CC BY
642
Государственный и муниципальный земельный контроль: анализ практики, предложения по совершенствованию
А.А. Герасимов
аспирант кафедры землепользования и кадастров Государственного университета по землеустройству* (г. Москва)
Андрей Андреевич Герасимов, [email protected]
Как известно, управление земельными ресурсами представляет собой систематическое, сознательное, целенаправленное воздействие государства и общества на земельные отношения, основанное на познании объективных закономерностей в целях обеспечения рационального и эффективного функционирования земельных ресурсов страны. При этом под рациональным использованием земли, по справедливому замечанию А.А. Варламова, следует понимать наиболее эффективный (с точки зрения обеспечения потребностей государства и общества) способ ее использования с учетом конкретных природных, экономических, социальных и политических условий в соответствии с объективно существующими принципами взаимодействия общества и природы [24, с. 34].
Одним из основных методов управления земельными ресурсами является земельный контроль, обеспечивающий функционирование правовых механизмов в сфере земельных отношений.
Земельный контроль выполняет три основные функции:
1) предупредительную - предотвращение еще не начавшегося противоправного воздействия на земельные участки;
2) информационную - сбор сведений о подконтрольных объектах;
3) карательную - привлечение нарушителей земельного законодательства к юри-
дической ответственности.
По правилам статей 71, 72 и 73 Земельного кодекса Российской Федерации [2] (далее - ЗК РФ) должны осуществляться четыре вида земельного контроля: государственный, муниципальный, общественный и производственный. Основное место среди них принадлежит государственному и муниципальному земельному контролю, поскольку согласно части 1 статьи 9 Конституции Российской Федерации [1] и пункту 1 статьи 1 ЗК РФ в Российской Федерации земля используется и охраняется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
В первую очередь проанализируем деятельность органов государственного земельного контроля. Согласно существующему законодательству в настоящее время государственный земельный контроль осуществляется тремя специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти: Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии (далее - Росреестр), Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору (далее - Россельхоз-надзор), Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (далее - Ро-сприроднадзор) и их территориальными органами. В 2009 году указанными органами было осуществлено 325 823 проверки и вы-
* До поступления в очную аспирантуру Государственного университета по землеустройству автор работал в должности ведущего специалиста-эксперта отдела Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Московской области. Имеет опыт практической работы в сфере земельных отношений, в том числе земельного контроля, поскольку являлся государственным инспектором Красногорского района по использованию и охране земель.
явлено 120 967 нарушений в сфере земельных отношений.
Анализ основных показателей государственного земельного контроля, приведенных в таблице в таблице 1, свидетельствует
о том, что Росреестр имеет наибольшее количество инспекторского состава и лучшие показатели по количеству проверок, выданных предписаний об устранении выявленных нарушений и количеству наложенных
Таблица 1
Основные показатели государственного земельного контроля за 2009 год
В том числе
Росреестр Росприроднадзор Россельхознадзор
Показатель Всего по Российской Федерации о г е с в процент от общего количества по Российской Федерации о г е с в процент от общего количества по Российской Федерации о г е с в процент от общего количества по Российской Федерации
Количество инспекторов, ед. 6 490 4 178 64,4 524 8,1 1 788 27,5
Количество проверок, тыс., 325,8 276,5 84,9 13,3 4,1 35,98 11,0
в том числе на 1 инспектора в год 50,2 66 25 20
Площадь земель, охваченных проверками, млн га, 33,8 49,3
в том числе на 1 инспектора в год 0,0080 0,0276
Количество выявленных нарушений, тыс., 120,97 97,1 80,3 8,7 7,2 15,1 12,5
в том числе: на 1 инспектора 18,6 23,2 16,6 8,4
в год на 1 проверку 0,37 0,35 — 0,65 — 0,42 —
Количество выданных предписаний, тыс., 89,4 75,9 84,9 1,9 2,1 11,6 13,0
в том числе на 1 инспектора в год 14 18 4 6
Сумма наложенных штрафов, млн р., 198,2 145,9 73,61 10,6 5,35 41,7 21,04
в том числе на 1 инспектора в год, тыс. р. 30,53 34,9 20,2 23,3
Сумма взысканных штрафов, млн р. 123,6 32,4
Процент от суммы наложенных штрафов 84,75 77,7
административных штрафов, приходящих на 1 государственного инспектора по использованию и охране земель. Так, если в Росреестре на 1 инспектора приходится 66 проверок, 18 выданных предписаний, 34,9 тысячи рублей наложенного административного штрафа, то на одного инспектора Россельхознадзора и Росприроднадзора приходится соответственно 20 и 25 проверок, 6 и 4 предписаний, 23,3 и 20,2 тысячи рублей наложенного штрафа.
В то же время площадь земель, проверенных инспекторами Росреестра, почти в 1,5 раза меньше, чем площадь земель, проверенных инспекторами Россельхознад-зора, хотя численность инспекторского состава Росреестра превышает численность инспекторов Россельхознадзора более чем в два раза. При этом в отношении земель сельскохозяйственного назначения разница между площадями проверяемых земель достигает 4,62 раза: Россельхознадзором осуществлены проверки по соблюдению требований земельного законодательства на площади 47,02 миллиона гектаров земель сельскохозяйственного назначения, что составляет 11,7 процента от общей площади указанных земель, а Росреестром - на площади 10,17 миллиона гектаров земель сельскохозяйственного назначения, что составляет 2,5 процента от общей площади названных земель.
Важно подчеркнуть, что 1 инспектор Россельхознадзора проверяет территорию, площадь которой (27,573 тыс. га) в 3,4 раза
больше, чем площадь территории (8,09 тыс. га), проверяемой 1 инспектором Росрее-стра.
Также следует отметить, что в 2009 году у Росреестра результативность проверок на предмет выявления нарушений земельного законодательства является самой низкой среди рассматриваемых органов.
Однако поскольку в целом анализ основных показателей государственного земельного контроля, приведенных в таблице 1, свидетельствует о лидирующем положении органов Росреестра по этому направлению деятельности, проведем более детальный анализ деятельности органов государственного земельного контроля на протяжении последних 11 лет на примере Росреестра. Тем более что в государственных (национальных) докладах о состоянии и использовании земель в Российской Федерации за конкретный год, начиная с доклада за 2002 год, анализируется деятельность только органов Росреестра (ранее - Роснедвижимость, Росземкадастр). Это, по мнению автора, позволяет сделать вывод о том, что названные доклады в части государственного земельного контроля фактически являются ведомственными отчетами, а не национальными докладами.
Анализ деятельности государственных инспекторов по использованию и охране земель (Росреестра, Роснедвижимости, Рос-земкадастра) за период с 2000 по 2010 годы показал следующее1.
1 Анализ проводился на основе данных:
Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2000 году. М., 2001. С. 104-108, 156, 157;
Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2001 году. М., 2002. С. 85-88;
Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2002 году. М., 2003. С. 88-91;
Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2003 году. М., 2004. С. 98-101;
Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2004 году. М., 2005. С. 111-115, 164-166;
Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2005 году. М., 2006. С. 114-122, 182-185;
Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2006 году. М., 2007. С. 117-126, 194-197;
Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2007 году. М., 2008. С. 140-153, 214-217;
Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2008 году. М., 2009. С. 137-148, 210-213;
В 2010 году количество проверок уменьшилось на 18,28 процента по сравнению с 2000 годом. При этом на протяжении всего рассматриваемого периода наблюдалось снижение объема проверок, достигнув наименьшего значения в 2005 году, когда количество проверок сократилось в 2,3 раза по сравнению с 2000 годом (динамика представлена на рисунке 1).
Следует отметить, что ежегодное изменение количества проверок не имеет жесткой зависимости от числа государственных инспекторов по использованию и охране земель. Так, в 2004, 2007 и 2008 годах количество проверок увеличилось на фоне снижения числа инспекторов.
В рассматриваемый период также сократилась территория, подлежащая государственному земельному контролю. Так, если в 2000 году общая площадь земель,
охваченных проверками, составляла 131,7 миллиона гектаров, или 7,7 процента от общей площади всего земельного фонда Российской Федерации, то в 2010 году проверками было охвачено лишь 99,5 миллиона гектаров земель, или 5,82 процента от общей площади всего земельного фонда страны. При этом в 2008-2009 годах охваченная проверками площадь земель не превышала 2 процентов от общей площади всего земельного фонда России (динамика представлена на рисунке 2).
Одной из причин сокращения общей площади проверяемых земель, по мнению автора, является оценка деятельности государственных инспекторов по использованию и охране земель в зависимости от количества проведенных проверок. Введенный Роснед-вижимостью [6], а затем Росреестром [7] норматив количества проверок (2 проверки
6 350
.о
I-
§■ 300
ш
о
о 250
ш
I—
0 си
1 200
о
150
100
50
332
131,
326
К
131
А
264,4 172,6
I
105
210,1
224,9
140,2
80
Я
55
219,1
164,8
83,4
36,1
200 <о
I
180 і
275,5 276,5 271,3
100 си
со
80 І
о
60 £
40
20
0
2000 2001 2002 2003 2004
количество проверок
2005 2006 2007 2008 2009 2010 годы
О площадь земельных участков
Рис. 1. Динамика количества проверок и охваченной ими площади земельных участков
7
0
Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2009 году. М., 2010. С. 124-135, 197-200;
Об итогах деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии за
2010 год. М., 2011. С. 11;
Доклад об осуществлении Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственного контроля (надзора) в установленных сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора) в 2010 году. Ш1_: www.rosreestr.ru/about/analytical/1842885 (дата обращения: 4 июля
2011 года).
I-
X
ф
о
I 1ппощаль земель, охваченных проверками
—Ж— процент от общей площади всего земельного фонда России
Рис. 2. Изменение площади земель, охваченных проверками
в неделю) не ориентирует инспекторов на охват государственным земельным контролем всех земельных участков. Для выполнения норматива выбираются земельные участки меньшей площади, а следовательно, количество контрольных мероприятий, проводимых в отношении граждан, значительно превышает количество проверок, проводимых в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Кстати, как установлено автором, этому же способствует распространение на земельный контроль действия норм Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [3] (далее - Закон о защите прав юридических лиц).
Целесообразно отметить, что нормативное значение показателя количества проверок, приходящихся на 1 инспектора, не было
достигнуто в течение всего периода действия названного показателя. Это вызвано не только недостаточной материальнотехнической оснащенностью инспекторов (которая также является одной из причин сокращения проверяемой территории2), но и, как представляется, отсутствием надлежаще проработанной концепции осуществления земельного контроля.
В настоящее время государственные инспекторы по использованию и охране земель, помимо функций государственного земельного контроля, также выполняют иные функции, связанные с государственной регистрацией прав, ведением государственного кадастра недвижимости, оценкой, делопроизводством, информированием граждан и т. д. Особенно остро этот вопрос стоит в межрайонных территориальных отделах, имеющих удаленные рабочие места в городах и районах, где зачастую работают один-два сотрудника, выполняющих функции Росреестра в пол-
2 Герасимов А. А. Государственный земельный контроль в России: общее состояние // Проблемы управления земельными ресурсами страны на современном этапе : сб. науч. тр. / ГУЗ. М., 2010. С. 212.
ном объеме. Кроме того, из 4 626 государственных инспекторов по использованию и охране земель 2 741 являются главными государственными инспекторами Российской Федерации по использованию и охране земель, его заместителями, главными государственными инспекторами субъектов Российской Федерации по использованию и охране земель и их заместителями, главными государственными инспекторами городов и районов по использованию и охране земель и их заместителями, которые, как правило, не проводят проверки соблюдения земельного законодательства, а осуществляют общее руководство деятельностью сотрудников Росреестра, а также рассматривают дела об административных правонарушениях.
По мнению автора, подход к формированию института государственных инспекторов по использованию и охране земель должен быть изменен: численность указанных инспекторов следует определять на федеральном уровне, а не на уровне территориальных органов Росреестра. В связи с этим необходимо следующее:
1) издать приказ Росреестра об утверждении штата государственных инспекторов по использованию и охране земель в территориальных органах Росреестра, в том числе с обязательным указанием минимальной численности инспекторского состава в территориальных подразделениях управлений Росреестра в субъектах Российской Федерации. При этом численность территориальных подразделений должна рассчитываться исходя из анализа работы территориального органа Росреестра, количества и вида земельных участков в субъекте Российской Федерации, плотности населения. В каждом территориальном подразделении должно быть не менее одного освобожденного государственного инспектора по использованию и охране земель, за исключением территориальных отделов городов - столиц субъектов Российской Федерации или крупных населенных районов, где инспекторский состав должен быть значительно больше;
2) издать приказ Росреестра об утверждении типовой структуры отдела государ-
ственного земельного контроля территориального органа Росреестра.
Характеризуя деятельность государственных инспекторов по использованию и охране земель, следует отметить, что площадь земель, на которых выявлены нарушения, с 18,2 миллиона гектаров (2000 год) сократилась до 2,2 миллиона гектаров (2010 год) и составила соответственно 13,8 и 2,21 процента от площади проверенных земель. Это свидетельствует о недостаточно высоком качестве подготовки мероприятий по осуществлению государственного земельного контроля.
Снижение качества проверок подтверждается также уменьшением количества выявленных нарушений за 1 проверку - с 0,6 (2000 год) до 0,37 (2010 год).
Степень устранения нарушений в зависимости от общей площади земельных участков, на которых были выявлены нарушения, хотя и увеличилась (с 55,49 процента в 2000 году до 66,36 процента в 2010 году), продолжает оставаться недостаточно высокой, поскольку в целом в течение исследуемого периода не превышала 50 процентов (динамика представлена на рисунке 3).
Особое внимание следует обратить на степень устранения нарушений в зависимости от количества выявленных нарушений, которая имеет устойчивую тенденцию к снижению (динамика представлена на рисунке 4).
Так, если в 2000 году устранялось 73,3 процента выявленных нарушений, то в 2010 году - лишь 42,0 процента (в Республике Саха (Якутия) и Кабардино-Балкарской Республике - 23 процента). Это обстоятельство, по мнению автора, обусловлено в том числе тем, что орган государственного земельного контроля (в данном случае Росре-естр) не использует в рамках производства по делу об административном правонарушении имеющиеся в его распоряжении полномочия по применению обеспечительных мер, в частности наложение ареста на земельные участки с одновременным запретом их использования.
В то же время отмечается рост полноты взыскания наложенных штрафов: с 69,2 процента в 2000 году до 81,1 процента
: 180
I
«160 -
100 -
80
60 40 20
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 годы
■ площадь земель, охваченных проверками
□ площадь земель, на которых выявлены нарушения
□ площадь земель, на которых устранены нарушения
Рис. 3. Изменение площади земель, охваченных проверками, в том числе на которых
выявлены и устранены нарушения
г 80
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
I- 70 &
- 60
- 50
- 40
- 30
- 20 - 10
0
годы
□ выявлено нарушении
I 1 устранено нарушении
—ь— процент от выявленных нарушений
Рис. 4. Динамика выявленных и устраненных нарушений
со
----'---'-г'----'---'-г'----'---'-г'----'---'-----------'-г'----'---'-г'----'---'-г'----'---'-г'----'---'-г'----'---и
2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 годы
I I сумма наложенных штрафов
I I сумма взысканных штрафов
о процент от суммы наложенных штрафов
Рис. 5. Динамика наложенных и взысканных штрафов
в 2010 году3. При этом в 2008 году показатель взысканных административных штрафов достигал 85,37 процента (динамика представлена на рисунке 5).
Анализ структуры штрафов показал, что почти 80 процентов от общей суммы наложенных или взысканных штрафов приходится на нарушения, связанные с самовольным занятием земельных участков или использованием их без правоустанавливающих документов (свыше 60 процентов), неиспользованием земельных участков, использованием земельных участков не по целевому назначению и уничтожением межевых знаков; на нарушения, связанные с невыполнением предписаний об устранении выявленных нарушений земельного законодательства и неуплатой административного штрафа в срок, приходится немногим более 19 процентов от общей суммы наложенных или взысканных штрафов. Последние из перечисленных видов нарушений имеют ярко выраженную тенденцию к росту. Так, в 2008 году по сравнению с 2007 годом количество
указанных нарушений увеличилось на 70,4 процента, в 2009 году по сравнению с 2008 годом - на 28,2 процента, в 2010 году по сравнению с 2009 годом - на 23,9 процента. Это обстоятельство свидетельствует как о возрастании правового нигилизма у лиц, использующих земельные ресурсы, так и об отсутствии адекватной государственной политики в сфере земельных отношений.
Важно подчеркнуть, что сумма наложенного административного штрафа, приходящегося на 1 гектар земельных ресурсов, хотя и увеличилась (с 6,63 рубля в 2000 году до 55,82 рубля в 2010 году), все еще остается весьма низкой и не стимулирует правонарушителя к надлежащему использованию занимаемого им земельного участка (динамика представлена на рисунке 6).
Таким образом, лицо, заплатив штраф4, размер которого не соответствует степени общественной опасности правонарушения, продолжает нарушать земельное законодательство (как правило, самовольно или без правоустанавливающих документов зани-
3 В 2010 году в Удмуртской Республике полнота взыскания штрафов составила лишь 48,4 процента.
4 Следует отметить, что обжалуются лишь 2-3 процента от общего числа вынесенных уполномоченными должностными лицами органов государственного земельного контроля постановлений о назначении административного наказания в виде наложения административного штрафа.
сі 60
го
-&
го
а
н
3
го
50 -
30
20
10 -
3
6
2
00
5
5
3
со
2
05
05
00
6
5
О"
4
5"
2"
3
00
І-"
I-""
3
3
6
1-^
1---------1----------1---------1---------1----------1---------1----------1---------1---------1----------1
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 годы
0
Рис. 6. Изменение суммы наложенного административного штрафа, приходящегося на 1
гектар земельных ресурсов
мать земельный участок). По этому поводу целесообразно вспомнить отечественную историю: 11 апреля 1917 года в постановлении Временного правительства об охране посевов содержалась норма, по которой местным продовольственным комитетам разрешалось изымать незасеваемые земли и принимать меры к их использованию по прямому назначению.
В 2010 году отмечено 203 случая прекращения прав на землю на площади 2 629,26 тысячи гектаров, из них:
• в отношении юридических лиц - 37 на площади 388,06 тысячи гектаров;
• в отношении должностных лиц (индивидуальных предпринимателей)- 9 на площади 2 068,5 тысячи гектаров;
• в отношении граждан - 157 на площади 172,7 тысячи гектаров.
При этом количество вынесенных и исполненных предупреждений о возможном прекращении прав на землю составило со-
ответственно 1 010 и 79, из них:
• в отношении юридических лиц - 42 и 1;
• в отношении должностных лиц (индивидуальных предпринимателей) - 73 и 6;
• в отношении граждан - 895 и 72.
Основные показатели государственного
земельного контроля за 2000-2010 годы, осуществляемого Росреестром (Роснедви-жимостью, Росземкадастром), показаны в таблице 2.
Как видно из изложенного, количество совершаемых нарушений в сфере земельных отношений велико. При этом, как показывает анализ судебной и административной практики по обжалованию постановлений и решений государственных инспекторов по использованию и охране земель, в среднем около 50 процентов административных правонарушителей уходят от наказания вследствие несоблюдения материальных и процессуальных норм законодательства названными должностными лицами5. Иными
См.: Герасимов А. А. Государственный земельный контроль: средство обеспечения законности в сфере земельных отношений // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2007. № 5. С. 82, 83;
Герасимов А. А., Галкина М. С. О тонкостях земельного контроля: правах, обязанностях и ответственности (обзор практики рассмотрения дел об административных правонарушениях уполномоченными должностными лицами центрального аппарата Роснедвижимости) // Кадастровый вестник. 2007. № 3. С. 15-21, № 4. С. 23-28.
5
Подписка в любое время (495) 974-1950, [email protected]
Таблица 2
Основные показатели государственного земельного контроля в период 2000-2010 годы, осуществляемого
Росреестром (Роснедвижимостью, Росземкадастром)
Показатель Год
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Количество инспекторов, ед. - - - 4 329 4 313 4 078 4 368 4 196 4 028 4 178 4 626
Количество проверок, тыс. в том числе на 1 инспектора в год 332 326 264,4 210,1 48,5 224,9 52,2 140,2 34,4 164,8 37,7 219,1 52,2 275,5 68,4 276,5 66,18 271,3* 58,64
Площадь земель, охваченных проверками, млн га, в том числе на 1 инспектора в год Процент от общей площади всего земельного фонда страны 131,7 7,70 131 7,66 105 6,14 172,6 0,04 10,09 96,1 0,022 5,61 80,0 0,02 4,68 55,1 0,013 3,22 83,4 0,02 4,85 36,1 0,009 2,11 33,8 0,008 1,98 99,5 0,021 5,82
Площадь земель, на которых выявлены нарушения, млн га Процент от площади проверенных земель 18,2 13,82 19,2 14,66 13,3 12,67 13,1 7,5 11,5 11,97 10,7 3,38 8,6 15,61 9,8 11,75 7,2 19,98 10,6 31,36 2,2 2,21
Площадь земель, на которых устранены нарушения, млн. га Процент от площади земель, на которых выявлены нарушения 10,1 55,49 — 6,55 49,25 5,3 40,46 5,0 43,48 5,3 49,53 3,9 45,35 4,1 41,84 4,1 48,24 3,95 37,26 1,46 66,36
Выявлено нарушений, тыс. на 1 проверку 202,2 0,6 184,1 0,56 141,6 0,54 111,1 0,53 116,9 0,52 64,03 0,46 62,71 0,38 86,86 0,397 100,3 0,36 97,13 0,35 99,05 0,37
Устранено нарушений, тыс. Процент от выявленных нарушений 148.3 73.3 133,1 72,3 99,19 70,1 74,55 67,1 74,63 63,87 42,13 65,8 35,12 56,0 44,02 50,7 52,92 52,7 47,798 49,2 41,62 42,0
Привлечено к административной ответственности, тыс. лиц Процент от выявленных нарушений 53,49 26,5 49,6 26,9 29,48 20,8 34,17 30,8 39,09 33,4 32,09 50,1 41,65 66,4 65,14 75 73,31 73,1 67,75 69,8 68,51 69,2
Сумма наложенных штрафов, млн, в том числе на 1 инспектора в год, тыс. р. Сумма наложенных штрафов, приходящаяся на 1 гектар, р. 120,7 6,63 147,5 7,68 102,5 7,71 132,9 30,71 10,15 144,3 33,46 12,54 89,16 21,86 8,33 127,6 29,2 14,83 176.2 42.02 17,99 190,3 47,24 26,43 145,87 34,91 13,76 122,81 26,55 55,82
Сумма взысканных штрафов, млн р., в том числе на 1 инспектора в год, тыс. р. Процент от суммы наложенных штрафов 83,5 69,2 - 65,53 63,9 89,83 20,75 67,6 107,2 24,86 74,3 65.77 16,13 73.77 98,76 22,61 77,4 144,7 34,49 82,1 162,5 40,33 85,37 123,62 29,59 84,75 99,6 21,53 81,1
* Сведения о количестве проверок взяты из Доклада об осуществлении Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственного контроля (надзора) в установленных сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора) в 2010 году [19].
Следует отметить, что согласно брошюре «Об итогах деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии за 2010 год» количество проверок составляет 286 005 единиц. Разница в 14 736 проверок вызывает сомнение в достоверности представляемых Росреестром сведений в отчетные документы.
№10(121)2011 ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
словами, такой принцип государственного земельного контроля, как неотвратимость наказания за совершенные земельные правонарушения, не соблюдается.
По мнению автора, одной из причин неэффективной деятельности органов, осуществляющих государственный земельный контроль, является их постоянное реформирование. Так, с момента начала действия норм Закона РСФСР от 23 ноября 1990 года № 374-1 «О земельной реформе» [5] один из основных специально уполномоченных органов государственного земельного контроля - Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству, ныне Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, подвергался преобразованию восемь раз6.
В период проведения рассматриваемых реорганизаций федеральные органы исполнительной власти занимаются в основном организационно-техническими вопросами, оставляя без должного внимания свои непосредственные обязанности. Кроме того, в указанный период федеральный орган исполнительной власти не осуществляет надлежащим образом возложенные на него обязанности не только по объективным причинам (отсутствие положений о них), но и по субъективным - нервозная обстановка в коллективах, вызванная увольнением «ста-
рых» сотрудников, формированием новых штатов и другим причинам.
Как отмечается в решении коллегии Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 1 1 мая 2011 года «О мерах, принимаемых Рос-реестром по повышению эффективности и качества государственного земельного контроля» [28], именно проведение в территориальных органах Росреестра реорганизационных мероприятий является одной из основных причин снижения эффективности государственного земельного контроля в период с 2009 по 2010 год. Важно подчеркнуть, что названная реорганизация привела к снижению количественного и качественного состава государственных инспекторов по использованию и охране земель. Например, в 2009 году в восьми районах Орловской области работало всего по одному специалисту.
Как известно, от специалиста на современном этапе требуются не только профессиональные знания технических дисциплин, но и знания в области экономики, управления и культуры, а также психологическая устойчивость, способность работать в нестабильной обстановке, переносить большие информационные нагрузки [27, с. 43]. Однако в настоящее время отсутствуют учебные заведения, в которых готовили
6 Так, Комитет по земельной реформе и земельным ресурсам при Правительстве Российской Федерации, Положение о котором было утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 26 мая 1992 года № 346, был реорганизован менее чем через год своего существования. 2 февраля 1993 года постановлением Правительства Российской Федерации № 91 было утверждено новое Положение о Комитете Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству (Роскомзем). В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 30 апреля 1998 года № 483 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Роскомзем был упразднен, а его функции переданы Министерству Российской Федерации по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, которое, в свою очередь, было упразднено в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 22 сентября 1998 года № 1142 «О структуре федеральных органов исполнительной власти». Функции Министерства Российской Федерации по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству были переданы Государственному земельному комитету Российской Федерации, который в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 25 мая 1999 года № 651 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» преобразован в Государственный комитет Российской Федерации по земельной политике. Государственный комитет Российской Федерации по земельной политике был упразднен Указом Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 года № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти», его функции переданы вновь образованной Федеральной службе земельного кадастра России (Росземкадастр) и Министерству имущественных отношений Российской Федерации. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Росземкадастр преобразован в Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость), которое на основании Указа Президента Российской Федерации от 25 декабря 2008 года № 1847 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» упразднено, а его функции переданы Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии.
бы специалистов для исполнения функции по государственному земельному контролю. По этой причине государственные инспекторы по использованию и охране земель в основном обучаются в ходе исполнения ими функции по государственному земельному контролю. Как результат, ошибки в правоприменительной практике. Следовательно, необходимо организовать постоянное обучение и обмен опытом государственных инспекторов по использованию и охране земель.
Необходимо обратить внимание на то, что деятельность государственных инспекторов связана как с разъездным характером работы, так и с непосредственной угрозой их жизни и здоровью, а также членов их семей. Однако в настоящее время эти обстоятельства не учитываются при решении вопроса о предоставлении социальных гарантий инспекторам, членам их семей. Также почти повсеместно отсутствует форменная одежда, которая призвана дисциплинировать как проверяемых лиц, так и проверяющих.
Кроме того, на качество государственного земельного контроля оказывает влияние ненадлежащее материально-техническое обеспечение деятельности инспекторов, что вынуждает их иногда использовать личный транспорт. На техническую оснащенность территориальных органов Росреестра негативно повлияло непроведение мероприятий по поставкам оборудования для обеспечения государственного земельного контроля в связи с секвестрированием в 2009 и 2010 годах (на 100 процентов) денежных средств, предназначенных для осуществления государственного земельного контроля в рамках реализации подпрограммы «Создание системы кадастра недвижимости (2006-2012 годы)» федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2008 годы)». В тоже время, как представляется, повышению эффективности государствен-
ного земельного контроля могло бы способствовать проведение Росреестром в 20092010 годах инвентаризации имущества, поставленного в 2006-2008 годах Роснед-вижимостью в свои территориальные органы по линии государственного земельного контроля, и анализ эффективности его использования: кто и как использует автомобили, ноутбуки и принтеры, измерительное оборудование и т. п.
Также одной из главных причин нынешнего состояния государственного земельного контроля и неэффективного землепользования является несовершенство земельного законодательства, действующее нормы которого не обеспечивают рациональное использование и охрану земель, особенно сельскохозяйственных, основанных на комплексном подходе к правовому регулированию возникающих при этом отношений. Необходимо прежде всего принять меры по правовой регламентации вопросов охраны и рационального использования почв, поскольку, как отмечено в решениях Всемирной конференции ООН по окружающей среде и развитию от 1992 года (г. Рио-де-Жанейро), именно состояние почв определяет судьбу человечества и оказывает решающее воздействие на окружающую среду. Законодательное закрепление проблемы охраны почв и земель на федеральном уровне поможет, по мнению А.А. Варламова, С.Н. Волкова, В.В. Вершинина и других ученых, практически реализовать один из основных принципов Конституции Российской Федерации о том, что «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на ее территории» [20, с. 89]. В связи с этим режим использования и охраны земель следует определять в земельном законодательстве с корректировкой на экологическую сторону порядка эксплуатации земельных ресурсов7, поскольку бесхозяйственность по отношению к земле не только будет наносить вред всей окружающей природной среде, приводить к раз-
7 Также см.: Лойко П. Ф. Организационно-управленческие аспекты землепользования России // Современное сельскохозяйственное землепользование в России: состояние, проблемы и перспективы. М. 2007. С. 14-70.
рушению почв, их эрозии, засолению, заболачиванию, химическому загрязнению, но и сопровождаться ухудшением условий использования других природных ресурсов [25].
По мнению автора, для того чтобы охрана земель была не только продекларирована главой II Земельного кодекса Российской Федерации, а реально осуществлялась государственными инспекторами по использованию и охране земель (особенно это касается земель сельскохозяйственного назначения, земель особо охраняемых территорий, земель иных категорий с разрешенным использованием под городские леса, зеленые зоны, рекреационные зоны и для сельскохозяйственного использования, на которых в целях их охраны контроль требуется практически ежегодно), необходимо проводить мероприятия по государственному земельному контролю не в отношении субъекта проверки (физического или юридического лица), а в отношении
объекта проверки (земельного участка). В результате значительно снизилось бы количество случаев неиспользования земель или использования земель не по целевому назначению.
Далее исследуем деятельность органов муниципального земельного контроля. Целесообразно отметить, что сведения о муниципальном земельном контроле впервые были включены в Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2007 году, то есть через пять лет после введения федеральным законодателем этого вида контроля.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4] муниципальный земельный контроль организуется на территории городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов.
Таблица 3
Основные показатели муниципального земельного контроля в период 2008-2009 годы
Показатель Год
2007 2008 2009
Выявлено нарушений, ед. 7 823 11 164 11 035
Количество протоколов, составленных государственными инспекторами по использованию и охране земель по материалам проверок, проведенных органами муниципального земельного контроля, ед. 9122 9211
Процент от выявленных нарушений - 81,7 83,5
Количество лиц, привлеченных государственными инспекторами по использованию и охране земель к административной ответственности по материалам проверок, проведенных органами муниципального земельного контроля, ед. 7 686 9 155 8 648
Процент от выявленных нарушений 98,2 82,0 78,4
Сумма штрафов, наложенных государственными инспекторами по использованию и охране земель по материалам проверок, проведенных органами муниципального земельного контроля, тыс. р. 19 501,5 32 215,45 15 135,43
Сумма штрафов, взысканных государственными инспекторами по использованию и охране земель по материалам проверок, проведенных органами муниципального земельного контроля, тыс. р. 14 521,9 14 093,82 11 600,98
Процент от суммы наложенных штрафов 74,5 43,7 76,6
Практика показывает, что, как правило, полномочия по осуществлению муниципального земельного контроля возлагаются, подчас формально, на сотрудника или группу сотрудников различных подразделений местной администрации: сельского хозяйства, архитектурные, экологические и подобные. Также согласно практике создаются комиссии и рабочие группы, рассматривающие отдельные вопросы, связанные с вопросами о земле или земельными участками.
Анализ основных показателей муниципального земельного контроля, приведенных в таблице 3, свидетельствует о том, что количество выявленных муниципальными земельными инспекторами нарушений в 2009 году увеличилось на 41,1 процента по сравнению с 2007 годом. При этом количество лиц, привлеченных государственными инспекторами по использованию и охране земель к административной ответственности по материалам проверок, проведенных органами муниципального земельного контроля, возросло лишь на 12,5 процента.
Следует отметить, что доля лиц, привле-
ченных к административной ответственности по материалам проверок, проведенных муниципальными земельными инспекторами, является достаточно стабильной на протяжении всего исследуемого периода и составляет 12-13 процентов от общего количества привлеченных к административной ответственности лиц. В тоже время процент лиц, привлеченных к административной ответственности по материалам органов муниципального земельного контроля, в зависимости от количества выявленных нарушений превышает процент лиц, привлеченных к административной ответственности органами государственного земельного контроля в целом в зависимости от количества выявленных нарушений. Так, значения названного показателя в 2007 году составили соответственно 98,2 и 75 процентов, в 2008 году - 82,0 и 73,1 процента, в 2009 году - 78,4 и 69,8 процента (динамика представлена на рисунке 7).
Это, как представляется, может свидетельствовать о более высоком качестве материалов проверок, составленных муниципальными земельными инспекторами,
100 -| 90 -80 -70 -60 -50 -40 -30 -20 -10 -0
98,2
73,31
65,14
количество лиц, привлеченных к административной ответственности, тыс. чел.
в том числе по материалам проверок органов муниципального земельного контроля, тыс. чел.
процент от выявленных нарушений
втом числе от нарушений, выявленных органами муниципального земельного контроля
12007 г.
□ 2008 г.
□ 2009 г.
Рис. 7. Количество лиц, привлеченных к административной ответственности в 2007-2009 годах, в том числе по материалам проверок, проведенных органами
муниципального земельного контроля
по сравнению с материалами проверок, составленных государственными инспекторами по использованию и охране земель.
По экспертным оценкам, на одного муниципального земельного инспектора в среднем приходится одно выявленное нарушение земельного законодательства в год, общая площадь земель, охваченная проверками органов муниципального земельного контроля, в 2009 году составила около 5 миллионов гектаров, или 14 процентов от общей площади земель, охваченных проверками.
Доля штрафов, наложенных (взысканных) государственными инспекторами по использованию и охране земель по материалам проверок, проведенных органами муниципального земельного контроля, составляет в среднем 10 процентов от общей суммы наложенных (взысканных) штрафов. Важно подчеркнуть, что этот показатель не зависит от деятельности муниципальных земельных инспекторов, поскольку определение размера налагаемого административного штрафа и действия по принуждению правонарушителя к уплате наложенного штрафа относятся к компетенции органов государственного земельного контроля.
Особого внимания заслуживает установленный автором статьи факт того, что положения о муниципальном земельном контроле (административные регламенты по его проведению) приняты муниципальными образованиями, составляющими менее 12 процентов от общего количества муниципальных образований, на одно муниципальное образование в России приходится в среднем менее одного муниципального земельного инспектора (0,6). Вот почему на большей части территории России осуществляется преимущественно государственный земельный контроль.
Таким образом, проведенный анализ позволяет констатировать, что существующее положение в сфере государственного и муниципального земельного контроля не удовлетворяет потребностям общества и государства.
В целях совершенствования государственного и муниципального земельного контроля следует разработать и утвердить Концепцию осуществления земельного
контроля в Российской Федерации, в которой необходимо уточнить полномочия исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Кроме того, необходимо незамедлительно внести изменения в нормативные правовые акты, регламентирующие земельные отношения, которые предусматривали бы установление размера административной ответственности в зависимости от площади и рыночной или кадастровой стоимости земельного участка, на котором совершено земельное правонарушение, а также возможность привлечения нарушителей к ответственности на основании данных дистанционного зондирования.
Также в целях получения обществом и руководством страны полной и достоверной информации о состоянии земельного контроля в России надлежит внести изменения в нормативные правовые акты, регламентирующие подготовку ежегодного Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации. Указанные изменения должны предусматривать обязательное наличие в национальном докладе сведений о всех видах земельного контроля на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, а также сравнительный анализ эффективности деятельности органов земельного контроля. При этом данные о государственном земельном контроле должны быть представлены как по каждому специально уполномоченному органу государственного земельного контроля отдельно, так и в целом.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. Конституция Российской Федерации [Текст] // Российская газета. 1993. № 237.
2. Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 44, ст. 4147.
3. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при
осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля : Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ [Текст] // Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, № 52 (ч. 1), ст. 6249.
4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ [Текст] // Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, № 40, ст. 3822.
5. О земельной реформе : Закон РСФСР от 23 ноября 1990 года № 374-1 [Текст] // Ведомости СНД и ВС РСФСР, 1990, № 26, ст. 327.
6. Об утверждении Положения об оценке эффективности деятельности государственных инспекторов по использованию и охране земель : приказ Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 8 августа 2007 года № П/0184 [Текст]. Доступ из справочной правовой системы «Консультант плюс».
7. О показателях деятельности территориальных органов Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по исполнению функции по государственному земельному контролю : приказ Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 6 июля 2010 года № П/344 [Текст]. Доступ из справочной правовой системы «Консультант плюс».
8. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2000 году. М., 2001.
9. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2001 году. М., 2002.
10. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2002 году. М.,
2003.
11. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2003 году. М.,
2004.
12. Государственный (национальный) до-
клад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2004 году. М.,
2005.
13. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2005 году. М., 2006.
14. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2006 году. М.,
2007.
15. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2007 году. М.,
2008.
16. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2008 году. М.,
2009.
17. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2009 году. М.,
2010.
18. Об итогах деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии за 2010 год. М., 2011.
19. Доклад об осуществлении Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственного контроля (надзора) в установленных сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора) в 2010 году. иЯЬ: www.rosreestr.ru/about/analytical/1842885 (дата обращения: 4 июля 2011 года).
20. Деградация сельскохозяйственных земель России и меры по ее предотвращению / авторский коллектив ученых под редакцией академика Российской академии сельскохозяйственных наук Г. А. Романенко // Современное сельскохозяйственное землепользование в России: состояние, проблемы и перспективы. М., 2007.
21. Герасимов А. А. Государственный земельный контроль в России: общее состояние // Проблемы управления земельными ресурсами страны на современном этапе : сб. науч. тр. / ГУЗ. М., 2010.
22. Герасимов А. А. Государственный земельный контроль: средство обеспечения законности в сфере земельных отношений // Имущественные отношения в Россий-
ской Федерации. 2007. № 5.
23. Герасимов А. А., Галкина М. С. О тонкостях земельного контроля: правах, обязанностях и ответственности (обзор практики рассмотрения дел об административных правонарушениях уполномоченными должностными лицами центрального аппарата Роснедвижимости) // Кадастровый вестник. 2007. № 3 и № 4.
24. Варламов А. А. Земельный кадастр : в 6 т. М. : КолосС, 2004. Т. 2. Управление земельными ресурсами.
25. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-Ф3 (постатейный) / С. Н. Волков, М. И. Васильева, Е. А. Галиновская [и др.], отв. ред. С. Н. Волков, науч. ред. Ю. Г. Жариков. М. : Юстицинформ, 2009.
26. Лойко П. Ф. Организационно-управленческие аспекты землепользования России // Современное сельскохозяйственное землепользование в России: состояние, проблемы и перспективы. М., 2007.
27. Рускова Н. В. Эффективное управление человеческими ресурсами как основа успеха организации // Земельный вестник России. 2003. № 2.
28. О мерах, принимаемых Росреестром по повышению эффективности и качества государственного земельного контроля : решение коллегии Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 11 мая 2011 года. иЯЬ: http//www.rosreestr.ru/upload/www/files/РЕ-ШЕНИЕ/%20коллегии1705.doc (дата обращения: на 4 июля 2011 года).
НАРОДНЫЙ
ОЦЕНЩИКОВ
Оценка объектов недвижимое для целей налогообложения (кадастровая оценка)
Москва, 24 ноября 2011 г. Отель «Ренессанс Морарх»
ПЛАНИРУЮТСЯ К ОБСУЖДЕНИЮ СЛЕДУЮЩИЕ ОСНОВНЫЕ ТЕМЫ:
• опыт международной практики проведения массовой оценки, моделирования стоимости и утверждения результатов
• проведение кадастровой оценки в Литве и взаимодействие с независимыми оценщиками по вопросам оспаривания результатов кадастровой оценки
• оценочная деятельность в Германии: организация, регулирование, требования, актуальные проблемы
• участие оценочного сообщества в процедуре проведения кадастровой оценки на примере работ, проводимых в Республике Башкортостан
• информационно-аналитическое обеспечение экспертизы отчетов об оценке кадастровой стоимости земельных участков населенных пунктов на примере оценки земельных участков в Омской области
• кадастровая оценка недвижимости и земельных участков с участием профессиональных оценочных организаций (особенно малых и средних); споры по результатам кадастровой оценки, их досудебное и судебное урегулирование; использование отчета об оценке рыночной стоимости при спорах по результатам кадастровой оценки
• оценка рыночной стоимости земельного участка и размера платы за его аренду в условиях отсутствия рыночной информации
• теория и практика расчета ставки капитализации и ставки дисконтирования при использовании доходного подхода к оценке стоимости объекта недвижимости, в том числе к оценке земельного участка
Внимание! 22 ноября состоится мастер-класс по массовой оценке, который проведет главный инструктор и методолог Международной ассоциации специалистов по массовой оценке (IAAO, США)
Ларри Кларк (Larry Clark).
Подробная информация о Конгрессе и мастер-классе на сайте Российского общества оценщиков www.sroroo.ru
