CC BY
27
Земельное достояние России в «тисках» невнятного управления
В.Р. Беленький
директор Научно-исследовательского института земельных отношений и землеустройства Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, доктор экономических наук, профессор
Введение
Для начала несколько цифр. По данным, представленным бывшим руководителем Федеральной службы земельного кадастра России1 (Росземкадастр) С.И. Сая, в распоряжении России находится 1 709 млн гектаров земли, что составляет 12,5 процента от территории планеты в целом. Кроме того, стране принадлежат 420 млн гектаров континентального шельфа. В государственных границах страны сосредоточено 55 процентов черноземных почв, 50 процентов запасов пресной воды и 60 процентов запасов хвойной древесной лесной растительности. Все это оценивается экспертами в 30 триллионов долларов. К этому национальному достоянию следует добавить около 30 процентов мировых запасов энергоносителей, цена которых составляет 35 трл долларов. В целом емкость биоклиматического потенциала российской территории позволяет нормально существовать 1,0—1,3 млрд человек2.
И это далеко не все. Только в нашей стране имеются огромные, уникальные по своим размерам, не освоенные человеком земельные площади, занятые преимущественно лесными массивами, которые выполняют важнейшую для всего человечества функцию «легких» планеты. Богата Россия и территориями, не подверженными экстре-
мальным природным процессам и явлениям: землетрясениям, затоплениям, ураганам, водной и воздушной эрозии. Есть в нашей стране и завидные по своему плодородию почвы, в частности черноземные и каштановые.
Как же российское государство распоряжается всем этим уникальным земельным достоянием? Не претендуя на истину в последней инстанции, все же попытаемся высказать свои соображения по этому поводу.
Скорбные достижения «попечителей» российского земельного достояния
В выступлениях руководителей земельной службы страны можно услышать немало хвалебных самооценок относительно результатов управленческой деятельности в данной сфере. По их мнению, бесспорным достижением является активное пополнение законодательной базы регулирования земельных отношений и управления земельными ресурсами рядом таких ключевых законодательных документов, как, например федеральные законы «О государственном земельном кадастре», «О землеустройстве», «О разграничении государственной земельной собственности», «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», Земельный кодекс Российской Федерации, указы Президента Рос-
1 Данная служба переименована в Агентство кадастра объектов недвижимости, подчиненное Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации.
2 Сай С.И. Земля России: анализ преобразований, основные приоритеты, меры по обеспечению эффективного управления и использования / Доклад на I Всероссийском земельном Конгрессе, 18-20 декабря 2001 года, Москва // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. Февраль 2002 года. № 1(10).
сийской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации.
Непременными пунктами в позитивных оценках деятельности ныне упраздненной земельной службы России постоянно фигурируют упоминания о выполнении федеральных целевых программ «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра Российской Федерации» (1996-2000 гг.), а затем и о выполнении в 2002-2007 годах работ по программе «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра Российской Федерации и государственного учета объектов недвижимости».
При этом предметом гордости считалось завершение к началу 2002 года технического оснащения кадастровых центров, включая установку 914 современных программно-технических комплексов (ПТК) различной конфигурации и назначения, а также модернизацию 137 ПТК в 26 субъектах Российской Федерации, внедрение автоматизированной технологии ведения государственного земельного кадастра в 841 территориальных органах Росземкадастра, закладку основ подсистемы защиты земельно-кадастровой информации с разработкой необходимого для такой защиты пакета отраслевых нормативных документов. В числе достижений технического оснащения также отмечается развитие подсистемы передач кадастровых данных средствами электронной почты и телекоммуникационных сетей общего назначения в 88 субъектах Российской Федерации. Обязательно упоминается осуществление ряда пилотных проектов (в Московской, Ростовской, Пермской областях, Башкортостане, Татарстане и других субъектах Российской Федерации) интеграции автоматизированной системы государственного земельного кадастра в единое информационно-коммуникационное пространство России.3
Кроме технического оснащения, особо отмечаются достижения в области массовой кадастровой оценки земельных ресур-
сов, а также в обновлении геокартографи-ческого материала, осуществленного на начало 2002 года на площади в 240 млн гектаров, что составляет 14 процентов от территории страны.
По мнению руководителей земельной службы России, именно эти работы позволили выявить неучтенных ранее землевладельцев и землепользователей-налогопла-тельщиков, ввести обоснованные нормативы налоговых платежей и тем самым обеспечить устойчивый рост соответствующих финансовых поступлений в консолидированный государственный бюджет на всех его уровнях. Причем, поскольку в абсолютных цифрах платежи за земельные участки из года в год растут и имеют тенденцию к увеличению, то предполагается, что и дальнейшая деятельность земельной службы в данной сфере имеет экономические перспективы.
К достижениям в регулировании земельных отношений зачастую относят и некоторое оживление земельного рынка, оборот на котором по представленной Росземкадаст-ром официальной статистике, в период с 1997 по 2002 год по числу сделок увеличился с 4,0 млн до 5,3 млн случаев (т. е. в 1,3 раза), а по суммарной площади сделок - с 23,4 млн до 43,7 млн гектаров (т. е. в 1,9 раза).
Словом, если ориентироваться только на заявления представлявших данное ведомство до его ликвидации руководителей, то положение во вверенной им сфере складывалось как нельзя лучше. Есть, однако, и иная сторона медали, и другие, не столь радужные оценки состояния дел в управлении земельным достоянием России в недавнем прошлом.
Относительно скромными до сих пор остаются масштабы приватизации земельных ресурсов. Об этом свидетельствует, во-первых, тот факт, что в государственной собственности по-прежнему сохраняется львиная доля (92,5 %) земельных ресурсов страны. Во-вторых, оказались «в тупике» проблемы выделения земельных долей на местности, т. е. не получила своего логи-
3 Государственный (национальный) доклад «О состоянии и использовании земель Российской Федерации в 2001 году». Федеральная служба земельного кадастра России. М., 2002. С. 59-60.
ческого завершения и передача сельскохозяйственных земель в частную собственность реальным дееспособным землевладельцам.
Поэтому сегодня в России нет широкого слоя земельных собственников и, к сожалению, не защищены в цивилизованной форме права земельной собственности, о чем свидетельствуют опубликованные в прессе многочисленные факты бесполезных судебных разбирательств по поводу нарушений российского законодательства в данной сфере.
«Забуксовало» и распределение земель государственной формы собственности по уровням управления (ведения) ими (федеральный центр- субъекты Российской Федерации - муниципальные образования), «споткнувшись» о существенные огрехи Федерального закона «О разграничении государственной земельной собственности» и громоздкую, дорогостоящую, требующую многолетнего периода реализации процедуру осуществления этой задачи.
Выступая на I Всероссийском земельном конгрессе, бывший первый заместитель руководителя Росземкадастра В.С. Кислов отметил, что только за 2002 год предполагалось учесть и зарегистрировать права на 4,5 млн участков разграниченной государственной земельной собственности4. Но, как говорится, гладко было на бумаге, да забыли про овраги! А овраги вот они, тут как тут.
Сложность и запутанность процедуры разграничения земель государственной собственности заключается в том, что для выполнения соответствующей разграничительной операции орган местного самоуправления должен подготовить документы и передать их на вышестоящий территори-
альный уровень. После рассмотрения представленных документов последние переправляют их в федеральный орган управления, т. е. в Министерство имущественных отношений Российской Федерации (Минимущество России), где формируется общий перечень подлежащих разграничению участков. Затем подготовленные списки возвращаются в субъекты Российской Федерации, потом передаются в органы местного самоуправления: идет длительное, изматывающее согласование с множеством министерств и ведомств. Только после такой изнурительной процедуры Минимущество России может подготовить и передать в Правительство Российской Федерации на утверждение окончательно согласованный перечень объектов разграничения прав собственности. Правительство Российской Федерации утверждает и возвращает в Минимущество России этот перечень. И лишь тогда означенное ведомство дает команду на регистрацию объектов, которая тоже занимает немалое дополнительное время.
Из-за такой канители в 2001-2002 годах Минимуществу России из подлежащих обработке 290 тыс. земельных участков удалось подготовить и утвердить в Правительстве Российской Федерации всего 6,0 тыс., а зарегистрировать и того меньше - только 3 тыс. единиц.5 Не трудно подсчитать, что для выполнения такими темпами всего объема работ потребовалось бы почти 100 лет! Причем и средства для этого нужны немалые.
Понимая несостоятельность такого подхода к решению актуальной народнохозяйственной проблемы, Минимущество России предложило иную, упрощенную процедуру ее разрешения. Сохраняя общий принцип
4 Кислов В.С. Государственный земельный кадастр - основа кадастра недвижимости / Материалы I Всероссийского земельного конгресса, 18-20 декабря 2001 года, Москва // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. Февраль 2002 года. № 1(10). С. 17.
5 Алпатов А.А. - бывший заместитель Министра имущественных отношений Российской Федерации, профессор, доктор экономических наук. Координация работ Минимущества России и Росземкадастра при реализации Федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости в 2002-2007 гг. / Выступление на расширенном заседании Коллегии Федеральной службы земельного кадастра России. Москва, 24 декабря 2003 года.
выделения трех категорий «собственников» государственных земель - федеральный центр, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования - было предложено все земли федеральной собственности признать уже выделенными де-юре на основе существующих 15 федеральных законов, касающихся каждой из основных категорий земельных ресурсов. Оформление же правоустанавливающих документов - делегировать соответствующим министерствам и ведомствам федерального уровня.
Действуя по такой упрощенной процедуре, Минимущество России в течение 2003 года смогло зарегистрировать в федеральной собственности 13 тыс. земельных участков, в четыре раза превысив объем регистрации земельных участков предшествующего двухгодичного периода. Исходя из этого успешного опыта по аналогичной схеме предлагалось регистрировать и земли последующих уровней управления, т. е. субъектов Российской Федерации, а также муниципальных образований. Проблема, однако, в том, что, во-первых, 13 тыс. участков - это далеко не тоже самое, что заявленные В.С. Кисловым 4,5 млн участков. А во-вторых, перейти к такой упрощенной процедуре пока невозможно из-за отсутствия необходимой для этого нормативной правовой базы. Как долго затянется процесс ее создания - пока никому неизвестно. Ясно одно, что в данном случае 15-ю законами не обойтись, ибо возможные правоопределяющие ситуации, возникающие в отношениях между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, отличаются неисчислимым многообразием, которое не «впихнешь» в узкие рамки универсального Закона. И поэтому предложение Минимущества России пока остается нереализуемым.
Оценивая «достижения» в земельном законотворчестве, нельзя не обратить внимание на фундаментальный дефект созданных за последние годы в данной сфере законодательных документов. Выражается он
в том, что в рамках формируемого законодательного пространства земельные ресурсы России, отнесенные по ныне действующей Конституции Российской Федерации к категории общенародного достояния, по сути, лишаются такого статуса, выводятся из-под общественного контроля и передаются отдельным привилегированным группам населения, а собственно процесс их использования и рыночный оборот вводятся в интересах этих групп на вполне законных основаниях в режим недобросовестной конкуренции.
Именно на таких принципах основывается присвоение земельной собственности характеристики «имущества», что позволяет в соответствии с канонами римского права не только «употреблять», но и «злоупотреблять» им. Не случайно и то, что в практику распределения и использования земельных ресурсов взамен прошедших в общемировой истории проверку временем планово-проектных документов вводятся их суррогаты в виде так называемого правового территориального зонирования, лишенного строгих правил и обоснованных нормативов.
Показательным, с точки зрения защиты узкогрупповых интересов, может служить и скандальный по своей сути Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Лесной кодекс Российской Федерации». Этим законом фактически упраздняются какие-либо ограничения на хищническую вырубку лесов любой категории, в том числе и реликтовых, под застройку. Сейчас существенно упростилась процедура оформления разрешения на осуществление таких работ, как «проведение в лесном фонде строительных работ, добыча полезных ископаемых, прокладка коммуникаций и выполнение иных работ, не связанных с ведением лесного хозяйства и осуществлением лесопользования, если для этого не требуется перевода лесных земель в нелесные земли или перевода земель лесного фонда в земли иных категорий»6, ибо для этого достаточно разрешения «лесхоза фе-
6 Пункт 7 Федерального закона от 10.12.2003 № 171-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Лесной кодекс Российской Федерации.
дерального органа управления лесным хозяйством при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы». Именно об этом давно мечтали «новые русские», в ударном порядке вырубающие под свои коттеджи уникальные лесные массивы, причем не только в пригородных зонах, но и на водоохранных и санитарно-защитных территориях, в природных заповедниках и заказниках, в границах территорий, являющихся национальным и культурным достоянием, исторически сохранившимися природными ландшафтами, архитектурными памятниками и т. п.
Что касается правовой поддержки недобросовестной конкуренции, то наиболее выразительными в этом отношении будут дискриминационные по своей сути юридические нормы, ограничивающие права граждан на приобретение и владение сельскохозяйственной земельной собственностью по таким признакам, как наличие либо отсутствие специального сельскохозяйственного образования, опыта работы в сельском хозяйстве, российского гражданства. Эти нормы надежно защищает ограниченный круг бывших руководителей сельскохозяйственных предприятий, сумевших разными путями прибрать к рукам земельные доли своих подчиненных и всячески уклоняющихся от добросовестной конкуренции с более дееспособными и конкурентноспособными хозяйствующими субъектами.
Анализируя итоги деятельности ведомств российской земельной службы, стоит внимательнее присмотреться и к состоянию формируемого в России земельного рынка, огромная территория которого фактически не развивается, находится в депрессивном, максимально деформированном состоянии. Эта территория преимущественно состоит из государственных земель, форма земплепользования которых в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации медленно преобразуется из категории пожизненного наследуемого владения в долгосрочную аренду либо собственность. Поэтому «господствует» аренда государственной земельной собственности, а ее купля-продажа представлена в крайне ограниченных масштабах. Не спасают по-
ложение и операции купли-продажи земельных участков различных модификаций частной формы собственности, т. к., во-первых, доля последних в общей площади земель России является мизерной, а, во-вторых, в связи с тотальной неликвидностью земель сельскохозяйственных угодий величина рыночного оборота практически ничтожна. Почти не осуществляются сделки ипотечного залога земельной собственности, крайне редко проводятся операции передачи земельной собственности в качестве вступительного взноса в уставный фонд совместных предприятий.
Огромным и в определенной мере невосполнимым уроном для стимулирования бережного и одновременно высокоэффективного российского землевладения и землепользования можно считать и тот факт, что в крайне сложный, требующий тщательно выверенной земельной политики исторический этап возвращения России к цивилизованным рыночным отношениям оказалась практически ликвидированной так необходимая на данном этапе полноценная государственная система землеустроительного проектирования и землеустройства, причем не в примитивном ее толковании, а в традиционном понимании как системной оптимизации комплекса взаимоувязанных и взаимосогласованных мероприятий по эффективной техникоэкономической организации производства и рациональному использованию вовлеченных в него земельно-территориальных ресурсов.
Созданное в России 100 лет тому назад для осуществления аграрной реформы П.А. Столыпина землеустройство (кстати, Россия была первой в мире страной, где началось землеустроительное обслуживание аграрного сектора) вовсе не сводилось к примитивному по своему экономическому «наполнению» геодезическому межеванию или «клонированию» также небогатых экономическим смыслом так называемых «землеустроительных дел», пригодных исключительно для «одноразового» их употребления при земельно-кадастровом учете конкретных земельных участков. Любой же землеустроительный проект, будь то внут-
ри- или межхозяйственный, представлял собой добротный, учитывающий широкий круг условий, факторов и закономерностей хозяйственной деятельности оптимизационный бизнес-проект-план, который служил прекрасным подспорьем для каждого хозяйствующего субъекта в выборе стратегии и тактики производственно-предпринимательской деятельности.
Любопытно, что российский опыт полноценного землеустройства давно заимствован и освоен развитыми капиталистическими странами. В России же за годы проведения нынешних реформ данная сфера обеспечения рационального освоения земельного достояния страны оказалась разрушенной до основания. Уничтожено традиционное землеустройство, выведена из состава государственной земельной службы и фактически перепрофелирована на иные цели и задачи создававшаяся многие годы система землеустроительных проектных организаций. Перестроились и учебные заведения, которые фактически прекратили подготовку специалистов-землеустроите-лей, ранее получавших полноценные знания, необходимые для решения проблем сопряженной организации эффективного производства и рационального использования земельных ресурсов. Безвозвратно уходят опыт и навыки решения этих проблем и в реальной практике землевладения и землепользования.
Вряд ли можно положительно оценить и отнести к достижениям государственной земельной политики последнего десятилетия тот факт, что практически с началом проведения реформ резко сократилось финансирование «Государственной комплексной программы повышения плодородия почв России», которой предусматривается проведение лесомелиоративных, агрохимических, культуртехнических, мелиоративных,
противоэрозионных и иных работ по защите почв и улучшению нарушенных земель.
0 «скудности» ее финансирования можно судить по следующим цифрам: в 1996 году, по данным Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, в целом необходимо было выделить 20 трл 635 млрд рублей. Запланированных же на эти цели средств оказалось почти в десять раз меньше, т. е. 2 трл 743 млрд 800 млн рублей. Фактически было профинансировано всего
1 трл 142 млрд 100 млн рублей, т. е. в 20 раз меньше. Аналогичная ситуация имела место в 1997 году: требовалось 23 трл 86 млрд, планировали выделить 5 трл 402 млрд 100 млн, фактически было профинансировано 2 трл 992 млрд 500 млн рублей.7 Земельная же служба из года в год в одних и тех же формулировках и показателях лишь усердно фиксирует тот факт, что «на территории страны почти повсеместно наблюдается устойчивая тенденция активной деградации почвенного покрова, а проводимые в большинстве субъектов Российской Федерации мероприятия по предотвращению негативных процессов не адекватны степени и размерам их проявления». Причем отмечается, что связано это «прежде всего со снижением объемов финансирования почвозащитных мероприятий», поэтому «в последние годы в большинстве субъектов Российской Федерации работы по почвенным и геоботаническим обследованиям почти повсеместно свернуты». Отсюда следует, что в настоящее время «в обновлении нуждается около 50 процентов имеющихся по этим видам обследований материалов, а в некоторых регионах - около 80 процентов.8
В связи с этим не лишним будет напомнить о тех катастрофических последствиях, которые грозят брошенной на произвол судьбы, не защищенной от эрозии террито-
7 О ходе выполнения государственной комплексной программы повышения плодородия почв России в 1997 году. Государственный Комитет Российской Федерации по статистике (Госкомстат России). Главный межрегиональный центр Госкомстата России. М., 1997. С. 9-12.
8 Цитированные тексты примерно в одной и той же словесной форме приведены в разделе «Состояние земель в субъектах Российской Федерации» в издаваемом ежегодно Роскомземом, а с 1998 года Росземка-дастром Государственном (национальном) докладе «О состоянии и использовании земель Российской Федерации», в частности в 1998-2002 годах.
рии. Собственно, с одной из таких катастроф уже столкнулись граждане России в 60-х годах прошлого столетия, когда по ее территории от Краснодарского края до Казахстана прокатились пыльные бури, переместившие по трассе ветрового смерча многотонные объемы превращенного в пыль чернозема.
Так что не случайно авторы ежегодно издававшихся земельной службой государственных (национальных) докладов «О состоянии и использовании земель Российской Федерации» невозмутимо констатировали свертывание почвозащитных мероприятий. Жаль только, что при этом забывают сказать о том, кто причастен к «снижению объемов финансирования» данных работ. Ведь не секрет, что на эти цели должна была поступать и часть средств от полученных в бюджет платежей за землю. На практике же эти средства «растворялись» в затратах на геокартографические изыскания для обновления топографической основы ведения земельного кадастра, инвентаризацию городских земель, их межевание и другие столь же финансово-емкие мероприятия.
В этом контексте бесспорным и красноречиво иллюстрирующим итоги безразличного, а если называть вещи своими именами, то и удивительно безответственного отношения к поистине бесценному российскому земельному достоянию является тот факт, что за короткий период (всего лишь за 12 лет - с 1990 по 2002 год) в России площадь занятой посевами пашни по разным причинам (экономическим, агротехно-логическим, экологическим) сократились с 117,7 млн гектаров до 84,6 млн гектаров, т. е. на 33,1 млн гектаров, или на 28 процентов, что в совокупности равняется площади пахотных земель Германии, Франции и Великобритании.
В чем же дело? Почему Россия, обладая поистине уникальным, бесценным земельным достоянием, не может обеспечить его включение в рыночную экономику с максимальным экономическим эффектом и пос-
тоянно теряет преимущества в данной сфере общемировой конкуренции?
Ответить на этот вопрос сложно, т. к. нельзя сбрасывать со счетов трудные условия переходной экономики, когда радикальная перестройка основ общественных отношений неизбежно сопровождается существенными экономическими и социальными издержками. Но издержки эти могли бы быть менее обременительными, если бы при управлении земельными ресурсами не допускались ничем не объяснимые промахи. Рассмотрим их подробнее.
Российская земельная служба в режиме непрерывных преобразований, ведомственного «расчленения» и целенаправленной деэкономизации
Приступая к анализу причин существенных издержек в управлении земельным достоянием России, справедливости ради сначала остановимся на тех метаморфозах, которые претерпела в рассматриваемом периоде сама государственная земельная служба. Ведь, в конце концов от того, кто, с какими побуждениями и насколько добросовестно проводит в жизнь государственную земельную политику, во многом зависят и итоги трансформационного процесса, и эффективность предпринимаемых в соответствующей сфере усилий.
Прежде всего обратим внимание на дезорганизующие деятельность государственного Комитета РСФСР по земельной реформе многократные изменения его статуса и функций. Этот Комитет был организован как надведомственная структура и наделен достаточно широкими полномочиями9. Постановлением Совета Министров РСФСР от 25 октября 1990 года ему вменялись в обязанность разработка программ проведения земельной реформы и механизма ее осуществления, включая обеспечение их поэтапной реализации и финансирования с подготовкой проектов соответствующих законодательных актов и реше-
9 Вехи Российского землеустройства: время, события, люди / Сост.: С.Н. Волков. - М.: ГУЗ, 2000. 224 с.
ний Правительства РСФСР; создание социально-экономических и организационно-хозяйственных условий для развития и укрепления новых высокоэффективных форм организации и использования земли; организация работ по перестройке системы землепользования, научное, кадровое, методическое обеспечение и координация проведения земельной реформы. Кроме того, Комитету также делегировались функции выявления неиспользуемых и нерационально используемых земель в целях создания земельного запаса для последующего их распределения; ведение мониторинга земель, землеустройства (в традиционном его содержании - В.Б.), государственного земельного кадастра (в расширенном по сравнению с общепринятым на тот момент в СССР содержанием); разработка механизма экономического стимулирования рационального использования земли; организация и проведение топографо-геодезичес-ких, картографических, почвенных, агрохимических, геоботанических и других исследовательских и изыскательских работ; организация системы научно-технической информации по вопросам использования земель и земельной реформы.
Однако появление в России такой мощной, защищающей интересы общества над-ведомственной государственной земельной службы никак не «вписывалось» в идеологию шоковой либерализации российской экономики, главным действующим «лицом» которой в регулировании экономического процесса становилась так называемая «невидимая рука рынка».
Очевидно поэтому в «штабе» либерал-реформаторов и было принято «политическое» решение: освободить земельную службу от ее надведомственных полномочий, «расчленить» ее и рассредоточить по другим ведомствам, осуществив целенаправленную деэкономизацию управленческой деятельности в данной сфере. При этом в расчет не принималось, что обременяемые функциями управления земельными ресурсами ведомства по определению никоим образом не были ориентированы на такого рода деятельность. Так случилось, например с передачей функции разработки государственной зе-
мельной политики в целом и непосредственно управления земельными ресурсами государственной формы собственности в ведение Минимущества России. Ведомству, специально созданному для передачи в частные руки и распродажи государственной земельной собственности, способному только свертывать ее как «шагреневую кожу», поручили управлять земельным фондом в целом.
Своей доли в государственном управлении земельным достоянием России, помимо Минимущества России, постоянно добивались и другие ведомства, в частности государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, Министерство природных ресурсов и Министерство юстиции Российской Федерации. Под давлением такого рода ведомственных «тяжеловесов» государственный Комитет РСФСР по земельной реформе оказался в режиме беспрерывных преобразований. Достаточно сказать, что за десять лет, прошедших с момента его создания, ежегодно менялось название Комитета и последовательно свертывались закрепленные за ним социально-политические и экономические функции. Четко просматривалась линия на замещение этих функций исключительно процедурами чисто технического характера. Обвал произошел во второй половине 90-х годов прошлого столетия, когда статус государственного Комитета РСФСР по земельной реформе был понижен до уровня государственной службы с сохранением лишь функции сугубо технического обслуживания интересов и потребностей российских землевладельцев и землепользователей. При этом неожиданным для руководства Комитета фактом оказалось то, что, освободившись от фундаментальных надведом-ственных общегосударственных функций и деэкономизировав свою деятельность, комитет попал в экономическую ловушку.
Дело в том, что выделенные для осуществления общегосударственных надведомственных функций достаточно серьезные бюджетные ассигнования нужно было во что бы то ни стало сохранить, но теперь уже для решения далеко не первостепенных для начального этапа переходной экономики
(уже не социалистической, но еще далеко не рыночной) технических задач. Причем проблема осложнялась еще и тем, что, легко отказавшись от социально-экономической сферы регулирования земельных отношений, деэкономизированное ведомство в сфере технического обслуживания оказалось вынужденным конкурировать с ведомствами, более состоятельными, обладающими мощной производственной базой, квалифицированным кадровым составом, долголетним опытом работ и признанным в стране и за рубежом авторитетом. В частности - с такими ныне частично упраздненными либо переподчиненными сильными конкурентами, как Федеральная служба геодезии и картографии России (Роскартогра-фия), государственный Комитет Российской Федерации по строительству и жилищнокоммунальному комплексу (Госстрой России), Министерство природных ресурсов Российской Федерации (МПР России), Министерство Российской Федерации по связи и информатизации (Минсвязи России), Федеральное агентство правительственной связи и информатизации при Президенте Российской Федерации (ФАПСИ) с подчиненным ему Центром информационных технологий и систем, а также Министерство имущественных отношений Российской Федерации (Минимущество России). Столкнувшись с жесткой конкуренцией, руководство Росземкадастра не нашло лучшего решения, как попытаться перехватить наиболее выигрышные полномочия, «клонировав»
для этого в своей структуре подразделения-конкуренты названных организаций.
Так, уже в середине 90-х годов прошлого столетия в структуре Госкомзема прочно закрепились подразделения геодезического профиля, очевидно, обязанные составить негласную конкуренцию Роскартогра-фии в сфере так называемой «инвентаризации» и «межевания» земель. И хотя никакой серьезной конкуренции эти подразделения не представляли, тем не менее Росземкадастр своего добился, сумев получить на эти цели бюджетное финансирование. Любопытно то, что в итоге полученные геокартографические материалы, а также материалы по «инвентаризации» и «межеванию» земель были аккуратно упакованы в папки и «похоронены» в архивах городских, краевых и областных земельных комитетов.
В 2002-2003 годах Росземкадастр продолжил разрабатывать «жилу» бюджетного финансового «приработка» за счет невнятного в части разделения труда совместного с Роскартографией и Госстроем России выполнения работ по «инвентаризации» и «межеванию» земель.
В неиссякаемый источник получения щедрого бюджетного финансирования Рос-земкадастр превратил и практику создания глобальной, покрывающей всю территорию России автоматизированной системы государственного земельного кадастра.
Подробнее по этому поводу поговорим в следующем разделе данной публикации.
