CC BY
31
Земельное достояние России в «тисках» невнятного управления1
В.Р. Беленький
директор Научно-исследовательского института земельных отношений и землеустройства Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, доктор экономических наук, профессор
Мифологизация и гигантомания современного российского государственного земельного кадастрового инвестиционного проекта
Земельный кадастр России в новой по сравнению с доперестроечной модификации создается с 1996 года на основе реализации двух последовательных федеральных целевых программ. Фактические расходы на осуществление первой из них - «Создание автоматизированной системы Государственного земельного кадастра» - в 1996-2000 годах по всем источникам финансирования составили 5 344, 4 млн рублей.2 К этой сумме нужно приплюсовать и финансирование объемов работ в 2001 году (срок реализации Программы был продлен на один год). Запланированная на следующий пятилетний срок (с 2002 по 2007 год) вторая целевая Программа «Создание автоматизированной системы ведения Государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости» и объединенная с ней подпрограмма «Информационное обеспечение управления недвижимостью, реформирования и регулирования земельных и имущественных отношений» в целом финансируется на сумму 46 644,5 млн рублей.
Глядя на приведенные цифры, возникает вопрос, почему, благодаря чьим хлопотам при жесточайшем ограничении числа финансируемых из бюджетных источников федеральных целевых программ государство не поскупилось на такую внушительную сумму для разработки в течение 10 лет двух последовательно сменяющих друг друга инвестиционных проектов практически почти на одну и ту же тему с малоразличимым содержанием и лишь чуть «отретушированным» названием?
Отдадим должное руководству Росземка-дастра, благодаря усилиям, энергии, настойчивости и целеустремленности которого удалось «запустить» непрерывное «производство» отличной от доперестроечной модели модификации земельного кадастра России. Помогло прежде всего то, что в полную силу использовался нехитрый прием мифологизации роли последнего в реформировании российской экономики.
Система ведения государственного земельного кадастра именовалась не иначе, как основой управления земельными ресурсами, особенно если она создавалась как автоматизированная. Утверждалось, что без такой системы переход к рыночной экономике вообще не состоится, а рыноч-
1 Продолжение. Начало см. // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2004. № 5.
2 Рассчитано по данным, приведенным в следующих источниках: а) Результаты выполнения Федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра» в 1999 году. Госкомзем России, Федеральный кадастровый центр «Земля». М., 2000. Табл 7; б) Государственный (национальный) доклад «О состоянии использования земель Российской Федерации в 2000 году». М.: Госкомзем, 2000. С. 84. Диаграмма на рис. 4.5.
ные земельные отношения «завянут» на корню. Отмечалось, что только присвоенный каждому земельному участку кадастровый номер и иные правоустанавливающие характеристики обеспечат высокий уровень управления земельными ресурсами страны. И лишь наличие такой информации способно активизировать инвестиционный процесс, преодолеть инновационный кризис, добиться немыслимых успехов в экономике страны в целом.3
В общем, руководству Росземкадастра была крайне необходима мифологизация роли земельного кадастра, т. к. в противном случае ни о каких «многоразовых» федеральных целевых программах нельзя было и мечтать. Но остается невыгодный для Росземкадастра вопрос: насколько основательны эти мифы применительно к нынешней модели российского земельного кадастра?
Прежде чем ответить на него, отметим, что в России земельный кадастр имеет многовековую историю, корнями своими уходит во времена первых в истории Российского государства широкомасштабных межеваний (Петровских и Елизаветинских, генерального и специального). В более поздний период, еще в доперестроечные времена, в 60-70-е годы прошлого столетия российскими специалистами землеустроительной школы4 были продолжены теоретическая разработка основ и практическое «наполнение» соответствующей информацией общегосударственного земельного кадастра, который должен был прежде всего содержать информацию о земельных угодьях как факторах воспроизводственного процесса, т. е. как о средстве производ-
ства и предмете труда в сельском и лесном хозяйстве, пространственном базисе размещения различных видов общественной жизнедеятельности, местоположения объектов материального мира, природных ресурсов и технологии, полезных ископаемых и т. п. Для земель сельскохозяйственного назначения предусматривался детальный учет их качества, что означало характеристику земли по «признакам, имеющим отношение к ее плодородию», т. е. выдвигалось требование иметь прежде всего «представление о почвах», для чего «требуется провести по всей стране крупномасштабные почвенные съемки земель5.
Одновременно в кадастровой информации о земельном участке присутствовала, как правило, и экономическая, ныне переименованная в кадастровую, оценка земельных участков, которая рассчитывалась по разработанным советскими учеными методикам.6 Более того, в земельном кадастре доперестроечного образца качественный учет земельных ресурсов был «тесным образом связан с правовым оформлением использования земель»7. И хотя такого рода «правовое оформление» в условиях социалистического землепользования не соответствовало современным отношениям многоукладного землевладения, тем не менее говорить об отсутствии в тот период в земельном кадастре правоустанавливающих сведений было бы абсолютной неправдой.
В качестве «свода сведений» о земельном ресурсе как средстве производства земельный кадастр был необходим «для более обоснованного планирования объема производства и закупок сельскохозяйствен-
3 Материалы Российско-германского симпозиума «Земельный кадастр в единой системе государственного учета недвижимости (национального достояния) Российской Федерации // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2002. № 2-3(11-12). С. 35-37; Федеральная целевая программа «Создание автоматизированной системы ведения Государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2007 годы)» / Распоряжение Правительства Российской Федерации от 15 марта 2001 года № 369-Р. С. 9.
4 Земельный кадастр СССР / Коллективная монография под научным руководством и общей редакцией доктора экономических наук С.Д. Черемушкина. М.: Экономика, 1967.
5 Там же. С.11.
6 Черемушкин С.Д. Теория и практика экономической оценки земли. М., 1967. 279 с.
7 Земельный кадастр СССР / Коллективная монография под научным руководством и общей редакцией доктора экономических наук С.Д. Черемушкина. М.: Экономика, 1967. С. 7.
ной продукции; при оценке итогов производственной деятельности колхозов, совхозов и районов в целом; для разработки вопросов размещения и специализации сельского хозяйства, внедрения во всех предприятиях научно обоснованной системы мероприятий по земледелию и животноводству; при составлении производственных планов и проектов организации территории в хозяйствах, а также для решения других задач эффективной организации сельского хозяйства»8. Важное значение имел полноценный кадастровый количественный и качественный земельный учет при разработке и осуществлении системы мероприятий по интенсификации сельского хозяйства и повышению культуры земледелия, в частности, в решении вопросов, как рационально использовать земельные угодья, ввести правильные севообороты, эффективно применять минеральные и органические удобрения, развернуть борьбу с эрозией почв, организовать широкие работы по мелиорации земель, орошению, осушению, созданию полезащитных насаждений и проведению других мероприятий.
Серьезной практической задачей, решение которой в полной мере зависело от состава и качества земельно-кадастровой информации, выступал и выбор целесообразных для конкретных условий масштабов капиталовложений и установление в связи с этим приоритетных земельных участков, для хозяйственного использования которых признавалось целесообразным направление дополнительных ресурсов.
Короче, обращаясь к первоисточникам, отметим, что, по оценкам авторитетных специалистов, только профессионально разработанный земельный кадастр мог служить объективной основой для повышения уровня научного руководства и планирования в сельском хозяйстве как в масштабе всей страны, так и каждом сельскохо-
зяйственном предприятии. И не только в сельском хозяйстве - земельным кадастром должны были быть охвачены все без исключения «земли единого государственного фонда».9
Вот о таком земельном кадастре можно было смело говорить как о действенном инструменте организации и управления экономическим процессом в целом и отраслевом либо межотраслевом региональном землехозяйствовании, в частности! Но что же осталось от этого кадастра в его нынешнем содержании?
Скажем так: вопрос риторический, ибо ответ на него недвусмысленно сформулирован г-ном Саем С.И. Выступая на посвященном земельному кадастру Российско-германском симпозиуме, этот господин подтвердил, что еще в конце 1960-х годов, до его назначения руководителем Росзем-кадастра, в России была создана кадастровая система «для оценки качественных показателей в сельском хозяйстве, для целей прогнозирования урожайности и других показателей». Отметил он и тот факт, что «ведение кадастра велось на высоком профессиональном уровне». Но в 1990-е годы появились, по заявлению С.И. Сая, новые проблемы, и поэтому была поставлена задача о создании «фискального кадастра». В итоге современная версия земельного кадастра создана (и в этом, естественно, заслуга возглавляемого С.И. Саем ведомства- В.Б.) «как фискально-правовая система»10. «Вот тебе, - как говорится, - бабушка, и Юрьев день!»
Не афишируя на начальном этапе свои намерения исключить из земельного кадастра ранее составляющие основную часть его информации сведения производственно-технологического и технико-экономического характера, инициаторы такой трансформации в полном соответствии с идеологией всесилия «невидимой руки рынка»
8 Земельный кадастр СССР / Коллективная монография под научным руководством и общей редакцией доктора экономических наук С.Д. Черемушкина. М.: Экономика, 1967. С. 6.
9 Там же. С. 14.
10 Материалы Российско-германского симпозиума «Земельный кадастр в единой системе учета недвижимости (национального достояния) Российской Федерации» // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2002. № 2-3 (11-12). С. 35.
посчитали вполне оправданным наполнить создаваемую с «нуля» новую версию земельного кадастра исключительно учетнорегистрационными правоустанавливающими характеристиками каждого кадастрового земельного участка.
Решение в отношении содержания земельного кадастра было принято в результате ознакомления с действующими в развитых зарубежных странах его образцами, которые в отличие от земельного кадастра СССР, как правило, не имели такой полной, исчерпывающей земельно-кадастровой информации.
Так что одной из причин существенного уменьшения информационного потенциала формируемой кадастровой системы России можно назвать попытку «адаптации» к нормам и стандартам «зарубежных» рыночных моделей земельно-кадастровой документации. Вместе с тем нельзя не обратить внимание и на некоторые субъективные обстоятельства, послужившие причинами механического тиражирования этих моделей в специфических условиях российской переходной экономики.
Назовем некоторые из этих причин, негативное влияние которых на становление современной версии российского земельного кадастра можно в полной мере отнести на счет ведомственного эгоизма, амбиций и недобросовестности аппарата ведомственного управления.
Начнем с первой - стремление руководства земельной службы «облегчить» выполнение инициированной им же задачи, но в то же время под флагом крупного инвестиционного проекта добиться возможности сохранения и даже заметного приумножения ассигнований, эксплуатируя для этого недостаточную осведомленность в земельно-кадастровой проблематике определяющих инвестиционные приоритеты сотрудников соответствующих государственных органов управления.
Вторая причина - панический, на наш взгляд, и, очевидно, не беспочвенный страх ведомственных аппаратчиков оказаться недееспособными в решении подлинно актуальной земельно-кадастровой проблемы: сохранить в полном объеме адаптирован-
ную к переходной рыночной экономике производственно-технологическую и техникоэкономическую информацию о земельных участках, совместив последнюю с существенно видоизмененными, соответствующими рыночной экономике правоустанавливающими сведениями, а также данными, необходимыми для реализации обоснованной политики платности землевладения и землепользования.
Третья причина - неудержимое стремление создать ситуацию, при которой чиновники, прежде всего из верхнего эшелона управления, получили бы возможность заниматься своим любимым делом - делить выделенную для реализации земельно-кадастрового инвестиционного проекта технику и программные средства, отдавая предпочтение одним и отвергая услуги других поставщиков, выделяя в приоритетные одни и отодвигая на «задний план» другие подведомственные региональные комитеты-потребители.
В итоге с полным основанием можно заявить, что «король голый», т. е. в нынешнем его содержании земельный кадастр - всего лишь хранилище ограниченного круга данных, в основном схематично-геодезических и правоустанавливающих, которые никак не могут удовлетворить потребности системного управления земельными ресурсами. В этом «хранилище» остались лишь сведенные к примитивному набору такие данные, как почтовый адрес земельного участка, его кадастровый номер, наименование угодий, разрешенное их использование, координаты поворотных точек границ участка и размещенных на нем объектов недвижимости, перечень технических ограничений, сервитутов и обременений. Что касается агротех-нологических, гидрогеологических, инженерно-строительных и других характеристик, то эти показатели из состава земельнокадастровой информации вообще исключены. Социально-экономические условия хозяйственного освоения и использования земельного участка также фиксируются крайне скудно: указывается расстояние к каким-то безликим «ориентирам» в населенных пунктах, записывается численность жителей последних и расстояние от собственно
земельного участка до ближайших объектов социальной инфраструктуры даже без указания емкости, технического уровня и физического состояния последних.
Мифологизация значения нынешней версии земельного кадастра для экономического процесса- не единственная «находка», с помощью которой осуществляется перевод режима его разработки в непрерывное последовательное «повторение пройденного», т. е. создания череды, некоего «конвейера» следующих друг за другом федеральных целевых программ с мало заметными отличиями в названиях и совсем микроскопическими, практически не просматривающимися различиями в содержании. Причем собственно разработка и внедрение земельного кадастра ведется широким фронтом на территории всей страны, с купеческим размахом и явными признаками гигантомании. Вред от этого весьма существенный. И вот почему.
Широкомасштабное повсеместное внедрение требующей крупных ассигнований земельно-кадастровой системы даже без оценки состоятельности ее содержания не имеет смысла, если масштабы и сроки выполнения данной задачи не будут синхронизированы с а) ходом земельной реформы и динамикой приватизационного процесса; б) становлением слоя российских земельных собственников; в) развитием рыночного земельного оборота; г) достижением необходимых масштабов востребованности и ликвидности земельных ресурсов. До тех пор пока любое из этих условий не выполняется, форсировать коренную перестройку ранее сложившейся земельно-кадастровой системы, а тем более создавать ее заново не только не целесообразно, но и по большому счету расточительно.
Посмотрим, как обстоят дела в этом плане в современной России. И начнем с вопроса: есть ли уже сейчас и ожидается ли в обозримой перспективе достаточное число объектов земельно-кадастрового описания и учета? Иными словами, сколько в России земельных участков, которые нуждаются в занесении в земельный кадастр как объекты собственности не только государства, но и различных физических и юридических лиц?
Оказывается, такие участки по занимаемой ими площади в общей территории страны представлены ничтожно малой величиной, которая к тому же локализована в ограниченном числе географических пунктов и ареалов.
Известно, что 92,5 процента территории России сосредоточено в руках одного собственника - государства. Рассчитывать на скорое разделение земель государственной формы собственности на земли федерального центра, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, как уже отмечалось, не приходится.
Вряд ли будет увеличиваться численность объектов кадастрового учета и за счет появления в широких масштабах новых землевладений частной формы собственности. В данном случае проблема в том, что основной массив таких земель (за исключением дачных, садово-огородных и иных мелких наделов непроизводственного значения) находится в совместной долевой собственности и на местности не выделен.
Мало оснований считать своевременным форсированное создание земельного кадастра и с точки зрения востребованности его информации для осуществления рыночных операций с земельными участками. Ведь за достаточно длительный с начала проведения земельной реформы период российский земельный рынок так и не преодолел свое депрессивное и крайне деформированное состояние. По-прежнему основной сделкой остается аренда, причем практически единственным арендодателем выступают органы государственного управления.
Что касается такой базовой операции, как купля-продажа земельных участков частной формы собственности, то масштабы ее ничтожны, преимущественно локализованы в Европейской части России, в малых ареалах, в границах крупных городов и их пригородных зон, причем в последних, как правило, представлены сделками с мелкими землевладениями, в частности дачными и огородными наделами, земельными участками под индивидуальное жилищное строительство, животноводство, садоводство. Продажа земель государственной собственности
из-за незавершенности ее раздела осуществляется в крайне ограниченных объемах, а ипотечный залог земельных участков практически отсутствует.
Нет и соответствующего спроса на земельно-кадастровую информацию со стороны участников российской кризисной переходной экономики, имеющей ярко выраженную сырьевую ориентацию. Ограниченная инвестиционная активность в несырьевых отраслях, в том числе и в агропромышленном комплексе, не только не требует для конкретных хозяйствующих субъектов расширения их земельно-территориальных ресурсов, но и ведет к сокращению последних, выбытию из хозяйственного использования, а следовательно, и из состава востребованных гражданами и юридическими лицами объектов земельно-кадастрового информационного учета и наблюдения. Таким образом, напрашивается вывод, что сегодня затевать в масштабе всей страны реализацию дорогостоящего инвестиционного проекта по созданию оснащенной современной техникой и технологией земельнокадастровой системы - мероприятие явно несвоевременное.
Еще менее состоятельными являются аргументы, которые позволили Росземкадаст-ру «обзавестись» не одной, а двумя (одна за другой) федеральными целевыми программами в области создания автоматизированной земельно-кадастровой системы. Даже неспециалисту понятно, что между «Автоматизированной системой ведения государственного земельного кадастра» (название первой федеральной целевой программы образца 1996-2000 годов) и «Автоматизированной системой ведения Государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости» (программа 2002-2007 годов) ни по составу работ, ни по их объему и содержанию принципиальной разницы быть не должно. Ведь и земля относится к категории недвижимости, поэтому фраза «ведения Государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости» формально ничего, кроме явной тавтологии, не содержит. Трудно, практически невозможно отличить задачи, сформулированные в указан-
ных двух последовательно чередующихся федеральных целевых программах. Спрашивается, какая разница между «разработкой и совершенствованием правовой и нормативно-технической базы ведения Государственного земельного кадастра» и «разработкой и совершенствованием нормативноправовой базы реализации государственной политики в области Государственного земельного кадастра и учета недвижимости»? Есть ли разница в том, что в первой Программе предполагалось «развертывание программно-технических комплексов в рай/горкомземах с целью формирования информационно-технической инфраструктуры АСГЗК...», а во второй - то же самое, но с неким «патриотическим» акцентом: «развертывание в учреждениях ведения Государственного земельного кадастра и учета недвижимости программно-технических комплексов, современных отечественных информационных технологий и программных средств, защиты информации (подчеркнуто нами - В.Б.)». В первой Программе была обещана «разработка. технологии межведомственного взаимодействия, включая и новейшие информационные технологии на базе Интернет», во второй - «обеспечение совместимости информационных систем, связанных с формированием, государственным учетом, технической инвентаризацией, оценкой, регистрацией прав, налогообложением, управлением и распоряжением недвижимостью, и создания системы электронного обмена сведениями между ними». И т. д. и т. п.
Развивая тему о дублировании и, соответственно, имитации напряженных работ, отметим еще один выразительный факт. О том, что вторая по счету Федеральная целевая программа явно недостаточна по объему заявленных работ и избыточна по «выбитому» финансированию, свидетельствует то обстоятельство, что Росземкадастр с легкостью поделился с Минимуществом России выделенными на программу средствами, отдав с рассрочкой на 5 лет ни много ни мало 20,86 млрд рублей для выполнения далеких от автоматизации системы государственного земельного кадастра и регистрации объектов недвижимости работ
по разделу государственного земельного фонда на земли Федерального центра, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Можно объяснить этот факт напористостью руководства Минимущества России. Но бесспорно одно: если бы для работ по Программе Росземкадастр не получил избыточного финансирования, то ни копейки не отдал бы на сторону.
Возвращаясь к главному вопросу этого раздела, спросим себя: что же получается? Какова цена бюрократических амбиций, поставивших на службу узкогрупповым интересам земельно-кадастровую мифологизацию и гигантоманию? На сколько «потянут» бесполезные траты хотя бы по таким позициям, как широкомасштабные закупки технического оборудования, программных средств и сбор информации о земельных участках?
Сегодня практически невозможно точно, по официально подтвержденным фактическим данным определить масштаб неэффективного расходования денег на закупку технического оборудования и программных средств для земельно-кадастрового учета в 1996-2000 годах, т. к. Росземкадастр наглухо заблокировал доступ к отчетности об объемах и стоимости выполненных работ по первой Федеральной целевой программе. Поэтому в данном случае судить о потерях бюджетных средств можно только ориентировочно, по некоторым косвенным фактам, а также на основе своеобразной ревизии представленных во второй Программе и ее подпрограмме содержания и стоимости запланированных объемов работ.
Отчасти ответ на эти вопросы можно найти в Представлении Счетной палаты Российской Федерации руководителю Росзем-кадастра С.И. Саю, обобщившим результаты проверки «финансирования, целевого и эффективного использования средств федерального бюджета в 2001 году на целевую программу «Создание автоматизированной системы ведения Государственного земельного кадастра».
В этом Представлении, в частности, отмечается, что «в подведомственных Рос-земкадастру организациях Саратовской области из 258 используемых компьюте-
ров 128, или 48 процентов, не соответствуют необходимым параметрам», а также предлагается в дальнейшем «при оснащении компьютерной техникой учитывать региональные особенности, четко определять объем информационной базы и требуемые масштабы компьютерного обеспечения». Выходит, ни первое, ни второе, ни третье в процессе работ по осуществлению Программы не выполнялось. И закупалось это оборудование, по свидетельству ранее работавших в Росземкадастре вполне информированных специалистов, по ценам, в два-три раза и более превышающим рыночные. Так например, обычная графическая станция, рыночная цена которой не превышала
7,0 тыс. долларов (а при самостоятельной сборке, исключающей абсолютно не нужные в производстве комплектующие - 4 тыс. долларов), покупалась за 20 тыс. долларов, т. е. в 3-5 раз дороже. Программное обеспечение приобреталось явно устаревших версий, причем вместо корпоративных или сетевых лицензий (одна лицензия на несколько рабочих мест) продавцом навязывался, а ведомством-покупателем благосклонно принимался комплект полностью обособленных на каждое рабочее место программных средств, причем один комплект стоил от 6 до 12 тыс. долларов. Не трудно сосчитать, во сколько обходилась эта продукция на один сервер и подключенные к нему 12, 15 или 18 рабочих мест. Следовательно, на приобретение программного обеспечения для одного сервера с 12 подключенными к нему рабочими местами потребуется 72 тыс. долларов. В целом же замена устаревших программных средств в 2 318 органах кадастрового учета, если исходить из того, что в каждой организации имеется всего один сервер и только по минимуму на 12 рабочих мест (хотя и число серверов, и количество рабочих мест иногда превышало указанные показатели), «потянет» на 166,9 млн долларов, т. е. по нынешнему курсу - примерно на 4 млрд 673 млн рублей.
Теперь обратимся к расчетам по второй Программе и ее подпрограмме. Уже на первом этапе их осуществления, помимо технического и программного переоснащения львиной части предприятий, осуществляю-
щих процедуры земельно-кадастрового учета, предусматривается создание соответствующих программно-технических комплексов в пяти федеральных округах. Для этого на весь срок осуществления основной Программы из федерального бюджета запрашивается ни много ни мало, а 598,2 млн рублей. Кроме того, следует приплюсовать ассигнования из внебюджетных источников в размере 210 млн рублей в рамках российско-германского проекта «Гермес» плюс 465 млн рублей по проекту «Ларис», а также 558 млн рублей «связанного» финансирования в рамках российско-шведских проектов «по оказанию технического содействия для создания в Российской Федерации современной системы ведения Государственного земельного кадастра». Хорошим «довеском» к этим издержкам идут «паровозом» затраты на аналогичные цели по подпрограмме - 358,5 млн рублей из федерального бюджета и 2 481,8 млн рублей из бюджетов субъектов Российской Федерации. Итого на круг получается почти 3,5 млрд рублей, «покрывающих» расточительство земельно-кадастровой гигантомании прошлого и авансирующих его в прогнозируемом будущем. Характерно, что все это техническое великолепие «тянет за собой немалые эксплуатационные издержки». В частности, всего запрашивается 1,58 млрд рублей, в том числе на эксплуатационно-техническое обеспечение (расходные материалы, запчасти, связь и коммуникации), предусматривается израсходовать по основной Программе в 2002-2007 годах 1 030 млн рублей средств из федерального бюджета.
И это еще не все. Оказывается, чтобы земельно-кадастровая система могла функционировать, нужно «актуализировать» информацию о земельных участках и прочно связанных с ними объектах недвижимого имущества. Поэтому для разработки автоматизированных баз данных и на ввод информации по результатам инвентаризации и межевания по основной Программе зап-
рашивается 3 733,1 млн рублей из федерального бюджета и 17 635,8 млн рублей из бюджетов субъектов Российской Федерации. Платежи за аналогичную работу плюс работы по разграничению государственных земель, предусмотренные в подпрограмме, определены на сумму 4 642, 51 млн рублей из федерального бюджета и 11 555, 98 млн рублей из бюджетов субъектов Российской Федерации.
Как видим, цифры достаточно внушительные. Вопрос лишь в том, много это или мало? Экономически оправдано или нет?
Руководство Росземкадастра однозначно оценивает инвестиции в земельный кадастр как блестящую операцию по эффективному освоению бюджетных средств, которое обеспечивает постоянное увеличение поступлений земельных платежей в консолидированный государственный бюджет всех уровней.
«С помощью кадастровой системы, - заявляет В.С. Кислов, - также удалось повысить собираемость налогов и платежей за землю в бюджет. Так, примерно в три раза повысился сбор земельных платежей во все уровни бюджета и в 10 раз - в федеральный бюджет (данные с 1996 по
2000 год). Наша статистика показывает следующее: 1 рубль, вложенный в кадастровую систему сегодня, дает реальную разовую отдачу в тот же год - 3-12 рублей. Главная проблема- где взять средства, этот самый рубль!»11. В общем, дайте нам «этот самый рубль» и все проблемы будут решены, ибо где еще можно получить такую норму прибыли!
Увы, все сказанное - не что иное, как «лукавые» цифры. Чтобы не быть голословным, придется «обнажить» несостоятельность «подстилающей» приведенные цифры статистики, а также непрофессионализм идеологии собственно оценки, построенной на заимствовании у софистов широко практикуемого ими для доказательства недоказуемого одного из богатого арсенала способов нарушений формальной логи-
11 Кислов В.С. Вопросы внедрения системы Государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости, проблемы ее кадастрового обеспечения // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2002. № 2-3 (11-12). С. 36.
ки - принципа так называемой «подмены тезиса» (типа «шел дождь и два студента»).
Начнем со статистики (табл.1). Суммарные объемы земельных платежей в консолидированный бюджет представлены по годам заявленного периода в следующих объемах: 1996 год - 5,4 млрд р., 1997 год - 9,4 млрд р.,
1998 год- 11,03 млрд р., 1999 год-18,11 млрд р., 2000 год- 24,8 млрд р., 2001 год - 30,14 млрд р12.
Но, во-первых, вспомним, что в 1996 году работа по созданию автоматизированной системы государственного земельного кадастра только начиналась, причем выполнялась только «вводная» часть целевой программы: отрабатывалась концепция, создавались методики, формировались первые пробные структурные элементы системы, решались вопросы о поставках оборудования и т. п. Аналогичные подготовительные работы отвлекали основную часть времени и средств и в 1997, и 1998 годах. Поэтому всерьез говорить о том, что в этот период система земельного кадастра помогла найти некую армию скрывающихся налогоплательщиков и одновременно поднять ставку земельных платежей - значит выдавать желаемое за действительное. Не забудем и о галопирующей в то время инфляции, которая в 1998 году взорвалась дефолтом, последствия которого ощущались даже после
2001 года.
Итак, в период с 1996 по 2000 год никакого чрезмерного реального прироста земельных платежей в консолидированный бюджет не наблюдалось. Не было и реального увеличения поступлений земельного налога. Статистика фиксирует следующую ситуацию: 1997 год- 6,5 млрд р., 1998 год - 7,1 млрд р. («прирост» даже не погашает инфляционную компоненту),
1999 г. - 10,9 млрд р. (дефолт!), 2000 год -
12,0 млрд р., 2001 год - 16,07 млрд р.13 (отдаленные последствия дефолта плюс инфляция). Так что лучше забыть о 3-8 рублях
отдачи на 1 рубль затрат в земельный кадастр.
Сказанное - лишь верхушка айсберга. Теперь обратимся к самой идеологии расчета эффекта инвестиции в земельный кадастр, которая «несет» на себе неизгладимое родимое пятно примитивного незнания методов экономических оценок. Разве не ясно, что величина земельных платежей не только и даже не столько зависит от того, что усилиями ведомства к миллионам учтенных землевладельцев и землепользователей добавится пара-другая сотен, пусть даже тысяч неучтенных налогоплательщиков. И причем здесь прирост налоговых платежей в целом, который определяется более серьезными факторами - ростом цен на мировом рынке нефте- и газопродукции, постепенным оживлением производства, торговли и т. п.
Если говорить всерьез об эффективности инвестиций в осуществляемой модели земельного кадастра, то способ ее оценки один: соотношение затрат и полученного дохода от стоимости оказанных услуг по регистрации и продажи кадастровой информации о земельно-недвижимых объектах (включая не только постановку на кадастровый учет, но и внесение информации обо всех изменениях с земельным участком). Конечно, для такого рода расчетов необходима достаточно полная и надежная учетная статистика. Полагаем, что бывший Росземкадастр такой информацией в полном объеме не обладал. Тем не менее укрупненно, по ориентировочным данным подсчитать хотя бы себестоимость регистрационных услуг земельно-кадастровой системы вполне возможно. С этой целью достаточно обратиться к цифрам второй модификации Федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения Государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2007 годы)», включая и ее подпрограмму.
12 Государственный (национальный) доклад «О состоянии и использовании земель Российской Федерации за 2001 год». Государственный комитет Российской Федерации по земельной политике. М., 2002. Приложение 12.
13 Кислов В.С. Вопросы внедрения системы Государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости, проблемы ее кадастрового обеспечения // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2002. № 2-3 (11-12). С. 36.
Вопросы подписки по тел. (095) 129-0001
Таблица 1
Динамика поступления земельных платежей (налог и арендная плата) по всем категориям земель Российской Федерации14 Федеральная служба земельного кадастра России
млрд р. (в исчислении 1997 г.) млн р.(после деноминации в 1998 г.)
№ п/п Категория земель 1995 г. отчет 1996 г. отчет 1997 г. отчет 1998 г. отчет 1999 г. отчет 2000 г. отчет 2001 г. отчет
объем поступления %к общему объему объем поступления %к общему объему объем поступления %к общему объему объем поступления %к общему объему объем поступления % к общему объему объем поступления % к общему объему объем поступления % к общему объему
1 Земли городов и поселков 2 331,0 70,3 3 845,6 71,8 7 432,7 78,8 8 897,2 80,7 15123,9 83,5 21 030,2 85,0 25 715,6 85,3
2 Земли сельхозназначения 720,0 21,7 1 080,0 20,2 910,2 9,6 930,0 8,4 1 159,0 6,4 1 149,0 4,6 1 256,4 4,2
3 Другие земли вне черты населенных пунктов 199,0 6,0 321,0 6,0 1091,1 11,6 1 200,5 10,9 1 830,3 10,1 2 585.8 10,4 3169,4 10,5
4 Земли сельских населенных пунктов и садовых участков 66,5 2,0 107,0 2,0
итого 3 316,5 100,0 5 353,6 100,0 9 434,0 100,0 11 027,7 100,0 18113,2 100,0 24 765,0 100,0 30141,4 100,0
в т. ч. земельный налог 2 487,4 (расчет)15 3 854,6 (расчет)16 6 485,3 6 970,1 10 928,4 13 975,0 16 070,1
5 5.1 5.2 5.3 Централизовано в федеральный бюджет по закону о бюджете Российской Федерации Фактически % фактического поступления к плану 322,1 187,6 58,3 1 099,1 455,6 41,5 2 415,9 1 068,2 44,2 2 600,0 1 465,9 56,4 5 383,6 3 776,3 70,0 6611,5 6 501,1 98,3 7 207,2 8 072,6 112,0
14 Государственный (национальный) доклад «О состоянии и использовании земель Российской Федерации за 2001 год». Государственный комитет поземельной политике. М., 2002.
15 В 1995-1996 годах, по данным Министерства по налогам и сборам Российской Федерации, объем земельного налога в общей сумме платежей за землю не выделялся, в связи с этим расчет поступлений земельного налога сделан исходя из процентного соотношения земельного налога к общему объему поступления платежей за землю в 1997-2000 годах.
16 Индексация ставки земельного налога и арендной платы, действовавших в 1999 году, применялись в 2000 году для всех категорий земель с коэффициентом 1,2 налога: ставки земельного налога и арендной платы, действовавшие в 2000 году, применялись в 2001 году для всех категорий земель.
Согласно представленным в данных документах расчетам суммарная стоимость запланированных работ на весь срок их осуществления установлена в размере 46 644,5 млн рублей, в том числе на долгосрочные капиталовложения (техническое оснащение, приобретение программных средств, покупку информации и др.) -43 463,67 млн рублей и ежегодные расходы - 3 180,83 млн рублей. Из общей пояснительной записки к Программе следует, что за счет долгосрочных капиталовложений в подавляющей части только что технически оснащенных в рамках предыдущей Федеральной целевой программы органах ведения земельного кадастра планируется осуществить коренную (в 1 197 организациях из 2 318) и частичную (в 650 филиалах этих организаций) модернизацию. Также предусматривается переработка программных средств, «актуализация» (читай - обновление) исходных данных, переделка концептуально-методических основ, разработка заново технических проектов и т. д. и т. п. Получается, что срок «существования» результатов всего профинансированного в прошлом периоде объема работ не превышает полутора-двух лет. Принимая этот срок в качестве некоего стандарта, получаем величину приведенных к году долгосрочных капиталовложений - 21,5 млрд рублей плюс ежегодные годовые эксплуатационные издержки в размере 3,2 млрд рублей. В итоге складывается величина суммарных приведенных затрат на создание и функционирование земельно-кадастровой системы в размере 24,5-25,0 млрд рублей.
Используя представленную в печати информацию о том, что ежегодно в земельнокадастровой системе обрабатывается около 6 млн обращений граждан15, определяем, что каждое такое обращение обходится клиенту минимум в 4 000-4 500 рублей. Эта цифра уже реально отражает «цену» гигантомании в проектировании и создании зе-
мельного кадастра, «перегруженного» избыточными затратами. Здесь впору говорить не об экономическом эффекте, а о солидном убытке. Да и откуда взяться экономическому эффекту, если наряду с «размазыванием» средств по необъятной российской территории ведомство транжирило их на постоянно обновляемое в глобальных масштабах дорогостоящее оборудование, негодные программные средства, астрономическую по затратам «актуализацию» базы данных и т. п.?
Значит ли все сказанное, что сегодня российский земельный кадастр никому не нужен? Почему же, нужен. Например Швеции, Дании, Германии, которые давно грезят, как нам представляется, землями северных территорий России, в частности Республики Карелии, а также Архангельской, Мурманской, Новгородской, Ленинградской, Калининградской, Псковской областей. Не случайно именно в этих регионах со стороны указанных государств кредитуется освоение принятых в названных странах моделей земельного кадастра и активно привлекаются российские специалисты для обучения в этих государствах.
Видимо, кое-кто в Росземкадастре все-таки осознавал такую угрозу и даже выражал по этому поводу свою тревогу. Не случайно же в Государственный (национальный) доклад «О состоянии и использовании земель Российской Федерации за 1999 год» «вклинилась» фраза о том, что «... используемые для реализации Программы ... кредитные линии МБРР (проект ЛАРИС) и германского страхового общества «Гермес» (проект «Гермес») ... естественным образом продвигают на отечественный кадастровый рынок западного производителя, закрепляют зависимость российских технических решений от использования импортных аппаратных и программных средств»16. Правда, в последние годы таких слов в подготовленных Росземкадастром государственных
15 Кислов В.С. Вопросы внедрения системы государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости, проблемы ее кадрового обеспечения // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2002. № 2-3 (11-12). С. 36.
16 Государственный (национальный) доклад «О состоянии и использовании земель Российской Федерации за 1999 год». Государственный комитет Российской Федерации по земельной политике. М., 2000. С. 63.
(национальных) докладах уже не найдешь. Есть подозрение, что тот, кто включил эту фразу в официальный документ Росземка-дастра, из данного ведомства был уволен. Зато не иссякает поток благодарности со стороны руководства Росземкадастра17 в адрес иностранных «спонсоров», хотя их вклад в финансирование Программы и подпрограммы создания российской информационной кадастровой земельно-недвижимой системы исчисляется незначительной для России суммой: всего в 1,3 млрд рублей (~ 40 млн долларов)18, т. е. 2,8 процента к общим расходам на данный проект. Получается, что иностранные благодетели - далеко не альтруисты и свои интересы хорошо обеспечивают. Странно, что этого не понимали ответственные руководители упраздненного ныне Росземкадастра.
А теперь перейдем к другой, не менее щекотливой теме - состоятельность массовой кадастровой оценки земельных участков.
Кому нужна такая кадастровая оценка земельных участков?
О том, что России необходима объективная оценка ее земельного достояния - вопроса не возникает. Такая оценка нужна хотя бы для того, чтобы граждане России имели представление о доставшемся им от предков уникальном богатстве, которым надлежит рачительно распорядиться и приумножить для грядущих поколений. Требуется объективная оценка этого ресурса и для осуществления взвешенной государственной финансово-экономической политики, в частности при организации налогообложения, установлении обоснованных стартовых цен на аукционной распродаже земельно-недвижимых объектов, передаче их в аренду, определении залоговой стоимости, капитализации земельного паевого взноса в уставный фонд совместных предприятий и т. п.
Заинтересованы в объективной оценке стоимости земельных участков и участвующие в практической оценочной деятельности различные посреднические, консалтинговые, оценочные, юридические учреждения и физические лица, профессиональный престиж и популярность которых находятся в прямой зависимости от возможности поставлять своим клиентам максимально достоверную информацию.
Бесспорно также и то, что в общегосударственном масштабе организация массовой кадастровой оценки объектов учета оправдана лишь в том случае, если «на выходе» органы управления земельным достоянием получат некий универсальный стандарт, «фокусирующий» в соответствующих количественных параметрах достигнутый в общеисторическом процессе в конкретном месте и времени уровень развития фундаментальных, базовых экономических характеристик состояния производительных сил и содержания производственных отношений.
Как же все складывается на самом деле?
Складывается все удручающе плохо, т. к. чиновники Росземкадастра, используя административный ресурс, умудрялись навязать абсолютно непригодные, примитивные, профессионально несостоятельные методические схемы решения этой ответственной задачи.
Что же представляет собой навязанный чиновниками «метод» оценки кадастровой стоимости земельных участков, который для дальнейшего упоминания обозначим термином «кластерный»?
О том, что полученные на основе административно-нажимного внедрения изобретенного чиновниками методического суррогата ценовые показатели не имеют ничего общего с реальной рыночной ситуацией и определяющими ее фундаментальными свойствами экономической системы, свидетельствуют следующие факты.
17 Российско-шведский семинар в Карелии. Государственный Комитет Российской Федерации по земельной политике (Госкомзем России). Пресс служба// Бюллетень информации № 10, октябрь 1999/ Федеральный кадастровый центр «Земля». М., 1997. С. 7-8.
18 Федеральная целевая программа «Создание автоматизированной системы ведения Государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости» / Распоряжение Правительства Российской Федерации от 15 марта 2001 года № 369-р. С. 5.
По результатам выполненной Росземка-дастром оценки кадастровой стоимости сельскохозяйственных земель средняя стоимость одного гектара земельных участков этого функционального назначения по России в целом определена в 11,0 тыс. рублей. Самые высокие показатели - в Краснодарском крае (43,6 тыс. рублей) и Московской области (33,0 тыс. рублей). В Белгородской, Воронежской, Ленинградской областях, Ставропольском крае и Республике Адыгея кадастровая стоимость одного гектара сельскохозяйственных угодий определена в размере от 20,0 до 25,0 тыс. рублей.
А вот совсем иные результаты, полученные на основе выполненных по материалам многолетних массовых статистических наблюдений расчетов равновесной рыночной стоимости выставленных на продажу в Московской области сравнительно крупных (в 5,0 тыс. и более гектаров) земельных участков сельскохозяйственного использования19. В 2002 году одна сотка земель указанной категории в системе равновесных цен стоила 65 у. е., т. е. 1 гектар стоил почти 195,0 тыс. рублей. В 2003 году, после введения в действие Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», равновесная цена одной сотки таких земель возросла до 157 у. е., или до 470,0 тыс. рублей за 1 гектар. Чувствуете разницу?
О ничтожности полученных Росземкада-стром оценок кадастровой стоимости земель сельскохозяйственного назначения свидетельствуют и появившиеся в прессе описания многочисленных случаев огромного, на несколько порядков, расхождения между показателями кадастровой оценки и реальных рыночных сделок с соответствующими земельными участками. Об одном из таких примеров рассказал на страницах
«Независимой газеты» глава Иркутского района Иркутской области Сергей Зуба-рев20. На территории района вдоль Бийского тракта администрация выделила и продала четыре гектара земли и выручили за проданную государственную земельную собственность 36 тыс. рублей. Купившие же эту землю собственники тут же перепродали ее, но уже за четыре миллиона рублей.
Еще один пример заниженной кадастровой оценки земель сельскохозяйственного назначения, но не спекулятивного, а вполне добропорядочного поведения покупателей. В 2003 году в прессе получили освещение факты массового приобретения некими фирмами земельных долей в Наро-Фоминском и нескольких других районах Московской области. Скупала фирма земельные доли по цене 10,0-11,0 тыс. долларов за земельную долю размером в 3 гектара. Платили, как видно, вполне прилично - до
100,0-110,0 тыс. рублей за 1 гектар при их кадастровой стоимости в три раза меньше. Причем скупка осуществлялась не для строительства дач, коттеджей и прочих теремов и замков. Цель была самая прозаичная - создать в Московской области крупный межрайонный молочный комплекс. Конечно, и в этом случае наивно было бы полагать, что инвестор покупает земельные ресурсы себе в убыток. Безусловно, их реальная рыночная цена значительно больше - минимум в два раза, причем она будет последовательно увеличиваться.
Может быть, гораздо лучше обстоит дело с кадастровой оценкой земель городов и населенных пунктов? Если бы. Здесь иная беда- непомерно завышенные, «удушающие» бизнес и блокирующие приток инвестиций показатели кадастровой стоимости земельных участков. Мыслимое ли дело, чтобы в среднем, а тем более малом по чис-
19 Статистика сделок на земельном рынке формировалась на основе объявлений в рекламном еженедельнике «Из рук в руки» с применением специально разработанного метода «восстановления» незафиксированного в объявлениях спроса на соответствующие земельные участки! Формирование базы данных, методическое и программное обеспечение ее наполнения недостающей информацией, обработка, а также обобщение полученных результатов осуществлено сотрудниками Научно-исследовательского института земельных отношений и землеустройства по концептуальной и научно-методической программе автора данной публикации, под его руководством и при непосредственном участии.
20 Кез С. Губернатор и Дума не сошлись в цене на землю // Независимая газета. 2002. 20 ноября.
лу жителей городе земельный участок под предприятиями торгового и бытового обслуживания, учреждений и организаций народного образования, административно-управленческими и общественными объектами оценивался в пределах 15,3-18,8 долларов за 1 кв. м или 1 530-1 880 долларов за одну сотку21. А ведь именно эти оценки используются как базовые при расчете величины земельного налога, арендной платы, иных платежей за землю. Такого рода оценки косвенно послужили ориентиром и для определения выкупной цены земель под приватизированными предприятиями, что стало причиной серьезного столкновения органов государственного управления приватизационным процессом с командирами промышленного производства. Вызвавшая это столкновение ситуация была хорошо представлена вице-президентом Российского союза машиностроителей К.А. Бену-кидзе в его докладе «Земельная ноша машиностроения» на состоявшихся 31 марта 2003 года Парламентских слушаниях в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации по проблеме «О законодательном обеспечении прав собственности на земельные участки под промышленными объектами». Из названного доклада следует, что, например, Нижегородское предприятие ГАЗ должно заплатить за три участка (площадью 597, 667 и 298 гектаров) ни много ни мало, а более 104 млн долларов. Предприятие «Сокол», расположенное в этой же области, за участок площадью 601 гектар должно отдать 31 млн 110 тыс. 364 долларов. В Санкт-Петербурге цены за 1 сотку подлежащей выкупу земли колеблются от 1 241 до 6 168 долларов, а сумма выкупа для петербургского завода «Звезда» составила 29 млн 108 тыс. 250 долларов, для Ижорских заводов - 80 млн 179 тыс. 903 долларов, для Кировского завода - 65 млн 653 тыс. 500 долларов, для завода «Электросила» -28 млн 371 тыс. 938 долларов. Не уступает по этим показателям и Свердловская об-
ласть, где выкуп земли для Уралмашзавода обойдется в 61 млн 744 тыс. 680 долларов.
Аналогичная ситуация характерна и для промышленных предприятий других отраслей - металлургии и соответствующих ей отраслей, судостроения, электроэнергетики. Для них стоимость одной сотки земли, как правило, колеблется в пределах 500-1 000 долларов, а нередко и 3 500 -4 300 долларов. Сумма же выкупа одной сотки земли для большинства отраслей составляет 20,0-60,0 млн долларов, а для предприятий электроэнергетики - 80,0-
130,0 млн долларов.
По представленным К.А. Бенукидзе оценкам, сегодня сумма выкупа всех земель под промышленными объектами России равна 100 миллиардам долларов, что составляет четверть годового внутреннего валового продукта страны и сопоставимо с двухгодичным фондом заработной платы в сфере материального производства.
Сравним: в Канаде участок земли для промышленного объекта площадью 230 гектаров можно купить за 280 долларов за сотку, в Коста-Рике земельные участки в курортной зоне на побережье Тихого океана продаются за 800-1 800 долларов за сотку, в Чехии в 60 км от границы с Германией можно приобрести участки земли под промышленную застройку со всеми коммуникациями, вблизи от железнодорожной и основных автомагистралей за 350 долларов за сотку, в крупнейших городах Латвии цена земель промышленных предприятий, как правило, не превышает 100-300 долларов за сотку.
Чтобы устранить негативные последствия «творчества» чиновников земельной службы, потребовалось вмешательство Президента Российской Федерации В.В. Путина, вынужденного, во-первых, заявить о сомнительных требованиях повторных платежей за уже оплаченные в процессе приватизации промышленные предприятия, а во-вторых, потребовать резко сократить неслыханный размер этих плате-
21 Оверчук А.Л., Фомин Н.П. Использование результатов кадастровой оценки земель для целей налогообложения и рационального землепользования //Вопросы оценки земли. Приложение к журналу «Имущественные отношения в Российской Федерации». Вып. 3. М., 2003. С. 35.
жей. В результате выкупная стоимость земельных участков под приватизированными предприятиями была сокращена вдвое, а ее выплаты отодвинуты во времени. Как говорится, хорошо то, что хорошо кончается! Но, спрашивается, чего стоят кадастровые оценки стоимости земельных участков, если соответствующие показатели, оказывается, можно и даже нужно сокращать вдвое?
Итак, вывод напрашивается один - отсутствие достаточной статистики рыночных сделок для разработки статистически достоверных математических моделей никакими самыми изощренными математическими процедурами компенсировать невозможно.
Но, может быть, уже устранен дефицит статистики рыночных операций купли-продажи земельно-недвижимых объектов? Увы, положение по-прежнему остается неутешительным, о чем свидетельствуют следующие данные. За три года (1999-2001) во всех городах и поселках России было осуществлено всего 381, 5 тыс. сделок на площади в 41, 1 тыс. гектаров, что в среднегодовом исчислении составляет соответственно 127, 2 тыс. сделок и 137, 2 тыс. гектаров.
Принципиальное значение имеет тот факт, что информацию о цене сделок можно признать вполне достоверной лишь в том случае, если они заключены от лица государства в отношении земель государственной и муниципальной форм собственности. Только в этих случаях можно быть уверенным, что официально зафиксированная стоимость продажи соответствует ее фактической величине. Если же сделки заключаются между гражданами, то объявленный размер выручки, как правило, бывает заниженным, т. к. для участников сделки невыгодно, а иногда и опасно объявлять истинную величину выручки. Причем львиную долю по числу сделок (349,6 тыс. за три года и 1 16,2 тыс. в среднегодовом исчислении) и значительную часть по площади (34,9 тыс. гектаров за 1999-2001годы и 11,6 тыс. гектаров в среднегодовом исчислении) составили сделки, которые заключали граждане и их объединения, поэтому в аналитических расчетах можно полагаться на информацию не более, чем по
10,0-11,0 тыс. сделок с суммарной площадью в 2, 1-2,2 тыс. гектаров, ежегодно осуществляемых с землями государственной и муниципальной форм собственности.
Теперь посчитаем, сколько сделок с достоверной информацией о их размерах ежегодно приходится на один среднестатистический город, включая и разного рода поселки. По данным официальной статистики, на начало 2001 года в России насчитывалось около 2, 5 тыс. городов и поселков. Получается, что в среднем на одно поселение данного типа приходится около четырех сделок с достоверной информацией об их величине. Причем по своему составу эти сделки не представляют разные типы земельных участков по вариантам их состояния и использования. Абсолютно непригодным (даже при наличии статистической информации) этот метод делает то обстоятельство, что при его применении из расчетов исчезают важнейшие рыночные ценообразующие факторы - возникающие по поводу рентообразующих потребительных свойств земельного участка, «фокусирующие» в себе фундаментальные характеристики реальной экономической ситуации стандарты ценового поведения партнеров сделки - ценовые притязания продавцов и ценовые ожидания покупателей. Ясно, что без этого в условиях кризисной переходной экономики никакие расчеты не могут дать результатов, способных выступать в качестве объективных ориентиров для регулирования земельных отношений.
Значит ли сказанное, что сегодня вообще не существует способа, позволяющего эффективно решать такого рода задачи и успешно устанавливать заслуживающие доверия оценки земельно-недвижимых комплексов?
Угрозы криминальной коммерциализации земельной службы России
Самым опасным для земельного достояния России способом преодоления последствий деэкономизации управления земельными ресурсами страны представляются попытки перевести на коммерческую основу осуществление сугубо государственных
функций управления, создав для этого формально «государственные», а по сути, «по-лугосударственные» предпринимательские структуры. Типичным в этом отношении примером могут служить созданные по инициативе руководства Росземкадастра так называемые земельно-кадастровые палаты, организация которых осуществлялась с намерением «сделать, как лучше», а завершилась с результатом «как всегда».
История вопроса такова. Принимая самое заинтересованное участие в деэкономизации функций земельной службы, ее руководство оказалось в ловушке не только финансового, но и острого кадрового дефицита. Так, с созданием Государственного комитета РСФСР по земельной реформе объем работ этой службы резко увеличился, что на «пике» земельной реформы привело к росту численности ее работников с 9-10 до 17 тыс. человек. Однако в середине 90-х годов прошлого столетия в России началась кампания по сокращению численности работников в различных отраслях экономики и на конкретных предприятиях. Эта кампания проводилась без сколь-либо обстоятельных расчетов и обоснования. На беду земельной службы России кампания совпала с последовательным свертыванием социально-политических и экономических функций названного комитета, что послужило поводом для применения по отношению к данному ведомству максимальных (до 20 %) норм сокращения кадровой численности. Дело дошло до того, что в некоторых областях на уровне отдельных административных районов вообще не осталось работников земельной службы, а сохранившиеся ее подразделения, штат которых состоял из 2-3 человек, вынуждены были обслуживать 2-3 и более административных района. Истощенная изнурительными сокращениями численности работников, Государственная земельная служба в конце концов оказалась неспособной выполнять возложенные на нее даже самые важные функции, в частности, касающиеся землеустройства, мониторинга состояния земель, создания и ведения земельного кадастра, осуществления контроля за использованием земельных ресурсов и другие функции.
Вот тогда у руководства Росземкадастра и родилась идея: чтобы предотвратить окончательную ликвидацию кадрового состава земельной службы было решено создать при ведомстве в форме государственных учреждений так называемые земельно-кадастровые палаты, куда на основе существующего трудового законодательства переводилась часть работников земельных комитетов, делегировались, но уже вне законодательного поля, права наполнения земельно-кадастровой документации учетными сведениями о заносимых в кадастр земельных участках, на основе внутриведомственных распоряжений разрешалось взимание платы за оказанные палатами услуги физическим и юридическим лицам.
Возможно, намерения действительно были благими. Нужно было только узаконить эту идею, инициировав и добившись утверждения в установленном порядке всего двух положений: а) разрешить земельно-кадастровым палатам вести земельный кадастр, т. е. осуществлять кадастровый учет земельных участков (естественно, без права выполнения хозрасчетных объемов работ по созданию «землеустроительных дел» на каждый регистрируемый участок) и б) получить право оказывать платные информационно-консультационные услуги. Эти условия необходимо было «прописать» в законе о государственном земельном кадастре. Сделать этого не удалось из-за сопротивления либеральных реформаторов, которые стремились лишить земельную службу России функций политического, экономического и юридического обеспечения земельной реформы, оставив за этой службой чисто техническое обслуживание либеральной земельной политики. В угоду этим требованиям пришлось поступиться юридической легитимизацией функций земельно-кадастровых палат и изъять из закона два обозначенных положения.
Вот тогда-то и прозвучало заявление В.С. Кислова о том, что перед законом о государственном земельном кадастре «открыта зеленая улица», т. к. из него исключена вся политика и осталась одна техника. Ситуацию можно было исправить при принятии закона о регистрации прав на недвижимое
имущество, что, кстати, вполне получилось у Госстроя России, для предприятий которого (не только учреждении!) в данном законе появилась норма, разрешающая вести учет объектов недвижимости, включая и земельные участки. Земельная служба России сделать этого не сумела. Таким образом, с точки зрения изначальной идеи, созданные при земельных комитетах земельно-кадастровые палаты оказались нелегитимными, юридически не правомочными.
Тем не менее бывший Роскомзем, переименованный затем в Росземкадастр, ныне упраздненный, своим внутренним приказом разрешил земельно-кадастровым палатам вести и оформлять учетно-кадастровую документацию, получая соответствующую оплату за оказанные услуги. Более того, из центрального федерального органа Государственной земельной службы в адрес его региональных подразделений и формируемых земельно-кадастровых палат последовало внутреннее постановление, согласно которому этим палатам также разрешалось выполнять конкретные проектно-изыскательские работы для наполнения земельного кадастра соответствующей информацией. Сразу же в уставах земельно-кадастровых палат появились и соответствующие разрешительные положения, согласно которым в субъектах Российской Федерации лавинообразно нарастала монополизация земельноустроительных работ и тесно связанные с ней коррупция и казнокрадство.
После настойчивого увещевания и разъяснения со стороны надзорных ведомств, в том числе Счетной палаты Российской Федерации, руководство центрального аппарата Государственной земельной службы вынуждено было признать юридическую несостоятельность выданного ею разрешения и предложить уже зарегистрированным земельно-кадастровым палатам внести соответствующие изменения в свои уставные документы. Однако выполнить это новое распоряжение поспешили далеко не все палаты. Благо, что пример такого рода проволочек показывал сам центральный федеральный орган. Еще в 2000 году Генеральная прокуратура Российской Федерации, зафиксировав правовую несостоятельность
передачи земельно-кадастровым палатам государственной кадастровой регистрации земельных участков и взимания платы за эти услуги, в своем предписании потребовала устранить данное нарушение либо, добившись принятия необходимых поправок к законодательным документам, либо ликвидировав сами палаты. Ни того, ни другого руководство центрального органа Государственной земельной службы не сделало. Более того, некоторые из ее руководителей публично и в приватных разговорах откровенно заявляли, что земельные комитеты уже свое отработали и должны быть ликвидированы, дескать будет достаточно земельно-кадастровых палат, которые к тому же хорошо бы приватизировать.
Но допустимо ли приватизировать то, что обязательно должно находиться в ведении государства? Например «скупать» его функции обеспечения приоритетов общенациональных интересов во всех сферах общественной жизнедеятельности, сохранения необходимых условий и предпосылок для прогрессивного общественного развития, выбора главных целей и ориентиров развития в мировом и внутригосударственном экономическом процессе и пространстве? Или получить в собственность органы государственного управления целиком? Даже самый ангажированный либерал-реформатор, беззаветный сторонник экономики абсолютно свободного рынка вряд ли возьмет на себя смелость ответить утвердительно на поставленные вопросы. Ведь в этом случае исчезают любые ограничения, препятствующие расточительному использованию ресурсного потенциала, сдерживающие неуемное казнокрадство, защищающие общество от тотальной коррупции.
Именно эти «прелести» в том или ином масштабе, в явной либо латентной форме характерны и для созданной Росземкадаст-ром системы земельно-кадастровых палат. Более того, их организация в системе государственной земельной службы на местах послужила причиной возникновения острой социально-психологической напряженности между руководством земельных комитетов субъектов Российской Федерации, с одной
стороны, и дирекцией земельно-кадастровых палат - с другой. Рекомендуя на руководящие должности в эти палаты своих ближайших коллег и соратников, руководители земельных комитетов рассчитывали на определенную поддержку, в том числе и финансовую, со стороны делегированных в земельно-кадастровые палаты своих бывших сотрудников. Да и последние в процессе решения вопроса о переходе на руководящую должность в земельно-кадастровую палату брали на себя обязательства тесно и плодотворно сотрудничать с земельными комитетами и содействовать их функционированию. Но после утверждения в должности от всех обязательств и обещаний не оставалось и следа. В земельно-кадастровые палаты, где предлагали значительно большие зарплаты, уходили лучшие кадры земельных комитетов. Любые просьбы о помощи (далеко не всегда финансовой) со стороны руководства последних игнорировались, возникали конфликты, которые завершались либо судебным процессом, либо административным взысканием и увольнением одного из враждующих персонажей, а зачастую и обоих.
Коммерциализация имеет место не только в отношении земельно-кадастровых палат, но и иных подведомственных бывшему Росземкадастру организаций, в частности в отношении Федерального кадастрового центра «Земля» и его филиалов, Российского государственного научно-исследовательского и проектно-изыскательского института по землеустройству (РосНИИЗемп-роекта) и соподчиненных с ними аналогичных по профилю региональных предприятий. Так, в 2002 году в ходе проверки Счетной палатой Российской Федерации финансирования, целевого и эффективного использования средств федерального бюджета в 2001 году, направленных на реализацию Федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения Государственного земельного кадастра» был выявлен целый «букет» финансовых нарушений. В их числе - оплата работ по созданию цифровых базовых кадастровых планов и осуществлению аэрокосмических работ не по утвержденным расцен-
кам или сметам, а на основе самовольно устанавливаемых цен и коэффициентов, «происхождение» которых размыто «в тумане» некоего «опытно-расчетного пути».
Типичным финансовым нарушением, выявленным Счетной палатой, также является нецелевое использование средств федерального бюджета: например, в Пермской, Саратовской и Смоленской областях было израсходовано 233,4 тыс. рублей на заработную плату по должностям и разрядам, не соответствующим штатному расписанию, а также для несанкционированного вышестоящей организацией премирования и оказания руководящему составу материальной помощи. Серьезным финансовым нарушением представляется и оплата (даже с переплатой) таких материалов и работ, которые оказываются практически невостребованными, т. е. бесполезными. Такой факт был установлен при анализе счета на сумму 22,1 млн рублей (с переплатой из-за несанкционированного изменения плана работ на сумму в 7 млн рублей) за оплату материалов аэрофотосъемки. Не хотелось бы быть слишком подозрительными, но почему-то трудно поверить в трагическую случайность данного «недоразумения».
Самое же опасное, на наш взгляд, заключается в том, что масштабная коммерциализация неизбежно смыкается с не менее масштабной криминализацией, образуя системный «омут», в который с огромной скоростью втягиваются различные структуры: как государственные, так и частнопредпринимательские, начиная от финансирующих и контролирующих органов государственного управления и заканчивая учреждениями науки и высшего образования, особенно в сфере подготовки научных кадров.
Не случайно в различных ведомствах, в том числе в российской земельной службе, стало модным повальное «движение» руководящего состава в ряды дипломированных кандидатов и докторов наук с характерным для такого движения разложением моральных норм и принципов подлинно научного творчества. Что говорить о подчиненных, если главный руководитель ведомства не гнушается пошлым плагиатом, дословно воспроизводя целые страницы текстов других авторов!
Итак, подведем некоторые итоги. Во избежание разного рода недобросовестных комментариев по поводу представленного нами критического обзора деятельности российской земельной службы полагаем уместным четко обозначить наши главные принципиальные выводы:
• мы не против добротного технического обеспечения управления земельными ресурсами - мы против тотальной деэкономизации этого процесса, выхолащивающего его суть, содержание и общественную значимость;
• мы не против земельного кадастра как одного из полезных инструментов учета земельной недвижимости - мы против ажиотажного, неуместно форсируемого создания его технической основы без тщательного анализа и обоснования необходимости применительно к конкретному месту и времени такого дорогостоящего и быстро «изнашиваемого» инструмента;
• мы не против финансирования и разработки федеральной целевой программы по созданию автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета недвижимости - мы против бессмысленного расточительного расходования средств, не обеспечивающих не только отвечающего требованиям реальной ситуации решения проблемы, но и элементарной окупаемости израсходованных на эти цели средств;
• мы не против наполнения земельной кадастровой системы правоустанавливающей информацией по земельным участкам - мы против исключения из состава характеристик последнего показателей фундаментального для управления земельным достоянием значения: агротехнологических, инженерно-экологических, антропогенноэкологических, социально-экономических;
• мы не против участия в управлении земельным достоянием России специалистов разного профессионального профиля - мы против того, чтобы «сапоги тачал пирожник, а пироги пек сапожник»;
• мы не против разумного «пирамидального» отделения функций общегосударственного надведомственного системного управления от функций отраслевого научно-технического обеспечения землевладения и землепользования, а также от непосредственной организации хозяйственной деятельности какого-либо физического или юридического лица на конкретном территориальном земельном основании - мы против того, чтобы в целостную неделимую функциональную основу общегосударственного надведомственного управления земельными ресурсами проникал под какими бы то ни было лозунгами «червь» узкогрупповых корыстных интересов, оставляя обществу лишь «сморщенную кожуру от съеденного плода»;
• мы не против обоснования объективных стандартов стоимости земельных участков для экономического регулирования земельных отношений - мы против удручающего непрофессионализма в решении этой проблемы, противозаконных действий и ангажированности бюрократического аппарата в подборе методик и исследователей для выполнения данной работы;
• мы не против укрепления финансового и кадрового потенциала российской земельной службы - мы против того, чтобы под таким лозунгом шла «распродажа» исключительно государственных функций и органов управления земельным фондом страны.
В следующем номере журнала мы перейдем к конструктивной части нашего аналитического обзора.
