природних ресуршв, пов'язаних iз ними, й прав власностi на них (едина державна реестрацшна система), а також вщ iменi держави забезпечувати i гарантувати права власностц
- формувати спещальний банк даних про землю та ïï природш ресурси i вести прозорi й вщкршг кадастровi та реестрацiйнi системи i бази, створюючи геоiнформацiйнi системи;
- координувати та контролювати стан забезпечення використання й охорони землi та ïï природних ресуршв у частиш нацiональних iнтересiв;
- забезпечувати надходження й опрацювання необхiдноï шформаци, ïï збереження, конфь денцiйнiсть i використання у нацюнальних iнтересах, а також в штересах фiзичних i юридичних осiб;
- володiти, користуватися й розпоряджатися коштами, зокрема тими, що надходитимуть вщ першоï ренти (вартюним еквiвалентом основного нацiонального багатства), як складовим еконо-мiчним мехашзмом реалiзацiï новоï стратегiчноï нацiональноï полпики природоохоронних та економiчних вiдносин;
- реалiзовувати нацiональну полiтику врегулювання вщносин власностi (виправляючи помилки) на користь громадян Украши тощо.
Нащональна установа, на вщмшу вiд iнших установа, ^м певних функцiй, повинна мати свш бюджет (бюджет комори та складовий Рентний банк) i виконувати багатоцiльовi функци й завдання, не притаманш Нацiональному банку Украïни та комерцшним банкам [15, с. 23, 24].
Натомють науковець В. А. Боклаг зазначае, що заходи щодо оптимiзацiï земельного фонду Украши мають передбачати:
- проведення швентаризаци i сертифшаци вшх земель, водних ресуршв, надр, земель у межах населених пункпв;
- визначення рацюнально! структури земельних ресуршв (за категорiями, призначенням, формами власносп, регiонами) з урахуванням нинiшнього стану справ, сощальних та еконо-мiчних потреб i перспектив розвитку, вимог продовольчо! безпеки, iнвестицiйноï привабливостi, норм екологiчноï стiйкостi територiй; провести з урахуванням цього зонування територи Украши, регюшв, населених пункта;
- визначення науково обгрyнтованоï моделi, системи норм i стандарта користування сшьськогосподарськими землями, люовими та водними ресурсами, надрами, забудованими землями, рекреацшними зонами тощо; забезпечити неухильне дотримання цих норм i стандарта;
- законодавче запровадження системи економiчного стимулювання збiльшення площi земель природоохоронного та рекреацiйного призначення, заохочення залюнення непридатних для сшьськогосподарського виробництва територiй, скорочення площ земель, що перебувають в iнтенсивномy сшьськогосподарському використаннi, шляхом переведення ïx у природш кормовi yгiддя та землi природно-заповiдного фонду з метою бшьш рацiонального ïx використання i збереження [1, с. 46].
Висновки. Отже, поняття "земельний фонд Украши" не мае легального визначення у ЗК Украш у зв'язку iз використанням поняття "землi Украши". Пропонуемо розглядати земельний фонд як сукупшсть земель вшх форм власносп i категорш в межах територи Украши, що включеш або шдлягають включенню до Державного земельного кадастру.
1. Боклаг В. А. Оптим1зац1я структури земельного фонду в cucmeMi державного управления земельними ресурсами Украгни / В. А. Боклаг, Н. Б. Александрова // Держава та рeгiонu. Сер. : Державне управлтня, 2013. - № 2 (42). - С. 43-47. 2. Великий тлумачний словник сучасног украгнськог мови / [голов. ред. В. Т. Бусел. - К. : Перун, 2005. - 1728 с. 3. Юридична eнцuклопeдiя : В 6 т. /редкол.: Ю. С. Шемшученко та т. - К.: Укр. енцикл., 1998. - 744 с. 4. Земельний кодекс Украгни вiд 25 жовтня 2001 р. № 2768-III // Вiдомоcmi Верховног Ради Украгни. - 2002. - Додаток до № 3-4. - Ст. 2. 5. ИПр://ик.м>1клрвЛа.о^/м>1кл/Земельт_ресурси 6. Рeгiональна економта. Словнuк-довiднuк. / О. Д. Богорад, О. М. Невелев, В. М. Падалка, М. В. Шдмогильний / за ред. М. В. Шдмогильного. - К. : Вuдавнuчо-nолiграфiчнuй центр "Тираж", 2004. - 346 с. 7. Ожегов С. И. Словарь русского языка / под ред. Н. Ю. Шведовой. - [18-е изд.]. - М. : Рус. яз., 1986. - 797 с. 8. Про охорону земель : Закону Украгни вiд 19 червня 2003 р. // Вiдомоcmi Верховног Ради Украгни. - 2003. - Додаток до № 39. - Ст. 349. 9. НосЫ В. В. Право влаcноcmi на землю украгнського народу : монографiя / В. В. Ност. - Кигв : Юртком 1нтер, 2006. - 543 с. 10. Титова Н. I. До концепцп нового земельного закону / Н. I. Титова // Право Украгни. - 2000. -№4. - С. 68-73. 11. Бондар О. Г. Земля як об'ект права влаcноcmi за земельним законодавством Украгни : автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.06 "Земельне право; аграрне право; eкологiчнe право; природоресурсне право" / О. Г. Бондар. - К., 2005. - 19 с. 12. Природно-ресурсове право Украгни : [навч. поаб. для студ. вищ. навч. закл. ] / Е. А. Бавбекова, Л. О. Бондар, Н. С. Гавриш, О. В. Глотова, В. К. Гуревський; ред. : I. I. Каракаш. - К. : 1стина, 2005. - 376 с. 13. Семчик В. I. Земельне право Украгни: [тдруч. для студ. юрид. спец. виш. навч. закл.] / В. I. Семчик, П. Ф. Кулинич, М. В. Шульга. - К. : Вид. Дiм 'Чн Юре", 2008. - 600 с. 14. Кuшко-Cрлi О. Б. Зeмлi, що потребують вiдновлeння, як нова каmeгорiя земель Украгни / О. Б. Кuшко-Cрлi // Часопис Кигвського утверситету права. - 2011. - № 4. - С. 297-301. 15. Ковалiв О.1 Обгрунтування змiн до КонституцИ' Украгни щодо зeмлi та гг природних ресурав / О. I. Ковалiв // ЗемлеустрШ i кадастр. -2014. - № 2. - С. 22-28.
