CC BY
176
Система платного использования земли и перспектива ее развития
А.Н. Порядин
заместитель начальника управления кадастровой оценки Федеральной службы земельного кадастра России И.Г. Пугачева
советник отдела налогообложения и платежей Федеральной службы земельного кадастра России
Одним из важных вопросов, непосредственно затрагивающих интересы граждан и организаций, является вопрос платежей за землю. Их размеры прямо сказываются на хозяйственной активности организаций и благосостоянии граждан. Они также влияют на наполнение бюджетов государственных и муниципальных органов управления.
Российская законодательная база, регулирующая платежи за землю, достаточно сложна и порою противоречива. К тому же законодательные акты часто изменяются. Если в странах с давними традициями рыночной экономики основные законодательные акты, регулирующие платежи за землю, действуют на протяжении десятилетий, то в России в течении одного-двух лет осуществляется немало нововведений в этой сфере экономики. Недостаток законодательной базы, а также ее нестабильность порождают у пользователей (собственников) земли множество вопросов, касающихся порядка и размеров платы за землю.
За последние годы в Российской Федерации создана правовая основа для экономического регулирования землепользования или платного использования земли. Важнейшими законодательными актами в этой области являются: Гражданский кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации, Закон Российской Федерации «О плате за землю», федеральные законы о федеральном бюджете, постановления Правительства Российской Федерации от 28.01.1993 № 77 «Об утверждении Положения о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства» (с изменениями в соответствии с постановлениями Правительства Россий-
ской Федерации от 27.11.1995 № 1176, от 15.05.1999 № 534; распоряжением Правительства Российской Федерации от 16.01.1996 № 60-р), Закон Российской Федерации от 15.03.1997 № 319 «О нормативной цене земли», указы Президента Российской Федерации, относящиеся к купле-продаже земли, а также иные законодательные акты о сделках с земельными участками, о налоге на доходы физических лиц и на прибыль предприятий и организаций, о налоге с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения, о плате за государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним и другие законодательные акты.
Впервые в отечественной земельной практике подготовлены и утверждены методики государственной кадастровой оценки сельскохозяйственных угодий, городских территорий, земель лесного фонда, дорабатываются методики по оценке земель различных категорий: земель водного фонда, промышленности и другие методики. На эти методики будет опираться новая система платежей за землю.
Базовым документом, регулирующим систему платежей за землю, является Налоговый кодекс Российской Федерации. В области природопользования он предусматривает следующие налоги и сборы: земельный налог, лесной налог, водный налог, экологический налог, налог на пользование недрами, налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы и другие налоги. По расчетам разработчиков нового Налогового кодекса Российской Федерации после его введения в действие общие поступления от этих налогов в бюджеты разных уровней России будут составлять не более 5-10 процентов.
В 2001 году в совокупных доходах федерального бюджета земельный налог и арендная плата за землю составляли около 1 процента, а в доходах от платежей за пользование природными ресурсами -50,5 процента. Для сравнения. В том же году платежи за пользование водными объектами составили 10,5 процента от земельных. Платежи за вредные выбросы и отходы соответственно - 9,5 процента.
Важное место в налоговой системе России занимают поимущественные налоги. В настоящее время система поимущественных налогов включает четыре налога:
• налог на имущество организаций;
• налог на имущество физических лиц;
• налог на недвижимость;
• земельный налог.
Все эти налоги регулируются Налоговым кодексом Российской Федерации (части I и II), законами Российской Федерации «О налоге на имущество предприятий», «О налоге на имущество физических лиц», «О плате за землю», «О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Великом Новгороде и Твери». Последний из этих законов применяется лишь в двух, указанных в законе, городах.
В настоящее время рассматривается вопрос о введении налога на недвижимость вместо налогов на имущество физических лиц и организаций и земельного налога. Концепция введения налога на недвижимость разрабатывалась в рамках Межведомственной рабочей группы по координации проведения эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Великом Новгороде и Твери без особого успеха.
На сегодняшний день существует ряд проблем, которые являются объективным препятствием для введения налога на недвижимость в ближайшем будущем, а именно:
• не решен вопрос, будет ли этот налог региональным или местным, как это принято во всем мире;
• отсутствует единство прав на земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости;
• существуют методологические проблемы определения налогооблагаемой базы;
• отсутствует единый реестр объектов недвижимости для целей налогообложения.
Основные платежи за землю: земельный налог, арендная плата, нормативная цена земли
Земельным кодексом Российской Федерации установлено, что одним из основных принципов земельного законодательства является платность использования земли. Это означает, что любое землепользование осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Формами платы являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата. Эти платежи поступают в соответствующие бюджеты Российской Федерации. Еще одной из форм платежей за землю признается нормативная цена земли, которая применяется для обеспечения экономического регулирования земельных отношений при передаче земли по наследству, дарении и получении банковского кредита под залог, а также в случаях, если не определена кадастровая стоимость земли.
Бюджеты всех уровней получают средства от продажи государственных и муниципальных земель, компенсационных платежей, поступающих в порядке возмещения потерь сельскохозяйственного и лесохозяй-ственного производства, а также от налогов и сборов, выплачиваемых за сделки с земельными участками.
Введение в действие в 1992 году Закона Российской Федерации «О плате за землю» явилось принципиально новым и важным для России этапом в осуществлении земельной реформы. В результате этого органы власти получили экономические рычаги регулирования рационального землепользования. Мировая практика свидетельствует о том, что включение земли в экономический оборот является важным источником поступления средств в бюджеты, особенно местные. Во многих странах этими средствами обеспечивается ежегодное финансирование расходов на создание инфраструктуры поселений, охрану почв, ведение земельного кадастра, образование. В Законе Российской Федерации «О плате за землю» установлены ставки земельного налога за сельскохозяйственные угодья и городские территории. Эти ставки составляют
15-25 процентов расчетного годового рентного дохода, получаемого землепользователями. Указанным Федеральным законом предусмотрено, что основанием для уплаты земельного налога и арендной платы за землю является документ, удостоверяющий право собственности, владения и пользования (аренды) земельным участком.
В настоящее время Земельным кодексом Российской Федерации (статья 26) определено, что права на земельные участки удостоверяются документами в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Договоры аренды земельного участка, субаренды земельного участка, безвозмездного срочного пользования земельным участком, заключенные на срок менее, чем один год, не подлежат государственной регистрации, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Эти документы также являются основанием для платежей за землю. Указанным Федеральным законом установлено распределение доходов от земельного налога и арендной платы за землю между бюджетами различных уровней. При этом распределению подлежат только земельный налог и арендная плата за сельскохозяйственные угодья и земли городов и поселков. Плата за использование других категорий земель перечисляется в местные бюджеты.
В соответствии с Законом Российской Федерации «О плате за землю» и Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2002 год» плательщики налога и арендной платы за земли городов и поселений перечисляют указанные платежи в полном объеме на счета органов федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации с последующим их распределением между уровнями бюджетной системы страны в следующих объемах:
• федеральный бюджет - 15 процентов;
• бюджеты субъектов Российской Федерации - 35 процентов (за исключением городов Москвы и Санкт-Петербурга);
• бюджеты городов Москвы, Санкт-Петербурга и бюджеты закрытых административно-территориальных образований -85 процентов;
• бюджеты городов и поселков - 50 процентов.
Плательщики земельного налога и арендной платы за сельскохозяйственные угодья также перечисляют указанные платежи в полном объеме на счета, открытые органам федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации с последующим их распределением между уровнями бюджетной системы Российской Федерации в пределах долей, установленных статьей 5 Закона Российской Федерации «О плате за землю» (до 50 процентов в федеральный бюджет).
На 2003 год федеральным законодательством, а также проектом Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» не предусмотрена централизация средств от платежей за землю в федеральный бюджет. Эти средства будут полностью оставаться в субъектах Российской Федерации. Так, Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации» (от 24.07.2002 № 110-ФЗ) определено следующее перераспределение платежей за земли:
• в федеральный бюджет средства не перечисляются;
• за земли городов и поселков - 50 процентов в бюджет субъектов Российской Федерации;
• бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга - 100 процентов;
• бюджеты городов и поселков и иных муниципальных образований - 50 процентов.
Согласно этому же документу в 2003 году ставки земельного налога и арендной платы должны быть увеличены в 1,8 раза.
Законом Российской Федерации «О плате за землю» установлены цели использования средств от земельного налога и арендной платы на:
• финансирование мероприятий по землеустройству, ведения земельного кадастра, мониторинга, мероприятий по охране земель и повышению их плодородия, освоению новых земель;
• компенсацию собственных затрат землепользователя на эти цели и погашение ссуд, выданных под указанные мероприятия, и процентов за их использование;
• инженерное и социальное обустройство территории.
Средства, поступающие от взимания налога и арендной платы за сельскохозяйственные угодья, расходуются на указанные в статье цели только для нужд собственников, владельцев и пользователей сельскохозяйственных земель.
Неиспользуемые в течение года остатки средств не изымаются и направляются по целевому назначению в следующем году.
Однако следует иметь в виду, что ежегодными федеральными законами о федеральном бюджете (1999-2002 годы) приостановлено действие статьи 24 Закона Российской Федерации «О плате за землю» в части целевого использования централизуемых средств земельного налога и арендной платы за землю. Поэтому сегодня нормы этой статьи распространяются только на местные бюджеты. Законом Российской Федерации «О плате за землю» определены направления целевого расходования этих бюджетных средств (статья 24). При этом федеральными законами и иными нормативными правовыми документами не установлены размеры расходования целевых средств, поступающих в бюджеты от платы за землю, на те или иные цели. Органы местного самоуправления в части своего бюджета вправе самостоятельно определить эти нормы согласно федеральным законам «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».
Законодательством Российской Федерации установлено и иное использование средств от платы за землю. Так, Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации о налогах и сборах» от 24.07.2002 № 110-ФЗ (статья 3) предусмотрено, что земельный налог в размере 100 процентов доходов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации, направляется в территориальный дорожный фонд. Следовательно, субъекты Российской Федерации потеряют в среднем около половины своих целевых доходов, направляемых на улучшение земель, ведение земельного кадастра и землеустройства (остается только централизуемая доля аренд-
ной платы). Однако для одних территорий арендная плата за землю в общем сборе платежей составляет 5-10 процентов, а для других - 80-90 процентов.
В 2001 году от платежей за землю в бюджеты Российской Федерации всех уровней поступило 30,1 млрд р., в том числе от земельного налога - 16,0 млрд р. (53 %) и арендной платы -14,1 млрд р. (47,0 % от общей суммы платежей).
Следует отметить опережающий рост доли арендной платы по сравнению с земельным налогом в течение последних лет.
В 2001 году по отношению, например, к 1996 году увеличение поступлений платежей за землю в консолидированный бюджет Российской Федерации в 5,6 раза был обеспечен в основном за счет индексации ставок земельного налога (связанной с инфляционными процессами) и спросом на аренду земельных участков, а 20 процентов увеличения платежей было получено только от проведения земельнокадастровых и землеустроительных мероприятий. В денежном выражении эти 20 процентов составляют около 6 млрд р. для всех бюджетов.
От земельного налога и арендной платы за городские и поселковые земли в консолидированный бюджет Российской Федерации поступило 25,7 млрд р. (85 %) средств, за земли сельскохозяйственного назначения - 1,3 млрд р. (4 %) и другие земли -3,2 млрд р. (11 %). Таким образом, основная часть средств платежей за землю поступает от использования городских территорий. В консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации сборы за городские и поселковые земли также составляют наибольшую часть поступлений. Исключением являются отдельные автономные округа и области Сибири и Дальнего Востока с низкой плотностью населения и особыми природно-экономическими условиями. В Агинско-Бурятском, Корякском, Чукотском автономных округах доходы этой статьи бюджетов на 64-97 процентов формируются за счет платежей от использования земель промышленности, транспорта и других земель вне черты поселений.
Естественно, что на результаты сбора земельных платежей существенное влияние оказывают такие объективные факторы, как уровень урбанизации территории, природные характеристики качества земель и
их структура. Свидетельством тому следует признать укрупненные расчеты поступлений платежей за землю, возможной к платному использованию, на 1 гектар площади, а также расчеты платежей, приходящихся на одного жителя России.
Практика показала, что как на территории субъекта Российской Федерации в целом, так и района (города) к анализу поступления доходов от платежей за землю следует подходить с учетом всех факторов, влияющих в совокупности или индивидуально. Детальный факторный анализ в представленной работе несвоевременен и требует более современных данных.
Так, если в среднем по России на 1 гектар площади, возможной к платному использованию, приходится 139,7 рубля платежей за землю, а на одного жителя -208,1 рубля, то по федеральным округам эти показатели соответственно равняются:
• Центральный
федеральный округ - 286,0 р. и 262,7 р.;
• Северо-Западный
федеральный округ - 30,3 р. и 230,1 р.;
• Южный
федеральный округ - 71,1 р. и 143,4 р.;
• Приволжский
федеральный округ - 98,7 р. и 177,1 р.;
• Уральский
федеральный округ - 222,1 р. и 276,8 р.;
• Сибирский
федеральный округ - 70,5 р. и 185,2 р.;
• Дальневосточный
федеральный округ - 217,3 р. и 162,0 р.
В 2001 году в федеральный бюджет платежей за землю поступило на сумму 8,1 млрд р., при этом бюджетные назначения были перевыполнены на 12 процентов. Благодаря введению в действие системы перечисления средств органами федерального казначейства уровень исполнения бюджетных назначений (федерального бюджета) повысился с 47,8 процента в 1994 году до перевыполнения на 12 процентов в 2002 году. Основная масса доходов федерального бюджета также получена от земельного налога и арендной платы за городские и поселковые территории ( 97% ). Доля городов Москвы и Санкт-Петербурга в доходах федерального бюджета составляет 21,3 процента.
В современной России принципы налогообложения использования земли складывались в условиях отсутствия рыночного обо-
рота земельных участков, который и сегодня развит слабо. Поэтому уровень налогообложения, установленный законодательством России, далеко не всегда учитывает реальную ценность земель. Вследствие этого система платного использования земли не в должной мере выполняет свои главные функции - фискальную и регулирующую. В частности, следует отметить, что, за редким исключением особенно ценных городских земель, уровень ставок земельного налога в 10-100 раз ниже размера договорной арендной платы за аналогичные земельные участки.
За последние годы при использовании государственных и муниципальных земельных участков получили значительное развитие арендные отношения. Также обращает внимание существенное различие доли арендной платы в общих сборах платежей за землю по субъектам Российской Федерации. Так, в Белгородской, Омской областях, республиках Дагестан, Кабардино-Балкария, Северная Осетия - Алания и Татарстан доля арендной платы не превышает 5 процентов. В тоже время в городах Москве, Санкт-Петербурге, Мурманской, Кировской, Рязанской областях, Ненецком автономном округе доля этого платежа составляет 58-89 процентов.
Состояние платежей
в части аренды земли
Арендные отношения в России регулируются Земельным кодексом Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, Законом Российской Федерации «О плате за землю», нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.
При аренде муниципальных и государственных земель соответствующие органы исполнительной власти устанавливают базовые размеры арендной платы по типичным видам использования земель или категориям арендаторов. Арендная плата за землю может устанавливаться как в денежной, так и натуральной форме. Начиная с 1999 года ежегодными федеральными законами о федеральном бюджете предусматривается индексация не только ставок земельного налога, но и размеров арендных
платежей, что до выделения муниципальных земель из государственной собственности вполне законно.
Федеральным законом от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (пункт 2 статьи 3) введена норма определения арендной платы за землю для некоторых организаций. Так, указанным Федеральным законом определено, что размер арендной платы за использование государственных и муниципальных земельных участков объектами транспортных систем естественных монополий не может быть выше размеров ставок земельного налога, установленных для земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения. Согласно указанному Федеральному закону общие начала определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, могут быть установлены Правительством Российской Федерации.
По данным государственной статистической отчетности по форме 3-зем «Сделки с землей», в 2001 году действовало более 5 миллионов соглашений (70 млн га) по аренде земли, заключенных местными органами самоуправления с гражданами и юридическими лицами. Около трех процентов арендаторов в соответствии с договорами аренды уплачивали арендную плату за землю в натуральной форме, а также в виде услуг, взаимозачетов и т. д. Основная часть арендуемых площадей (84,7 процента) относится к сельскохозяйственным угодьям (сюда включены большие площади оленьих пастбищ). Площади земель, арендуемых гражданами для жилищного строительства, личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства, огородничества, составляют 7 процентов от общего их объема; организациями промышленности, транспорта, связи, строительства - 1,0 процента; организациями торговли, общественного питания, бытового и сервисного обслуживания - всего лишь сотые доли процента.
В большинстве территорий России базовые размеры арендной платы за землю оп-
ределяются на основе действующих ставок земельного налога с применением коэффициентов в зависимости от ценности территории, целевого использования земель и категории арендаторов. В некоторых субъектах Российской Федерации размеры арендной платы за землю определяются на основе нормативной цены земли. Рост ставок арендной платы обусловлен индексацией ставок земельного налога в соответствии с законодательными актами Российской Федерации. Арендные платежи значительно дифференцированы в зависимости от спроса и предложения на землю, категории арендаторов, местоположения и величины земельных участков.
В 2001 году 47 процентов от платы за землю в бюджеты всех уровней приходится на арендную плату, а сборы от земельного налога составили соответственно 53 процента от всей суммы. По действующим договорам аренды земли общий объем арендных платежей при полном сборе мог бы составить около 30,3 миллиарда рублей, в том числе, за земли городов и поселений -26,2 миллиарда рублей. По данным налоговой службы Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, за отчетный год фактически собрано арендных платежей на сумму 14,1 миллиарда рублей.
Следует отметить, что размеры земельного налога и арендной платы должны быть близки к уровню рентного дохода, получаемого землепользователем. Но земельный налог регулируется законодательством, а арендные платежи определяются договором с указанными ограничениями. В результате этого уровень арендной платы за землю выше, чем ставки земельного налога. Так, в городах и поселках арендная плата в 2 раза превышает налог за земли, используемые гражданами для личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, в сельской местности - в 50 раз, а для граждан-предпринимателей - в 100 раз.
Применение показателей
нормативной цены земли
Законом Российской Федерации «О плате за землю» (статья 25) установлены понятие «нормативная цена земли», цели ее ведения, а также компетенция Правительства Российской Федерации по порядку ее определения.
Нормативная цена земли вводится для обеспечения экономического регулирования земельных отношений при передаче земли в собственность, установлении коллективно-долевой собственности на землю, передаче по наследству, дарении и получении банковского кредита под залог земельного участка.
Федеральным законом «О введении в действие земельного кодекса Российской Федерации» (статья 13) определено, что нормативная цена земли применяется в случаях, если кадастровая стоимость земли не определена.
Нормативными правовыми актами России прямое указание на использование этого показателя предусмотрено только в процедурах проведения торгов с земельными участками. Порядком организации проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды (постановления Правительства Российской Федерации от 5 января 1998 года № 2 и от 13 августа 1998 года № 948) предусмотрено, что начальная цена предмета торгов не может быть ниже 5-кратной ставки земельного налога и устанавливается в пределах от этой величины до нормативной цены земли.
Органы власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления используют нормативы цены при определении стоимости земельных долей в сельскохозяйственном производстве, выплате компенсаций за долю, если невозможно предоставление равноценного земельного участка, а также для установления уровня оплаты услуг, пошлин (в том числе, нотариальных) и при решении других вопросов регулирования землепользования. Действующий в настоящее время порядок определения нормативной цены земли, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 15 марта 1997 года № 319, устанавливает, что нормативная цена ежегодно определяется органами исполнительной власти субъектов по оценочным зонам, административным районам, поселкам или их группам. По мере развития рынка земли органы местного самоуправления могут изменять как границы оценочных зон, так и нормативную цену на 25 про-
центов от установленной субъектом Российской Федерации цены. При этом уточненная нормативная цена не должна превышать 75 процентов сложившейся рыночной цены на земельные участки аналогичного целевого назначения.
Анализ размера нормативной цены земли по субъектам Российской Федерации, проведенный Федеральной службой земельного кадастра России (далее - Рос-земкадастр), позволяет сделать вывод, что около 1/3 субъектов Российской Федерации исчисляют нормативную цену земли кратно ставкам земельного налога. Это связано с отсутствием рынка государственных земель на большей части территории России.
Показатели нормативной цены земли значительно различаются по территориям Федерации. Так, например, нормативная цена за земли, используемые для коммерческих и промышленных целей в городах, колеблется от 0,8 до 2200 р. за кв. метр. Самые низкие нормативные цены имеют земли сельскохозяйственного назначения, или 0,06-21,6 р. за кв. метр.
Нерешенные проблемы
законодательства о платежах за земли
1. По мнению специалистов Росземкада-стра, главным недостатком законодательства о платежах за землю является принцип установления ставок земельного налога. На начало 1992 года и предшествующий ему период разработки Закона Российской Федерации «О плате за землю» в России не было рынка земельных участков, поэтому при исчислении ставок налога не представлялось возможным учесть реальную стоимость земель различного целевого назначения. Более того, массовая экономическая оценка земель была проведена только для земель сельскохозяйственного назначения. Ставки налога по этим землям (в субъектах Российской Федерации) были установлены в размере 20-25 процентов от расчетного рентного дохода в ценах и затратах на 1990-1991 годы. После экономических преобразований, проведенных в последующие годы, можно констатировать, что налог за земли сельскохозяйственного назначения составляет в среднем 2-5 процентов от современной земельной ренты. Исключением являются малозаселенные северные терри-
тории, в которых доля налога в ренте составляет 25-50 процентов, однако доходы от использования этих земель в бюджетах всех уровней крайне незначительны.
В соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2002 год», а также Федеральным законом от 14.12.2001 № 163-ФЗ «Об индексации ставок земельного налога» в 2002 году ставки земельного налога и арендной платы были увеличены в 2 раза по отношению к предшествующему году.
Ставки земельного налога за 1 гектар пашни для сельскохозяйственных предприятий составляют в 2002 году от 5,94 рублей (Мурманская область) до 53,46 рублей (Краснодарский край). По этим же ставкам взимается налог за земли, используемые гражданами для личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства, других целей в сельской местности, а также при исчислении налога за земли водного фонда, за земли сельскохозяйственного использования в пределах городской (по-селковой)черты.
В сельской местности граждане уплачивают земельный налог в размере от 6 до 54 копеек за 1 сотку, местные органы власти имеют право повышать налог в 2 раза. Предприятия и организации промышленности, транспорта, связи, торговли и другие предприятия и организации платят налог в размере от 14 до 36 копеек за квадратный метр.
Для расчета ставок налога за земли поселений на 1992 были приняты укрупненные показатели рентного дохода исходя из типовых затрат на обустройство городских (поселковых) территорий на тот период. На долю налога было отнесено около 25 процентов ренты городского землепользования.
Земли, предоставленные гражданам в черте поселений, облагаются налогом по щадящей ставке в размере 3 процентов от базовых ставок, принятых для юридических лиц, что является вынужденной мерой, учитывая низкие доходы населения.
Граждане, использующие земельные участки в городах и поселках (за исключением земельных участков, предоставленных под индивидуальное жилищное строительство), платят около 30 копеек за квадратный метр. Предприятия и организации, расположенные в городах и поселках, уплачивают земель-
ный налог в размере от 0,72 рубля за квадратный метр в малых городах и до 19,4 рубля за квадратный метр в городах с численностью населения более 3 млн человек.
Таким образом, земельный налог как для граждан в сельской местности, так и для сельскохозяйственных предприятий крайне мал. Он даже не оправдывает расходы, связанные с начислением (оформлением) и взиманием налога.
2. Законом Российской Федерации «О плате за землю» предусмотрен чрезвычайно большой объем льгот по земельному налогу, позволяющий исключить из налоговой базы значительную площадь земельных участков. В настоящее время площадь земель, освобожденных от налога, в среднем по России составляет 42 процента от учтенных в списках плательщиков как «потенциально облагаемых» налогом или 72 процента от «фактически облагаемых» в соответствии с указанным Федеральным законом, около 96 процентов льгот приходится на нормы, установленные федеральным законодательством. «Стоимость» льгот для бюджетов всех уровней экспертно можно оценить в 15 миллиардов рублей ежегодно.
Следует иметь в виду, что согласно Федеральному закону «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации (от 25.10.2001 № 137-ФЗ) юридические лица (за исключением государственных и муниципальных учреждений, федеральных казенных предприятий, а также органов государственной власти) обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность по своему желанию до 1 января 2004 года. Это позволит частично компенсировать налоговые льготы за счет тех пользователей, которые по разным причинам предпочтут аренду праву собственности или пользования.
3. Возникают проблемы и с ведением списков плательщиков земельного налога и арендаторов земли.
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 04.09.1995 № 876 «Об упорядочении учета плательщиков земельного налога и арендной платы за землю» на районные и город-
ские земельные комитеты возложена обязанность обеспечения налоговых органов списками плательщиков земельного налога и арендаторов земли. Однако эти нормы входят в противоречие с первой частью Налогового кодекса Российской Федерации и с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
Статьей 85 Налогового кодекса Российской Федерации предусмотрено, что органы, осуществляющие учет и (или) регистрацию недвижимого имущества, являющегося объектом налогообложения, обязаны сообщать о зарегистрированном имуществе и его владельцах в налоговые органы в течение 10 дней после регистрации имущества. Вместе с тем органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, бесплатно в десятидневный срок представляют информацию о зарегистрированных правах на земельные участки органам, осуществляющим деятельность по ведению государственного земельного кадастра, в необходимом объеме. А налоговые инспекции предъявляют претензии к земельным комитетам по поводу своевременности (в течении 10 дней) представления информации о новых правообладателях на землю. В некоторых территориях России ведение списков плательщиков земельного налога передано в налоговые органы, после чего налоговые инспекции получают дополнительные сведения о зарегистрированных правах на землю в органах регистрации.
Кроме этого, возникают проблемы по учету плательщиков земельного налога, являющихся собственниками земельных долей в сельскохозяйственном производстве.
Изложенные проблемы учета налогоплательщиков и арендной платы за землю, порядка взимания земельных платежей за долевую собственность в сельскохозяйственном производстве требуют разрешения в законодательной форме. Попытки перенести бремя налогообложения на собственников долей (с участками, не выделенными в натуре) в сложившейся ситуации приведут к потере земельных платежей в бюджеты и массовым судебным разбирательствам.
4. Существует и проблема платежей за земли охранных, санитарно-защитных, технических и других зон. Законом Российской
Федерации «О плате за землю», Налоговым кодексом Российской Федерации и другими законодательными актами не предусмотрены нормы, регулирующие порядок и размеры платы за земли, расположенные в зонах особого режима, в том числе в са-нитарно-защитных зонах.
Современное земельное законодательство недостаточно регулирует вопрос о налогообложении земельных участков, входящих в охранные, санитарно-защитные и другие зоны. Так, статья 8 (часть 3) Закона Российской Федерации «О плате за землю» предусматривает, что «в облагаемую налогом площадь включаются земельные участки, занятые строениями и сооружениями, участки необходимые для их содержания, а также санитарно-защитные зоны объектов, технические и другие зоны, если они не предоставлены в пользование другим юридическим лицам и гражданам». Из статьи следует, что предприятие, не являющееся право-пользователем, обязано платить налог за земельные участки в этих зонах на общих основаниях, если на территории зон нет других пользователей в черте населенных пунктов. Упоминаний о возможной платности территории санитарно-защитных зон на землях других категорий в указанном Федеральном законе не содержится. Поэтому здесь должно действовать общее правило установления налогооблагаемой базы (статья 15 упомянутого Закона и статья 85 Налогового кодекса Российской Федерации).
Недостаточное правовое регулирование этой проблемы федеральным законодательством может быть разрешено нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Так, в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местные органы самоуправления вправе распоряжаться муниципальной собственностью, регулировать планировку и застройку территорий муниципальных образований. Однако они не всегда разрешают этот вопрос на своем уровне.
5. Обременение земельного участка сервитутом накладывает ограничения на его использование и создает проблемы для установления платежей. Согласно статье 274 Гражданского кодекса Российской Федера-
ции сервитут может вводиться для обеспечения нормальной жизнедеятельности предприятия, в частности, прохода и проезда через соседний земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации, а также других нужд собственника недвижимого имущества. Установление сервитута не лишает собственника участка прав владения, пользования и распоряжения этим участком.
В Земельном кодексе Российской Федерации (пункты 6 и 7 статьи 23) предусмотрены нормы установления частного и публичного сервитутов. При этом собственник земельного участка, обремененного частным сервитутом, вправе требовать соразмерную плату от лиц, в интересах которых установлен сервитут, если иное не предусмотрено федеральными законами.
Публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления. Сервитут может быть срочным и постоянным.
В случаях, если установление публичного сервитута приводит к невозможности использования земельного участка, собственник земельного участка, землепользователь вправе требовать изъятия, в том числе, выкупа у него этого земельного участка с возмещением органом государственной власти или органом местного самоуправления, установившими публичный сервитут, убытков или предоставления равноценного земельного участка с возмещением убытков.
При установлении публичного сервитута, который приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка, собственник этого участка вправе требовать от органа государственной власти или органа местного самоуправления, установивших публичный сервитут, соразмерную плату.
Лица, права и законные интересы которых затрагиваются установлением публичного сервитута, могут осуществлять защиту своих прав в судебном порядке.
В перспективе развития законодательства Российской Федерации о платежах за земли компенсации (платежи) за ограничение землепользования в границах санитар-
но-защитных зон, в том числе и за сервитут, видимо, могут быть установлены в размере снижения кадастровой стоимости участка. Плата за сервитут в основном должна производиться за счет организаций, в интересах которых он установлен. В случае, если участок имеет обременение в интересах органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, то платежи за землю могут быть компенсированы снижением земельного налога собственнику (пользователю) участка за счет средств, остающихся в распоряжении соответствующего бюджета.
Перспективы развития системы платы за землю
С введением в действие нового Налогового кодекса Российской Федерации в полном объеме предполагается установление налоговой базы в природопользовании в основном исходя из размера рентного дохода. При этом особую значимость имеет кадастровая оценка земель для целей налогообложения.
В настоящее время в Российской Федерации создана юридическая база и осуществляются меры по проведению кадастровой оценки земель. В соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации от 25.08.1999 № 945 «О государственной кадастровой оценке земель» и от 08.04.2000 № 316 «Об утверждении Правил проведения государственной кадастровой оценке земель» разработаны и утверждены методики кадастровой оценки земель сельскохозяйственного назначения, поселков, лесного фонда. Методики кадастровой оценки земель водного фонда, промышленности и других категорий находятся в стадии доработки. Показатели кадастровой оценки земель будут являться базой для установления земельного налога.
Государственная кадастровая оценка земель проводится Росземкадастром, его территориальными органами, а также находящимися в их ведении предприятиями и организациями. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по представлению территориальных органов Рос-земкадастра утверждают результаты государственной кадастровой оценки земель.
Новая система реализации платного использования земли будет определена с введением в действие норм второй части Налогового кодекса Российской Федерации (принята в первом чтении).
Так, проектом Налогового кодекса Российской Федерации предусмотрена система налогов, включающая и платежи за землю, в которой будет признан земельный налог как местный налог, налог на недвижимость как региональный налог. В объекты налогообложения, включаются в том числе и земельные участки.
В случае введения земельного налога (как местного) налоговая база в отношении каждого земельного участка будет определяться в размере кадастровой стоимости земельного участка, а в случае его отсутствия - нормативной ценой. Налоговая ставка по отдельным категориям земель и группам налогоплательщиков устанавливается представительными органами местного самоуправления в размере от 0,1 до 2 процентов от налогооблагаемой базы.
Кроме этого, Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации подготовлен проект Федерального закона «О внесении дополнения в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу некоторых актов законодательства Российской Федерации о налогах и сборах». В соответствии с этим документом часть вторая Налогового кодекса Российской Федерации может быть дополнена разделом Х следующего содержания: «Раздел Х. Местные налоги и сборы Глава 29. Земельный налог». Предполагаемый срок введения его в действие - 1 января 2004 года.
Основное отличие этого документа от проекта, принятого Государственной Думой в первом чтении в 1998 году, заключается в том, что новым законопроектом предусматривается возможность регулирования на федеральном уровне размера ставок налога для разных категорий и видов использования земель ( 0,5%, 1,0%, 2,0% ), оставив органам местного самоуправления возможность определиться в рамках ставок от 0,1 до 2,0 процента.
Росземкадастром проводятся укрупненные расчеты платежей за землю на основе показателей кадастровой стоимости земли
и налоговых ставок. По сельскохозяйственным угодьям при применении налоговой ставки 0,2 процента к среднему показателю кадастровой стоимости земли субъектов Российской Федерации результаты расчета земельного налога ориентировочно соответствуют существующим нормативам земельного налога. Исключение составляют Мурманская, Астраханская, Магаданская области, республики Калмыкия, Тыва, Саха (Якутия) и Коми-Пермяцкий автономный округ, в которых для сохранения существующего уровня земельного налога необходимо применение налоговой ставки в размере 0,5 процента и выше.
Иная ситуация складывается для земель Московской области: использование налоговой ставки в размере 0,2 процента к среднему показателю кадастровой стоимости сельскохозяйственных угодий увеличивает размер существующего налога в 2,5 раза. Это связано с тем, что в Московской области кадастровая стоимость сельскохозяйственных угодий достаточно высокая и определена в размере 33 тыс. р. за 1 га, а ставка налога составляет всего 27,5 р. за 1 га.
Проведенный укрупненный расчет земельного налога с применением налоговых ставок в размере от 0,1 до 2 процентов от кадастровой стоимости земли различного целевого назначения по городам Ярославской, Тверской областей и иным субъектам Российской Федерации показывает, что в современных условиях наиболее целесообразным представляется применение в городах, административных центрах районов ставок земельного налога в следующих размерах:
• 0,2 процента от кадастровой стоимости для земель, занимаемых многоэтажной жилой застройкой и земель сельскохозяйственного использования;
• 1 процент - для земель, занимаемых индивидуальной жилой застройкой, земель, занятых гаражами, предприятиями торговли;
• 2 процента - для земель, занимаемых промышленными предприятиями.
Вместе с тем проведенный анализ расчетов земельного налога также указывает на расширении границ применения налоговых ставок, предусмотренных Налоговым кодексом Российской Федерации.
Повышение верхней границы платежей фактически реализовано в показателях
арендной платы. Так, совет Тутаевского муниципального округа Ярославской области своим решением утвердил ставки арендной платы за землю, занимаемую промышленными предприятиями, в размере 5 рублей за квадратный метр на 2000 год. В 2002 году размер арендной платы за использование этих земель должен быть увеличен в 2 раза и составить 10 рублей за квадратный метр. В настоящее время эти платежи составляют 6-40 процентов от минимальной и максимальной кадастровой стоимости земель, занятых промышленными объектами. Пересмотр налоговых ставок и арендной платы в сторону увеличения также должен коснуться и некоторых других категорий земель.
Введение новой системы платежей за землю предполагает увеличение средств, поступающих в бюджеты соответствующих органов управления Российской Федерации. Дополнительные доходы с применением показателей кадастровой оценки земли как средства объективного определения налогооблагаемой базы и в других случаях регулирования рационального землепользования могут быть получены:
• при введении новой системы налогообложения земель в соответствии с проектом части второй Налогового кодекса Российской Федерации;
• при установлении арендной платы и платы за продажу прав аренды земельных участков в зависимости от оценочных показателей;
• при исчислении стартовой цены на землю в случае проведения конкурсов и аукционов;
• при ипотеке земель;
• при компенсационных платежах в случае изъятия сельскохозяйственных и лесо-хозяйственных земель из оборота;
• при исчислении налогов на прибыль организаций и на доходы физических лиц при сделках с землей.
Кроме прямых дополнительных доходов, возможны и другие поступления в бюджеты, в частности, от увеличения вложений целевых средств в охрану и улучшение земель, обустройство территорий, землеустройство, земельный кадастр и т. д.
В случае введения в действие второй части Налогового кодекса Российской Федерации в полном объеме эффективность новой системы налогообложения земельных
участков будет зависеть не только от объективности кадастровой оценки земель, но и от профессионализма сотрудников органов местного самоуправления. Эти органы могут по своему усмотрению устанавливать ставки земельного налога в размере до 2,0 процента от кадастровой стоимости земли, т. е. максимальная ставка может быть больше минимальной в 20 и более раз. Столь большая разница может сделать бесполезной и фактически свести на нет любую самую точную оценку земли.
Прямой эффект от применения кадастровой стоимости земли в качестве налоговой базы может быть рассчитан в условиях усредненной для субъекта Российской Федерации ставки по каждому виду использования земель. Рассчитанная сумма земельного налога сравнивается с фактическими поступлениями за предшествующий год.
В настоящее время уровень арендных платежей за земельные участки в 15-20 раз выше ставок земельного налога за аналогичные по качеству земли, однако в массе случаев у этих платежей отсутствует экономическое обоснование.
Кадастровая оценка позволит унифицировать размеры арендной платы, исключить ее дискриминационность для различных групп арендаторов в зависимости от характера их деятельности, гражданства и других факторов.
Эффективность использования показателей оценки земель при установлении арендных платежей за государственные и муниципальные земли может быть установлена прямым сравнением существующих в настоящее время уровней арендной платы и исчисленных на базе оценки. Но не следует забывать, что в отличие от земельного налога размер арендной платы определяется на договорной основе для каждого конкретного случая аренды участка.
Продажа прав аренды участков, а также организация конкурсов и аукционов с целью передачи земли в собственность показали, что эффективность этих мероприятий находится в большой зависимости от реальности стартовой цены земли участка на торгах или предварительной цены для договора продажи прав аренды. Использование результатов кадастровой оценки земель в этих мероприятиях в большинстве случаев позволит увеличить доходы бюджетов, а,
кроме того, со временем позволит оптимизировать собственно данные оценки.
Основной причиной малого количества залоговых операций с земельными участками является несовершенство законодательной базы Российской Федерации по залогу недвижимости, а также ограниченность информации о рыночных ценах на землю. Для развития ипотеки необходимо знание сторонами сделки реальной стоимости земли. Оценка участков земли будет являться основой для определения оптимального размера кредита.
Исчисление налогов на прибыль организаций и доходы физических лиц при реали-
зации ими недвижимости, а также с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения зависит от реальности указанной в договоре суммы сделки (стоимости объекта недвижимости). Анализ подобных сделок показывает, что зафиксированная в договорах сумма чаще всего ниже рыночной цены на землю. Нормативные правовые акты Российской Федерации не содержат строгих правил установления стоимости сделок даже при продаже государственных или муниципальных земель, что приводит к существенным потерям бюджетов всех уровней от недополученных налогов на доходы организаций и граждан.
Об ипотечном жилищном кредитовании в Белгородской области1
С 1 января 2003 года вступит в силу Закон Белгородской области от 13.09.2002 № 45 «О развитии системы ипотечного жилищного кредитования в Белгородской области», который регулирует отношения, связанные с предоставлением социальной поддержки отдельным категориям жителей области в сфере ипотечного жилищного кредитования.
Согласно Закону социальная поддержка оказывается в соответствии с целевой программой развития ипотечного жилищного кредитования в форме предоставления разовых или процентных жилищных субсидий, а также временного предоставления жилых помещений гражданам, не исполнившим свои обязательства по договору о предоставлении ипотечного жилищного кредита, в целях создания возможностей для приобретения ими нового жилья.
При предоставлении гражданину разовой жилищной субсидии денежная сумма, составляющая часть стоимости жилого помещения, приобретаемого с помощью ипотечного жилищного кредита, выплачивается единовременно. В случае предоставления процентной жилищной субсидии выплаты части платежей заемщика по договору о предоставлении ипотечного жилищного кредита осуществляются периодически. При этом периодические выплаты по процентной субсидии могут определяться как в процентах от суммы ипотечного жилищного кредита, так и в процентах от размера процентной ставки, уплачиваемой заемщиком за пользование ипотечным жилищным кредитом.
Для получения одной из формы жилищной субсидии граждане должны обратиться с заявлением в государственное учреждение, уполномоченное реализовывать политику в сфере ипотечного кредитования, которое определяет тип, вид и максимальный размер жилищной субсидии, а также условия договора о предоставлении ипотечного жилищного кредита, дающие право на осуществление выплат по государственному ипотечному сертификату.
Следует отметить, что гражданин, желающий получить жилищную субсидию, должен приложить к заявлению документы, подтверждающие, что он действительно относится к категории граждан, имеющих право на получение жилищной субсидии в соответствии с целевой программой развития ипотечного жилищного кредитования.
В случае принятия решения о предоставлении жилищной субсидии лицу, обратившемуся за ее получением, выдается государственный разовый или процентный ипотечный сертификат, который является основанием для осуществления денежных выплат за счет средств жилищного субсидиарного фонда.
Временные жилые помещения предоставляются лицам, не исполнившим свои обязательства по договору о предоставлении ипотечного жилищного кредита, обладающим на это правом в соответствии с целевой программой развития ипотечного жилищного кредитования, в целях создания возможностей для приобретения ими нового жилья.
1 Использованы материалы сайта «КонсультантПлюс».
