Предполагаемые последствия принятия законодательных инициатив, касающихся земельной политики Текст научной статьи по специальности «Право»

Предполагаемые последствия принятия законодательных инициатив, касающихся земельной политики

А.П. Исаченко

доцент кафедры землеустройства федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования (ФГОУ ВПО) «Государственный университет по землеустройству», кандидат экономических наук (г. Москва)

Александр Петрович Исаченко, [email protected]

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 октября 2010 года № 878 [15] внесены изменения в Положение о Министерстве экономического развития Российской Федерации, согласно которым ведомство наделяется полномочиями по выработке государственной политики и правовому регулированию в сфере государственной кадастровой оценки.

На основе анализа открытых источников информации и нескольких официально обнародованных ситуаций критически оценим, в «верном» ли направлении и насколько согласованно в течение почти девяти месяцев ведутся деятельность по совершенствованию земельной политики, подготовка к внедрению новых систем налогообложения объектов недвижимости.

В девяностые годы прошлого века мне, в то время занимавшему должность Советника по земельной политике Председателя Московского земельного комитета (ныне Департамент земельных ресурсов города Москвы), руководством Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству (Роскомзем) поручалось принимать участие в законотворческой деятельности при проработке в Верховном Совете Российской Федерации предложений граждан и организаций по совершенствованию земельного законодательства Российской Федерации.

Руководствуясь своим положительным опытом, приоритетом государственных интересов, социальной справедливостью, профессиональными знаниями и здравым смыслом, я весьма критически оцениваю

складывающуюся ситуацию с точки зрения возможных ошибок в начислении налогов на земельные участки, социальных последствий и материальных потерь для бюджета страны, ущербов и упущенной выгоды от непоследовательных предложений по использованию земель, развития экономики Российской Федерации. В порядке обсуждения представляю свой прогноз назревающих в результате ситуаций и возможных последствий для граждан и государства при внедрении популистских либо экономически недостаточно обоснованных «поправок» в стратегию земельной политики, методы ее проведения.

Показательно следующее: «Коллегия Счетной палаты Российской Федерации в ходе контрольного мероприятия выявила, что государственный кадастр недвижимости как систематизированный свод сведений об учтенном в соответствии с Федеральным законом «О государственном кадастре недвижимости» недвижимом имуществе, а также сведений о Государственной границе Российской Федерации, границах между субъектами Российской Федерации, не создан. Параметры большинства индикаторов (показателей) эффективности реализации подпрограммы «Создание системы кадастра недвижимости (2006-2012 годы)» федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2008 годы)» на конец 2010 года не достигнуты. Параметры большинства индикаторов (по-

казателей) эффективности реализации подпрограммы на конец 2010 года не достигнуты. Программно-технические комплексы и оборудование, поставленные в 2006-2008 годах, могут быть признаны морально устаревшими и подлежать списанию, так и не обеспечив работу системы государственного кадастра недвижимости. Обнаружены у Росреестра нарушения почти на 10 миллиардов рублей.

Цель подпрограммы - совершенствование государственных услуг, оказываемых организациям и гражданам, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления, - по состоянию на 1 января 2011 год не достигнута, о чем свидетельствует значительная стоимость услуг при постановке земельных участков на кадастровый учет, наличие очередей и значительных сроков при поставке недвижимого имущества на кадастровый учет. Коллегия решила направить представление в Росреестр, а также информационное письмо в Правительство России. Отчет о результатах проверки направляется в Минфин, Минэкономразвития России и в палаты Федерального Собрания Российской Федерации» [19, 27].

По сути, можно предположить, что вряд ли ситуация изменится к лучшему до тех пор, пока руководить землеустроительной службой в структуре Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) и преобладать в ее рядах будут непрофессионалы.

В связи с этим автором предлагаются радикальные решения:

• создать из профессионалов национальное учреждение по земельноимущественным отношениям, включив в его состав лишь необходимые дееспособные службы Росреестра, вывести новую структуру из подчинения Министерства экономического развития Российской Федерации и одновременно избавиться от все возрастающего количества непрофильных работников в структурах Росреестра, Комплексе имущественно-земельных отношений города Москвы, службах земельного контроля;

• организовать Рабочую группу при Президенте Российской Федерации (из признанных авторитетных специалистов) для подготовки и экспертизы предложений по проблемам земельной реформы, управления земельными ресурсами, аграрной политики и продовольствия, государственной кадастровой оценки и системы налогообложения объектов недвижимости. Это могло бы помочь в наведении порядка в использовании земель и внедрении новых объективных систем налогообложения недвижимости.

Такие меры могут быть признаны необходимыми, поскольку практически повсеместно в Российской Федерации продолжаются недостаточно контролируемые процессы использования под застройку смежных с населенными пунктами земельных участков с высокопродуктивными сельскохозяйственными угодьями, лесопокрытых территорий со значительными изменениями их целевого назначения: для строительства коттеджей, дач и коммерческого использования (под рынки, торговлю). Причем часто пренебрегаются сервитуты, требования запретных и охранных зон, грубо нарушаются серьезные запрещения или ограничения возможностей любой застройки либо активного коммерческого использования конкретных участков земель. Имеют место случаи неправомерного использования в течение ряда лет весьма крупных и высокоценных земельных участков, причем даже в водоохранных зонах питьевых водохранилищ или охранных зонах газо-, нефте- и водопроводов, в лесах, на орошаемой пашне, на территориях с повышенной инвестиционной привлекательностью.

Кроме того, за права владения или использование земель государству фактически платят пока еще далеко не все граждане и организации, а только прошедшие государственную регистрацию, причем весьма символические суммы. (Об этом фактически повсеместно умалчивается. Но допущенн ые п росчеты ран о или п озд-но придется исправлять, и это важно было бы учесть при дальнейшем совершенствовании работы земельной инспекции, вы-

работке новых аспектов государственной политики и правового регулирования в сфере государственной кадастровой оценки и формировании системы налогообложения объектов недвижимости.)

Может случиться так, что принимать меры будет уже поздно (и это вызывает обеспокоенность), поскольку, например, и в самом последнем документе коллегии Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии [1] не усматривается реальных действенных мероприятий по коренному улучшению земельного контроля в Российской Федерации. В частности, в нем говорится о том, что, по данным статистической отчетности Росреестра, в период с 2009 по 2010 год наблюдалось снижение эффективности государственного земельного контроля. К основным причинам можно отнести проведение в территориальных органах Росреестра реорганизационных мероприятий, приведших к снижению количественного и качественного состава государственных инспекторов по использованию и охране земель, возложению на них дополнительных обязанностей, не связанных с осуществлением государственного земельного контроля. В большинстве территориальных органов Росреестра не проводилось обучение государственных гражданских служащих, получивших статус государственных инспекторов по использованию и охране земель. Существенное влияние на снижение эффективности государственного земельного контроля оказало отсутствие взаимодействия территориальных органов Росреестра с прокуратурой, органами исполнительной власти и местного самоуправления, наделенными полномочиями по осуществлению земельного контроля. Слабое значение придавалось разъяснительной работе с населением и привлечению к этому средств массовой информации.

По мнению же автора этих строк, нет уверенности, что в оговоренный в решении Коллегии срок (до 1 июля 2011 года) будет разработан план именно действенных мероприятий по повышению эффективности и качества государственного земельного контроля, а готовящиеся в Росреестре к на-

правлению в Министерство экономического развития Российской Федерации предложения по внесению изменений в положение о государственном земельном контроле, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 года № 689 [2], окажутся действенными и эффективными.

Коллегии Росреестра следовало бы обеспокоиться не оптимизацией размещения государственных инспекторов по использованию и охране земель в отделах территориальных органов Росреестра, а коренными преобразованиями в самой системе нынешнего осуществления земельного контроля, которым занимаются три ведомства: Росреестр, Россельхознадзор и Росприрод-надзор. А если принять во внимание, что в Российской Федерации вопросами управления земельными ресурсами в той или иной мере занимаются восемь министерств, 12 комитетов, служб и агентств, то, по моему мнению, именно в этом и кроется одна из причин имеющихся просчетов. Ведь известно, что «у семи нянек дитя без глаза».

Напомним, что переход на единый налог на недвижимость в Российской Федерации был предложен еще несколько лет назад. Он должен заменить сразу два существующих налога, которые платят граждане, -на землю и на имущество. Но продолжает оставаться нерешенной проблема, которая состоит в том, что сейчас ставка имущественного налога считается не от реальной стоимости квартир, а от оценки бюро технической инвентаризации (БТИ). Новый же налог планируют начислять исходя из рыночной цены недвижимости, и тогда для многих граждан он станет непосильным. В результате многие малообеспеченные владельцы квартир и домов вынуждены будут даже продавать их. Именно поэтому в Министерстве экономического развития Российской Федерации (далее - Минэкономразвития России) начали искать компромиссный вариант.

Удивительно, что в сложившихся условиях абсолютно не используется возможность обеспечить поступление огромных налоговых средств в бюджет государства. Это возможно, если всего лишь изменить пра-

вила регистрации недвижимости на «само-захватные» земельные участки. Сегодня за такие участки вообще никто не платит. Реальные меры наказания к нарушителям не применяются. (Пока же четко и однозначно не определены ни ставка, ни срок введения нового налога на недвижимость, ни возможная совокупность компромиссов. Таким образом, решение этих вопросов запаздывает уже минимум на два года, упускается возможность применения разумных ставок, в бюджет поступает меньше денег. Эксперименты, проводимые непрофессионально, не приносят ожидавшихся результатов.)

Министр экономического развития Российской Федерации Эльвира Набиуллина неоднократно говорила [19], что введен новый налог может быть не раньше 2013 года. Ее же подчиненные заявляют, что, возможно, и раньше... Но в каких размерах? В рабочем предложении Министерства финансов Российской Федерации речь шла о ставке 0,1 процента [19]. Но не от оценочной стоимости БТИ, а от рыночной. Однако убедительные методики и перечень конкретных мероприятий пока не обнародованы. Нет четких инструкций по адресности совокупного налога (с кого, в каком размере, с учетом каких условий, поправочных коэффициентов, штрафов, мер наказания, пени и т. д. он будет взиматься) на недвижимость и земельные участки.

Принимаются либо лоббируются предложения, которые вряд ли улучшат ситуацию. Например, не так давно, на майской сессии, депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Госдума) наметили рассмотреть вопрос об освобождении от налога при получении земли в собственность бесплатно [19]. (Этот законопроект внесли депутаты Свердловской области, им предусматривается изменение статьи 217 Налогового кодекса Российской Федерации. В результате станет возможным применение новшества на всей территории Российской Федерации.) Суть предложений депутатов в следующем. Сегодня по закону гражданин в случае получения земли в собственность должен заплатить налог, который составляет 13 процентов от рыночной стоимости

земельного участка. Необходимость законодательной инициативы по освобождению от налогообложения в Свердловской области возникла после принятия положения об условиях, на которых возможно выделение земли бесплатно [3]. Эта норма стала своеобразной мерой поддержки отдельных категорий граждан. Но очень часто материальное положение тех, кому оказана такая поддержка, не позволяет оплатить налог. Руководствуясь этим, депутаты и обратились в Госдуму. Предлагается освобождение от налога на доходы физических лиц, в случае если в качестве дохода рассматривается земельный участок, полученный в собственность бесплатно. Но при этом участок должен иметь целевое назначение для индивидуального жилищного строительства. До 25 марта 2011 года над указанным законопроектом шла работа в Комитете Государственной Думы по бюджету и налогам: собирались предложения и замечания.

В целом идея хорошая и социально значимая. Вот только, похоже, мало кто задумывается, что земля, предоставляемая в качестве территориального базиса под застройку, в общей стоимости затрат на предполагаемое строительство зданий и помещений в общих сметных затратах занимает весьма незначительную долю. Например, если цена установлена, скажем, в размере 30 тысяч рублей за сотку, то 6-8 соток земли могут быть оценены примерно в 200 тысяч рублей. Таким образом, при 13-процентной ставке налога его величина составит всего лишь около 26 тысяч рублей. В какую сумму это выльется в случае принятия законопроекта в масштабах страны, депутаты своих избирателей не информируют...

По моей же оценке (с учетом неоформленных земельных участков в различных поселениях и при строительстве коттеджей), бюджет может недополучить около 655 миллиардов рублей. Если же исходить из здравого смысла и необходимости полноценного устойчивого формирования бюджета страны, то в случаях массового применения подобных льгот практически сразу же взамен потребуется вменить другие виды налогов или сборов с законопос-

лушной части населения для компенсации недополученных в бюджет весьма крупных денежных средств в результате введения предлагаемых депутатами льгот.

Вполне возможно, что с избытком компенсировать возможное уменьшение объема налоговых поступлений в бюджет страны предполагается за счет внедрения процедур ускоренного закрепления долей земельных участков под многоквартирными домами за всеми гражданами (даже если они об этом и не просили...). Это повлечет взимание со всех владельцев квартир в многоквартирном доме земельного налога, оплата которого может быть, по сути принудительно, указана отдельной строкой в извещениях-квитанциях по оплате коммунальных платежей. Причем и с граждан, не просивших о закреплении земельного участка за многоквартирным домом, земельный налог и соответствующий размер пени станут взимать в безусловном порядке. (Как, например, это уже происходит с оплатой по лицевым счетам за коммунальные услуги в наукограде Реутове, где граждане получают извещения-квитанции обязательные к оплате, в которых (со ссылкой на устаревшие методики) указываются очевидно завышенные объемы якобы предоставленных услуг проживающим. В результате на 60-70 процентов возрастают платежи за горячее и холодное водоснабжение и водоотведение.)

Примерно таким образом может обернуться для граждан России напрямую связанная со сказанным следующая законодательная инициатива.

В ноябре 2010 года портал «Тольятти. Новости Тольятти» и ИА «REGNUM» сообщили о том, что Госдума намерена разрешить обращаться в органы государственной власти или органы местного самоуправления с заявлением о формировании земельного участка, на котором стоит многоквартирный дом, не только уполномоченному собранием собственников помещений многоквартирных домов, но и любому собственнику квартиры [29, 30].

15 ноября 2010 года, комментируя представление в Госдуму законопроекта «О внесении изменений в статью 16 феде-

рального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации и Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости», его автор, председатель Комитета Государственной Думы по законодательству Павел Крашенинников, отметил, что документ направлен на укрепление прав собственников помещений в жилых многоквартирных домах на земельный участок, на котором расположено это строение. «В настоящее время границы подавляющего большинства таких земельных участков не определены, это не позволяет собственникам жилых и нежилых помещений зарегистрировать свое право на долю в земельном участке, - отметил Павел Крашенинников. Ущемление прав собственников начинается с самого начального момента - с подачи заявления о формировании земельного участка. Такое заявление может подать только лицо, уполномоченное собранием собственников. Однако организовать такое собрание, особенно в больших многоквартирных домах, подчас не под силу активным гражданам или их группе. В то же время каждый собственник помещений имеет право на долю земельного участка, а значит, должен иметь право обращаться в соответствующие органы государственной или муниципальной власти по поводу своей собственности», -заявил депутат Госдумы [30].

Таким образом, в предлагаемом законопроекте предусматривается возможность обращаться с заявлением о формировании земельного участка не только лицу, уполномоченному собранием собственников помещений, но и любому собственнику помещений в многоквартирном доме. При этом другие собственники помещений не имеют права возражать или чинить препятствия такому обращению. Формирование же земельного участка и по такому (по сути единоличному) обращению собственника осуществляется органами государственной или муниципальной власти в общем порядке в соответствии с существующим законодательством.

Чем это практически может завершиться, можно представить уже сейчас исходя из следующего.

На сайте АНО БТИ [26] приведены письмо директора Департамента недвижимости Министерства экономического развития Российской Федерации Андрея Ивакина в Росреестр от 6 октября 2010 года № Д23-4017 «О временном характере сведений государственного кадастра недвижимости о земельных участках» и комментарии организации к письму. Характерен заголовок размещенной там же статьи «МЭР Российской Федерации запутался в собственных извилинах». Вот выдержка из указанного письма: «Таким образом, земельный участок, занятый многоквартирным домом, сформированный и поставленный на государственный кадастровый учет после введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации, принадлежит собственникам помещений в таком многоквартирном доме на праве общей долевой собственности с даты его государственного кадастрового учета независимо от момента государственной регистрации права на такой земельный участок».

На сайте АНО БТИ также указано следующее: «В случае автоматизации возникновения права собственности по результатам кадастрового учета государство, навязывая гражданам налоги на «общую собственность дома», делает их собственниками в принудительном порядке, нарушая права граждан и хозяйствующих субъектов, так как принудительное навязывание прав превращает права в обязанности. Одновременно государство наступает на свой собственный хвост, так как вместе с общей собственностью на дом уходит и право государства на распоряжение земельным участком при доме, а право собственности на землю (на общую территорию) неотчуждаемо висит на государстве и его представителях (в том числе на муниципалитете) вместе с обязанностями по содержанию общего имущества».

Внедрение депутатской законодательной инициативы и предложений Министерства экономического развития Российской Федерации будет весьма затруднительно на практике еще и потому, что «Более половины многоквартирных домов (то есть с двумя и более квартирами) введены в экс-

плуатацию еще при Советской Власти на участках, находящихся в пользовании. Чиновник при написании письма даже не подозревал, что между Федерацией, субъектами Федерации и муниципалитетами земля разграничивается не по праву собственности, а по праву ведения (распоряжения) на основе разграничения полномочий по Конституции Российской Федерации. Чиновник при написании письма даже не задумался о том, как быть в случае, если многоквартирный дом возведен арендатором на моем земельном участке на праве долгосрочной аренды части участка. Вопрос нешуточный, так как нежелание граждан России становиться собственниками жилых домов с участками вынуждает «кормщиков» затягивать гайки вплоть до введения обязательной регистрации прав» [26].

На первый взгляд вроде бы в приоритет ставится забота о гражданах, о повышении ответственности за использование придомовых территорий. Но уже и сейчас просматриваются следующие негативные последствия. При шаблонности проведения процедур со временем станут преобладать ситуации, при которых вокруг многоквартирных домов будут (с разной степенью обоснованности и справедливости либо самоуправно) выделены некие зоны с предполагаемым использованием земли преимущественно в интересах граждан каждого многоквартирного дома. Весьма велика вероятность ситуаций, когда лиц, проживающих в многоквартирных домах, фактически станут понуждать оплачивать налог на землю, которую они практически не смогут равноценно использовать и распоряжаться ею. (Безаппеляци-онно включая отдельной строкой налог на землю в извещения-квитанции на оплату коммунальных услуг.)

Справедливости ради стоит все-таки отметить, что на первом этапе многим жителям многоквартирных домов все это может показаться весьма привлекательным, доступным и малозатратным. Конечно, в идеальных случаях эти придомовые земельные участки (зоны) можно будет отвести под хорошие детские игровые площадки и благоустроенные парковки.

Однако в отсутствие четких правил по организации использования придомовых территорий и при преобладающем потребительском менталитете автовладельцев, не имеющих гаражей и стояночных мест, фактически бесконтрольно разрастаясь, такие самоуправляемые или бесконтрольные парковки наверняка вскоре поглотят все вокруг, включая детские площадки. Возле некоторых многоквартирных домов уже появились, а вскоре практически повсеместно могут появиться огороженные, относительно недорогие личные парковки. Но если задуматься, то каждую такую парковку будут оплачивать (внося земельный налог) не только владельцы этих машин, но и (даже в большей мере) люди, проживающие в таком многоквартирном доме, не имеющие автомобилей, пенсионеры, инвалиды. Оплачивать вопреки их волеизъявлениям. Следует также принять во внимание, что уже в обозримом будущем ставки земельного налога станут возрастать, причем многократно. А если (как это уже неоднократно осуществлялось в городе Москве) органами исполнительной власти будет использоваться и практика индексации размеров платежей «задним числом», то в денежном выражении размер земельного налога в различных формах его проявления станет весьма ощутимым для всех граждан. В результате могут возникнуть различные конфликты, судебные тяжбы, социальная напряженность, граждане станут заваливать жалобами все инстанции в стране.

Таким образом, в анализируемом законопроекте сознательно либо случайно не проработана весьма существенная деталь. Ведь если инициировать что-либо сможет любой (даже один), то расплачиваться придется всем проживающим в конкретном многоквартирном доме, что во многих случаях может противоречить их волеизъявлениям, желаниям, финансовым возможностям. В конечном итоге это вряд ли позволит достичь того состояния использования придомовых территорий, о которых ратуют в подобных предложениях, по сути, направленных на коренное, но необоснованное изменение земельной поли-

тики и системы налогообложения. В связи с этим весьма сомнительна аргументация законодательной инициативы депутата о достаточности единственного заявления какого-либо из жителей многоквартирного дома.

Тем не менее работы в этом направлении ведутся уже весьма активно. На сайте [20] размещена информация о том, что Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства опубликовал стратегию этой государственной корпорации на период до 2013 года. В документе определены основные принципы, цели и функции фонда, подведены итоги работы в 2008-2010 годах, а также намечены главные направления деятельности на ближайшие годы. В частности, в 20112013 годах предполагается увеличить объем имущества, находящегося в общей долевой собственности владельцев жилья в многоквартирных домах, проведя государственный кадастровый учет земельных участков, на которых они расположены. Уже осуществлен государственный кадастровый учет земельных участков, расположенных под более чем 160 тысячами многоквартирных домов.

Чем это может обернуться для большинства проживающих в них лиц, я уже пояснил.

Как сообщалось 3 февраля 2011 года [21], Госдумой зарегистрирован законопроект № 495534-5 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации», внесенный председателем Комитета Государственной Думы по собственности Виктором Плескачевским. В пояснительной записке к документу отмечается, что он разработан с целью обеспечения возможности образования земельных участков, общая граница которых совпадает с красными линиями, в тех случаях когда принято решение о сносе расположенного в пределах образуемых земельных участков здания, строения, сооружения, в установленном порядке признанного аварийным. Законопроектом предлагается ввести единый подход к определению цены продажи земельных участков в порядке, установленном статьей 36 Земельного кодек-

са Российской Федерации, в тех случаях, когда их площадь превышает предельные размеры земельных участков, установленные в соответствии с утвержденными в установленном порядке нормами отвода земель для конкретных видов деятельности или в соответствии с правилами землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документацией. Цена земельного участка в части, превышающей предельные размеры, устанавливается по кадастровой стоимости. Виктор Плескачевский подчеркивает, что эта мера призвана как стимулировать приобретателей земельных участков к образованию объектов выкупа в границах, соответствующих установленным нормативам, так и способствовать росту доходной части бюджетов всех уровней.

В связи с изложенным хотелось бы более вразумительных пояснений от лиц, взявшихся вносить серьезные коррективы в земельную политику Российской Федерации, каким же образом подобные предложения смогут способствовать (какому-либо существенному) росту доходной части бюджетов всех уровней. Можно предположить, что в Москве, где кадастровая цена земли на отдельных территориях колеблется от 0,4 до 2,5 миллиона долларов за один гектар, некоторый доход в бюджет от продажи земельных участков будет получен. Но ведь величина кадастровой оценки земли в денежном выражении в других городах, тем более на прилегающих территориях, очень мала, по сути, символична и впредь еще долго будет несопоставимой с ее коммерческой стоимостью. В то же время общеизвестно, что сносимые здания находятся на земельных участках с уже имеющимися инженерными коммуникациями. Такие участки вполне пригодны под новую застройку, имеют очень и очень высокую инвестиционную привлекательность и при доработке градостроительной документации однозначно успешно могли бы предоставляться по рыночной, коммерческой стоимости, в сотни и даже в тысячи раз большей, чем кадастровая стоимость участка. Если по-

добные изменения будут внесены в Земельный кодекс Российской Федерации и описанный подход будет узаконен, будет упущена еще одна возможность серьезного пополнения бюджета.

В подобных случаях еще с 28 мая 1993 года на территории Москвы право долгосрочной аренды земельных участков продавалось по ценам не ниже 49-кратной величины ставок ежегодных земельных платежей. Передача земельных участков под строительство проводилось под контролем правительственной Комиссии по земельным отношениям и градостроительству под председательством первого заместителя мэра Москвы Владимира Иосифовича Ресина. В тот период автор настоящей статьи являлся ответственным секретарем этой комиссии и руководителем Управления земельных конкурсов Московского земельного комитета.

Сейчас подобная деятельность, по сути, практически полностью восстановлена в соответствии с постановлением мэра Москвы Сергея Собянина [5] и постановлением правительства Москвы [6].

Оценщики, и я в том числе, полагают, что инвестиционная привлекательность многих участков, пригодных под застройку, и теперь позволяет предоставлять их по коммерческой стоимости. Полагаю, что не ниже, чем кадастровая стоимость участка (поэтому многократно большая), должна устанавливаться и цена земельного участка в части, превышающей его предельные размеры.

Проведенный автором настоящей статьи еще в 2002 году анализ состояния земельного рынка Москвы показал, что уже в 1994-1996 годах средняя цена продажи прав аренды земельных участков в городе Москве превышала 1,2-1,3 миллиона долларов за один гектар, а в Центральном округе - 5-6 миллионов долларов. В 2001 году цены достигали 8,1-15,9 миллиона долларов за один гектар. В дальнейшем стали проводиться закрытые конкурсы, в ходе которых стартовая стоимость была лишь незначительно повышена. Тем не менее еще десять лет назад цены земельных участков под застройку иногда до-

стигали 25 миллионов долларов за один гектар1.

Аналитики газеты «КоммерсантЪ» [9] предполагают, что теперь в Москве расчет стартовых цен земель, возможно, будет осуществляться так же, как на проведенном на юге Москвы Федеральным фондом содействия развитию жилищного строи-тельства2 (далее - РЖС) аукционе земель. Права аренды на 4,8 гектара земли были проданы за 20 миллионов долларов (или всего лишь по 4,17 миллиона долларов за один гектар). Показательно, что те же аналитики отметили: покупка прав на вторичном рынке может оказаться в два-три раза дороже. (Это значит, что в интересах более полного наполнения бюджета и первичные цены следовало бы устанавливать ближе к тому уровню, который подтверждаются реальным спросом.)

Однако, как следует из решений московских властей (см. [5, 6, 9]), а также пояснений мэрии Москвы о создании своего земельного оператора - казенного предприятия «Управление подготовкой территорий» (КП УПТ), весьма вероятно, что мэрия Москвы будет ориентироваться именно на подобный уровень цен. (Хотя это не идеально для наполнения государственного и столичного бюджетов, поскольку в настоящее время установленные Фондом Александра Бравермана официальные цены оказываются значительно ниже, чем на проведенном аукционе.) Исходя из этого можно предположить, что земельные участки могли (или могут в дальнейшем) передаваться под застройку аффилированным структурам либо под конкретные заявки и указания свыше.

По данным Счетной палаты Российской Федерации на ноябрь 2010 года, РЖС управлял 165 участками федеральной земли общей площадью 3,8 тысячи гектара, причем Фонд уже продал права аренды на 1,1 тысячи гектара. Таким образом, можно предположить, что пока Фонд со-

действия развитию жилищного строительства использует далеко не все возможности наполнения бюджета государства, хотя даже цена 4,14 миллиона долларов за один гектар преподносится в прессе как существенное достижение и образец для подражания [19].

Как оценщик считаю, что если подобные подходы будут признаны образцовыми, а тем более если стартовая цена станет повсеместно устанавливается на уровне кадастровой стоимости, то фактически будет упущена еще одна возможность серьезного пополнения бюджетов всех уровней на законных основаниях.

Уместно отметить, что совсем недавно, 3 декабря 2010 года, как сообщала «Российская газета» [24], Департаменту строительства Москвы были переданы функции по проектированию, строительству, реконструкции объектов капитального строительства и обеспечению контроля и координации проектирования и строительства этих объектов (Департамент строительства Москвы образован путем слияния Департамента городского заказа капитального строительства и Департамента дорожномостового и инженерного строительства). А 28 марта 2011 года газета «КоммерсантЪ» сообщила, что «Мэрия Москвы создает своего земельного оператора - казенное предприятие Управление подготовкой территорий. Оно будет действовать в виде унитарного предприятия для совершения сделок с имуществом города при обязательном согласии собственника в рамках департамента строительства, входящего в стройкомплекс. Может стать структурой, ответственной и за проведение самих земельных аукционов. По сути, станет главной структурой, с которой придется общаться всем московским застройщикам. КП «Управление подготовкой территорий» займется снятием обременений с земель, часть которых пойдет через торги под коммерческую застройку», - уточнил глава Де-

1 Подробнее см.: Исаченко А. П. Земельный рынок Москвы: вчера, сегодня, завтра // ДМ-Деловая Москва -строительство / приложение к газете «Деловая Москва». 2002. № 1. С. 8-11;

Исаченко А. П. Земельные торги: проблемы и перспективы // Московские торги. 2002. № 6. С. 26-29.

2 В настоящее время генеральным директором Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства является А. Браверман.

партамента строительства Москвы Андрей Бочкарев [9].

В этом году мэрия приступит к разработке проектов планировки 6,8 тысячи га промзон. Исходя из средних нормативов, заложенных в Градостроительный кодекс, на этих землях можно построить около 1 млрд кв. м различной недвижимости. По словам Марата Хуснуллина, на первом этапе УПТ планирует подготовить к застройке 400 участков. Но, не все «очищенные» земли будут выставлены на торги: часть участков отдадут под строительство социальных объектов, финансируемых в рамках адресной инвестпрограммы мэрии стоимостью 361,1 млрд рублей. Каким образом при такой трудоемкости и затратах УПТ успеет в короткие сроки подготовить несколько сотен участков, в мэрии не пояснили. Сергей Собянин в очередной раз продемонстрировал, что строит городское управление по принципам федерального: УПТ, по сути, станет аналогом Фонда содействия развитию жилищного строительства (РЖС) Александра Браверманна, который распоряжается федеральными землями - продает на аукционах права на их аренду». По мнению заместителя генерального директора компании «Трест 1991» Татьяны Пальчиковой, если УПТ получит право проводить аукционы, то наряду с РЖС может стать крупным продавцом государственных земель [19].

По моему же мнению, все эти начинания, несомненно, относительно полезны, но отнюдь не новы и не идеальны. Ведь подобной деятельностью уже несколько лет занималось государственное унитарное предприятие правительства Москвы «Московский центр освоения резервных территорий» (где я работал заместителем генерального директора по освоению резервных территорий в 2002-2004 годах).

Предполагаю, что вскоре, по сути, будут всего лишь актуализированы постановления правительства Москвы № 188-ПП [10], № 104-ПП [11], № 1065-ПП [12] и другие, а также видоизменена деятельность, которую проводила Рабочая группа Городской комиссии по перебазированию, реформированию ликвидации предприятий и организаций, расположенных на территории

города Москвы, и реабилитации освобождаемых территорий, материалы к заседаниям которой мне довелось неоднократно подготавливать.

В связи с изложенным считаю необходимым отметить, что если в текущем, 2012 годах и далее стартовые цены будут оставаться относительно незначительными (как у РЖС), то многие земельные участки с повышенной инвестиционной привлекательностью могут быть проданы под застройку по ценам значительно ниже возможных коммерческих, а следовательно, бюджет Москвы не получит максимально возможные суммы денег.

Еще одна новость, которая вряд ли всех обрадует: в Москве аренду земли вскоре придется оплачивать исходя из рыночной, а не кадастровой стоимости участка, как в большинстве городов России. Мэр Москвы Сергей Собянин внес на рассмотрение депутатов Московской городской Думы поправки в Закон «О землепользовании в городе Москве». Мэрия предлагает устанавливать арендные платежи за участки, принадлежащие Москве, а также за участки, права собственности на которые не разграничены, на основе их рыночной стоимости. Использовать такую комбинацию муниципальным властям разрешено с июля 2009 года, когда было принято постановление Правительства Российской Федерации № 582 «Об основных принципах определения арендной платы участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности».

Как выяснил «КоммерсантЪ», это означает, что для арендаторов платежи вырастут минимум в полтора-два раза и многие владельцы недвижимости предпочтут выкупить участки под строениями.

После одобрения депутатами этой поправки мэрия намерена выпустить отдельные подзаконные акты, в которых планируется зафиксировать конкретные категории участков, попадающее под новые правила, а также ставки платежей по ним. Нововведения в первую очередь коснутся арендаторов, которые заморозили свои девелоперские проекты либо так и не начали строить. Плата же за участки, освоение которых

требует значительных затрат для проведения сетей и расселения жителей, останется прежней: их цена будет определяться по кадастровой стоимости.

Ожидается, что введение рыночной цены может увеличить платежи за ликвидные участки в центре Москвы минимум в полтора-два раза. Вводится еще одно новшество: столичные власти как владельцы земли могут в одностороннем порядке пересмотреть размер платежей, если изменяется целевое или функциональное назначение недвижимости, расположенной на участке. (В связи с этим отмечу, что подобное решение необходимо было давно принять, причем подкрепив «драконовскими» штрафами и установив срок взимания платежей с момента проявления самоуправства.) В 2011 году бюджет Москвы планирует привлечь 7 миллиардов рублей от продажи земельных участков. Но власти имеют право устанавливать ограничения по застройке и реконструкции объектов недвижимости, расположенных на выкупаемых участках.

В настоящее время введен в действие приказ Министра экономического развития Российской Федерации Э.С. Набиуллиной о признании утратившим силу действовавшего в течение пяти лет приказа Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 15 сентября 2005 года № П/0178 «О повышении эффективности работы по осуществлению контроля за проведением землеустройства и утверждению землеустроительной документации при изменении целевого назначения земель (переводе земель из одной категории в другую)» [19]. Полагаем, что отмененный приказ «мешал» и противоречил фактическим обстоятельствам уже произведенного на местах в значительных масштабах необоснованного изменения целевого назначения земель в связи с их занятием (или «самозахвата-ми»), в основном под дачное строительство и коммерческие объекты. Таким образом, пользуясь несовершенством земельного законодательства, теперь можно будет, по сути, в ущерб стратегическим интересам государства, хоть как-то оправдать неправомерное получение крупных массивов

сельскохозяйственных угодий под коттеджную и коммерческую застройку, их межевание, дальнейший кадастровый учет и регистрацию без проведения каких-либо экологических экспертиз, экономических обоснований и расчетов, не задумываясь о продовольственной безопасности страны и социальной справедливости.

На интернет-портале «Субсчет.РУ» [23] размещено письмо Министерства экономического развития Российской Федерации от 19 октября 2010 года № Д 23-4243 «О предоставлении прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, на которых расположены здания, строения, сооружения». В нем сказано: «Цена указанных земельных участков не может превышать их кадастровую стоимость. До установления уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления порядка определения цены земельного участка эта цена устанавливается в размере его кадастровой стоимости». Полагаем, что при таком якобы государственном подходе (к тому времени, когда примут разумно обоснованные цены земельных участков под застройку) свободных земельных участков как таковых может просто не остаться. А в Москве опять идут «своим путем» и сами устанавливают цены...

На сайте Лесного форума «Гринпис России» в сообщении от 1 февраля 2011 года № 11201 [22] размещено заключение сотрудников организации на проект федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и другие законодательные акты Российской Федерации в части уточнения порядка предоставления земельных участков и определения порядка их разрешенного использования». В нем отмечается: «Качество новых концептуальных поправок, которые Минэкономразвития предлагает внести в Земельный кодекс, Лесной кодекс и смежные федеральные законы, вполне соответствует устоявшемуся «министерскому стилю», то есть от их введения мож-

но ожидать только ухудшения и без того непростой ситуации».

Следовательно, негативные последствия подобных инициатив Министерства экономического развития Российской Федерации отмечает все больше специалистов из авторитетных организаций.

Применение планируемой Министерством экономического развития Российской Федерации довольно спорной системы совокупной кадастровой оценки земли и капитального строительства (а на ее основе методик налогообложения) конечно позволит даже с 2013 года относительно повысить общие налоговые сборы. Но также возможны ситуации, при которых явным нарушителям в весьма щадящем режиме удастся оформить права на «самозахвачен-ную» землю (исходя из факта наличия на ней также, по сути, самовольно возведенных зданий и сооружений, если документы на них каким-то образом удастся первоначально оформить). Весьма вероятны и многочисленные ситуации, при которых законопослушным гражданам, по сути, придется платить «за иных». Причем можно предположить, что первоначально установленные размеры земельных платежей станут со временем необоснованно завышать, чтобы компенсировать дефицит в поступлении налогов от земельных участков.

Вызывает серьезные сомнения достаточность обоснованности размеров налогов, предполагаемых к введению в стране с 2013 года. В итоге результативность намечаемых Министерством экономического развития Российской Федерации мер по созданию государственной кадастровой оценки и системы налогообложения объектов недвижимости в России будет весьма невелика до тех пор, пока не удастся взять на особый учет незаконно используемые и самовольно застроенные земельные участки, земельные участки с повышенной инвестиционной привлекательностью, пригодные под застройку, и ввести систему их повышенного налогообложения. Для исправления ситуации необходимо законодательно обозначить и предусмотреть особые ситуации, позволяющие избежать шаблонных подходов в амнистировании,

безусловном признании прав владения, пользования либо распоряжения очень ценными земельными участками; применять систему адекватных штрафов. Оценка земель, намечаемых к застройке или уже занятых или предоставляемых под застройку, должна быть значительно выше кадастровой стоимости и максимально приближена к рыночной, коммерческой. Закрепление земельных участков за многоквартирными домами должно проводиться только из расчета преобладающего большинства квартировладельцев, изъявивших такое желание и обязующихся полностью оплачивать земельный и все иные виды сборов.

Приведенные примеры показывают, что непоследовательность в проведении стратегии и отклонения, все чаще проявляющиеся при осуществлении земельной политики, в различных слоях общества воспринимаются весьма неоднозначно.

Подобные профессионально не выверенные предложения ряда депутатов и представителей Министерства экономического развития Российской Федерации изменить процедуры регулирования земельных отношений, имеющие целью увеличение налоговых поступлений, ассоциируются у граждан с «тришкиным кафтаном». Не очень понятна логика подобных «усовершенствований», предлагаемых высокопоставленными служащими из Министерства экономического развития Российской Федерации, и законодательных инициатив депутатов.

Показательно, что еще год назад, 10 июня 2010 года, на встрече с представителями непарламентских партий Президент Российской Федерации Дмитрий Анатольевич Медведев предложил ввести меру наказания за нецелевое использование земли - вплоть до ее изъятия. Он заявил, что «в случаях нецелевого использования земли отечественное законодательство должно быть более жестким, с другой стороны, должно быть приспособлено под человеческие запросы» [19]. По его словам, землю должно быть получить легче, следовательно, процедура получения земли должна быть упрощена, но и спрос за неосуществление строительства или за нецелевое ис-

пользование должен быть жестче - вплоть до изъятия.

А как фактически при сложившейся ситуации станут поступать сотрудники Росреестра, чем и чьими указаниями они должны и станут руководствоваться? Стоит ли удивляться, что слова «сверху» и дела «на местах» и далее могут противоречить друг другу?

Назрела необходимость проводить с использованием современных методов некое «отслеживание» самовольных изменений целевого назначения земель, неправомерного использования под коттеджную и иную застройку массивов лесов и сельскохозяйственных угодий, выявление участков высокоценных земель, резервных территорий в городах и населенных пунктах, получаемых фактически за бесценок. Но для широкого применения действенных мер, наполнения бюджета потребуется внести изменения в земельное законодательство, вернуть ведущую роль государственному землеустройству, уточнить полномочия и функции3.

О том, какие именно направления деятельности власти считают приоритетными при работе с землей, можно судить по количеству выделяемых денег на виды работ в Москве, амбициозно именуемые реализацией городской целевой программы «Развитие земельной реформы в городе Москве на 2010-2012 годы».

Как сообщило 7 мая 2011 года РИА «Новости», «...власти Москвы намерены в 2011 году потратить на реализацию городской целевой программы «Развитие земельной реформы в городе Москве на 2010-2012 годы» втрое больше средств, чем планировалось ранее, а именно 1,14 миллиарда рублей. Из них 154,558 миллиона рублей будет направлено на кадастровые работы на земельных участках в городе Москве и за пределами Москвы, в том числе по вне-

сению в сведения государственного кадастра недвижимости описания всех частей земельного участка, занятых объектами недвижимости. Планируется потратить 10 миллионов рублей на кадастровые работы на земельных участках особо охраняемых природных территорий города Москвы, 6 миллионов рублей - на землеустроительные работы по установлению на местности границ субъектов Российской Федерации (города Москвы и Московской области), 12 миллионов рублей - на создание и актуализацию методического и информационного обеспечения для формирования отчетных балансов использования земель Москвы. Также предполагается потратить 7 миллионов рублей на актуализацию информации о границах зон с особыми условиями использования территорий Москвы с целью ее учета в реестре единых объектов недвижимости города и передачи сведений о них в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на ведение государственного кадастра недвижимости. Более 20 миллионов рублей планируется выделить на проведение кадастровой и стоимостных оценок земель Москвы, из которых по 10 миллионов рублей пойдет на проведение государственной кадастровой оценки столичных земель и ее мониторинг, на определение начального размера годовой арендной платы, оценку стоимости земельных участков, расположенных на территории города Москвы и за ее пределами, и прав на них в целях совершения городом сделок с ними, проведение расчетов выкупной цены земельных участков, изымаемых для государственных нужд, а также проведение экспертиз отчетов о стоимостных оценках земельных участков. Оставшиеся 930,441 миллиона рублей будут направлены на разработку проектов разделения (межевания) земель застроенных территорий города (для вынесения на публичные слу-

3 Подробнее см.: Исаченко А. П. Актуальность борьбы с «самозахватами» земельных участков с повышенной инвестиционной привлекательностью // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2010. № 7. С. 33-43; № 8. С. 38-46;

Исаченко А. П. Необходимость совершенствования земельной политики государства и подготовки кадастровых инженеров для активизации борьбы с «самозахватами» земельных участков // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2011.№ 3. С. 81-97;

Исаченко А. П. О необходимости совершенствования государственной земельной политики в России // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2011. № 3. С. 16-28.

шания и утверждение правительством Москвы)» [25, 27].

Таким образом, даже предварительный анализ планируемых затрат свидетельствует о том, что фактически речь не идет о финансировании законотворческой (законопроектной) деятельности или какой-либо серьезной научной работы, а значит, и совершенно не определены возможные последствия расширения границ Москвы для коренного населения в пригородных зонах и для природы. Не предполагались и концептуальные проработки процессов организации использования столичных земель, пригородных территорий и передачи Москве крупных земельных массивов от районов Подмосковья. Не предусматривались и анализ ситуации на земельном рынке, разработка рекомендаций и совершенствование правил использования земель в Москве на перспективу. Функции же землеустройства недальновидно практически низводятся в основном лишь к проведению технических процедур межевания, на которые предусмотрено 81,6 процента от выделяемых денежных средств.

Лично я убежден, что этот «перекос» не случаен, а связан с некоторым отсутствием правильного понимания реальных потребностей планирования использования земель в границах города (прежних или новых), недооценкой роли государственного землеустройства в управлении земельными ресурсами и совершенствовании порядка предоставления высокоценных городских и присоединяемых земельных участков под застройку на коммерческой основе.

По моей оценке, представители соответствующих структур правительства Москвы, обеспечивающие проведение государственной политики в области земельных отношений, осуществляющие управление землями на территории города Москвы в пределах переданных им правительством Москвы полномочий, учет земельных участков, находящихся в собственности города Москвы, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, а также иных земель, находящихся в собственности города Москвы, при постановке серьезных задач и попыт-

ках их решения не интересуются мнением авторитетных ученых и специалистов в области землеустройства и не учитывают их опыт, то есть отсутствует должная взаимосвязь названных структур и научных организаций.

Показательно, что нет информации и о том, чтобы велись серьезные вариантные проработки порядка предоставления столичному федеральному округу земельных участков, о качественной и количественной оценке и территориальном положении возможных массивов либо присоединяемых к Москве территорий.

В связи с этим возникает вопрос: каким образом будет выполняться совсем недавно озвученное предложение Президента Российской Федерации Дмитрия Анатольевича Медведева о расширении границ города Москвы, создании «столичного федерального округа» [19]?

Идея интересная. Беспокойство вызывает лишь следующее: при отсутствии необходимых экономических расчетов, вариантных проработок, регламента и четкости процедур передачи земель, научнообоснованных рекомендаций по перераспределению земель различного целевого назначения и установлению их стоимости не исключены попытки неправомерного получения высокоценных земельных участков под застройку, узаконивания уже произошедших «самозахватов» земель и самовольного строительства, не исключены и различного рода спекуляции с земельными участками. О том, кто и как предполагает проводить столь масштабные мероприятия по передаче крупных земельных массивов, каким образом будет экономически обосновываться размещение намечаемых к выводу из Москвы учреждений (и станут ли вообще это делать), как оценят экологические последствия, профессионалам и гражданам остается только догадываться. В любом случае столь масштабное размежевание и перераспределение земель не может удачно произойти на основе лишь волевых решений, без должного и полезного участия экологов, специалистов в области землеустройства и кадастров, по территориальному планированию, конъюнктуры зе-

мельного рынка. Кроме того, в стране уже имеется поучительный опыт директивной организации Совнархозов.

В конце мая 2011 года правительства Москвы и Московской области объявили о создании рабочей группы по подготовке предложений по изменению Земельного кодекса Российской Федерации. С предложениями по внесению изменений в Земельный кодекс и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд выступил на Объединенной коллегии исполнительных органов государственной власти Москвы и Московской области Министр имущественных отношений Московской области Валентин Витринский.

«Вопрос достаточно сложный с точки зрения реализации. Есть предложение создать рабочую группу, осмыслить предложения, обсудить их с общественными организациями», - сказал Сергей Собянин и напомнил, что в настоящее время Госдума уже рассматривает предложения по совершенствованию положений Земельного кодекса [19]. Мэр предложил создать рабочую группу, которая самым тщательным образом проработает все вопросы, связанные с изменением порядка изъятия земельных участков. Кроме того, рекомендовал привлечь к работе экспертов, юристов и профильные общественные организации. По словам мэра, эта работа должна быть проведена в течение двух месяцев. Однако прошел месяц, но до сих пор ни одного из профессионалов, экспертов, работающих в ФГОУ ВПО «Государственный университет по землеустройству» - ведущей организации в стране, к участию в рабочей группе не пригласили... Хотя ситуация с установлением прав на землю в Московском регионе, изъятием и предоставлением участков далека от идеальной.

Полумерами создавшуюся ситуацию в сфере землепользования в Москве, Подмосковье и в Российской Федерации в целом вряд ли удастся исправить, нужно пересмотреть подходы и вернуться к профессионализму, а именно:

• необходимо создать национальное

учреждение по земельно-имущественным отношениям, включив в его состав лишь необходимые службы Рос-реестра, одновременно избавиться от подавляющего большинства непрофильных работников в структурах самого Росреестра, Комплекса имущественно-земельных отношений города Москвы и в других соответствующих ведомствах (полагаю нелишним еще раз это подчеркнуть);

• необходимо существенно изменить квалификационные требования к претендентам в кадастровые инженеры, прекратить проведение экзаменов и их ускоренную подготовку в любых организациях, кроме государственных специализированных вузов, ведущих полноценную подготовку бакалавров, инженеров, магистров в областях землеустройства, земельного и городского кадастра, прикладной геодезии, юриспруденции;

• кадастровые инженеры должны подготавливаться исключительно из числа специалистов, имеющих полноценное базовое высшее образование, полученное исключительно в специализированных государственных вузах, входящих в состав учебно-методического объединения вузов Российской Федерации. Этим же организациям нужно срочно передать полномочия по проведению экзаменов и аттестации претендентов;

• к экзаменам следует допускать лишь претендентов, имеющих указанное базовое высшее образование и не менее 5 лет положительного опыта работы;

• необходимо наложить вето Президента Российской Федерации на уже проведенные процедуры аттестации кадастровых инженеров, не имеющих должного образования и опыта работы с землей. А их в стране уже более 14 тысяч. Среди них и физики, и лирики, и композиторы, и неведомо кто по образованию;

• необходимо отозвать документы у лиц, не соответствующих указанным профессиональным требованиям;

• следует уточнить полномочия и функции специалистов в области землеустройства и кадастров, их место и роль в структурах Росреестра, службах земельной инспекции;

• необходимо принять меры к восстановлению ведущей роли государственного землеустройства и службы полноценного земельного контроля;

• необходимо коренным образом пересмотреть структуру, деятельность и полномочия земельной инспекции; ввести процедуры неотвратимого применения серьезных штрафных санкций и повышенные ежегодные земельные платежи для нарушителей;

• следует изменить земельную политику правительства в отношении «са-мозахватных» участков, а «дачную амнистию» применять весьма избирательно;

• при проведении процедур регистрации объектов недвижимости необходимо шире использовать инновационные технологии (в том числе для выявления строений, самовольно возведенных на «самозахватных» участках);

• следует многократно повышать налоговые ставки и обязательно налагать крупные штрафы на нарушителей за весь период самовольного использования земель;

• важно определить четкие меры пресечения имеющихся «самозахватов» земель, основания для отказа в постановке на кадастровый учет и мероприятия по освобождению незаконно занятых «самозахватных» земельных участков.

Весьма спорны многие аспекты земельной политики, вырабатываемой в последнее время Министерством экономического развития Российской Федерации, Росреестром, Комплексом имущественноземельных отношений города Москвы, мэрией Москвы и законодательных инициатив депутатов. Многое неясно в том, как и чем обосновывается система налогообложения, полноценно не учитывающая возможности государственного землеустройства в регу-

лировании использования земель и имущественных отношений.

Следует отметить и то, что пока чиновники и депутаты постепенно как-то «забывают» о приоритете действительно государственных интересов при управлении земельными ресурсами, необходимости высокого профессионализма соответствующих кадров и их персональной ответственности за проводимые эксперименты при осуществлении земельной политики. (Следовало бы предлагать более выгодные для государства и граждан решения, обсуждать их возможные последствия с профессионалами, поскольку чем дальше, тем труднее будет навести порядок в землепользовании, управлении земельными ресурсами.) Если же на практике станут более широко применяться упомянутые законодательные инициативы и указания, непрофессиональные попытки изменения земельной политики (которые так или иначе, но снизят возможные потоки поступления денег в бюджет страны), то вскоре может быть упущен ряд возможностей его стабильного серьезного пополнения.

Закономерно, что и значение землеустройства как государственного мероприятия повсеместно уменьшилось, практически низведено лишь к процедурам межевания, что вызвано уменьшением разумного влияния представителей государства на происходящие процессы в условиях рыночной экономики. Очевидно, назрела необходимость в том, чтобы организацией и осуществлением земельной политики, реформированием государственного землеустройства, изменением характера его деятельности и задач занимались исключительно (или хотя бы преимущественно) профессионалы, специалисты высокого класса; а также необходимость установления персональной ответственности за неудачно проводимые эксперименты (поскольку реформирование проведено, по моему мнению, не лучшими методами и осуществляется в основном неквалифицированными кадрами).

В настоящее время в Российской Федерации всего лишь несколько организаций проводят проектные работы, связанные

с выделением, межеванием и научно обоснованной организацией использования земельных ресурсов, составлением проектов внутрихозяйственного землеустройства, охраной природы, хотя в XXI веке актуальность вопросов использования и охраны земель не уменьшилась. Более того, срочно требуются обновление правовых механизмов и решение назревших проблем в условиях рыночной экономики. Именно для этого необходимо восстановление в России государственной землеустроительной службы, разрушенной за последние годы (но разумно сохраненной и улучшенной в Украине и Республике Беларусь), для квалифицированного и с приоритетом интересов конкретного государства решающих вопросы инвентаризации, учета и регистрации земель, проведения мониторинга, предоставления достоверных данных для объективного налогообложения физических и юридических лиц. Ведь в Российской Федерации на кадастровый учет с отражением в кадастре границ земельных участков фактически поставлено всего лишь треть законно используемых земельных участков (причем учет самовольно занятых участков земли не ведется).

Само намерение создать в стране более полный кадастр недвижимости в сфере управления земельно-имущественными отношениями весьма актуально. Предполагается, что это позволит с 2013 года расширить налогооблагаемую базу, значительно увеличить поступления в бюджет от платежей за правомерно оформленные и законно используемые земельные участки. Но также возможны ситуации, при которых явным нарушителям земельного законодательства в весьма щадящем режиме удастся оформить права на «самозахваченную» землю (исходя из факта наличия на ней также, по сути, самовольно возведенных зданий и сооружений, если документы на них каким-то образом удастся оформить). И поскольку четких методик нет (по крайней мере они полностью не обнародованы), вероятнее всего, цифровые показатели будут «подстраиваться» под ожидаемый дефицит бюджета, чтобы его компенсировать за счет налогоплательщиков.

Также следует отметить, что сейчас под мониторингом земельных ресурсов, представлением их как составной части «недвижимости» и потенциальной налогооблагаемой базой фактически понимается лишь весьма незначительная часть земельного фонда страны. Огромные же территории земель запаса, водного фонда, лесного фонда и частично земель сельскохозяйственного назначения, не попадающие в сферу земельного рынка, находятся вне зоны внимания как структур, выступающих якобы в интересах государства, так и частного бизнеса. Тем временем отдельные земельные участки из этих фондов с повышенной инвестиционной привлекательностью «самозахватчиками» неправомерно застраиваются и используются без оплаты каких-либо налогов, то есть бюджет страны не имеет доход от таких участков.

Обидно, но действующая редакция Федерального закона от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ «О землеустройстве» [14] не позволяет в значительной степени положительно повлиять на эти процессы в связи с фактическим (совершенно не увязанным со стратегическими интересами государства) сокращением ряда функций государственного землеустройства. Негативные проявления связаны, на мой взгляд, со значительным сокращением государственного квалифицированного влияния, несовершенством правовых механизмов, отсутствием действенных мер пресечения нарушений, нежеланием либо неумением работать с землей (особенно при отсутствии дееспособных землеустроительных государственных структур, специальных прогнозных и предплановых проработок, игнорировании концепции современного землеустройства). Подобные проблемы постоянно возникают при бесконтрольном использовании земельных ресурсов на землях всех форм собственности.

Полагаю, что основные задачи, которые необходимо решить государству в ближайшее время, - это добиться ликвидации бесконтрольности в использовании земель и реорганизация контролирующих структур, поскольку все более становится очевидным, что «у семи нянек дитя без

глаза». Первоначально надо пересмотреть правовую базу, так как имеющиеся кодексы и законы не полностью соответствуют актуальным задачам, в них чаще всего отражаются ведомственные интересы. В решении этих вопросов, несомненно, свою роль может и должно сыграть государственное землеустройство, поскольку именно землеустроительными методами и на основе национальных интересов специалисты в области землеустройства и кадастров могут квалифицированно проводить работы по обоснованию использования земельных ресурсов и их охране независимо от ведомственных интересов и форм собственности. Используемые Росреестром подходы являются рациональными в странах, где земельные ресурсы ограничены и уже полностью охвачены хозяйственной деятельностью. В России же, где огромные земельные ресурсы размещены в различных климатических зонах, где плотность населения значительно различается в зависимости от региона, подобный заимствованный подход все более показывает свою малоэффективность (хотя необходимость объективной инвентаризации всех земель становится все более необходимой). Имея общую и объективную картину наличия земельных ресурсов, их состояния и качества, структуры Росреестра могли бы предоставить сведения в Министерство экономического развития Российской Федерации, на основании которых оно могло бы оценить в полном объеме экономические возможности ведения бизнеса в различных регионах страны, а не упрощенно выполнять лишь регистрационные функции и способствовать насаждению непонятных методик налогообложения, касающихся лишь законопослушных граждан и организаций.

Имеющаяся же практика не ассоциируется с понятием «государственное землеустройство», поэтому в сложившихся условиях невозможно решить все задачи, которые исторически всегда находились в компетенции государства, - создать объективную картину наличия земельных ресурсов, их качества, форм собственности, природного потенциала, степени использо-

вания и определить возможности ведения бизнеса на конкретных территориях. Надо ужесточить требования и упорядочить процедуры признания недействительными сделок и ввести уголовную ответственность за нарушения существующего земельного законодательства, за самовольно совершенные отчуждения земель, ввести крупные штрафы. Также необходимо признавать конфискованными (возвращенными в государственную собственность) нелегально отчужденные или необоснованно измененные, или не используемые по целевому назначению земельные участки (доли, паи), особенно в пригородных, охранных и запретных зонах, независимо от того, кто ими (первый либо любые последующие лица) теперь фактически владеет, пользуется и распоряжается. В Российской Федерации нужен мораторий на продажу земельных долей (особенно в пригородных территориях и районах с чрезмерным коттеджным строительством), на изменения целевого назначения (как паев в Украине). Нужно прекратить привлечение к процедурам кадастровой оценки непрофессиональных кадастровых инженеров. (В идеале - вообще отстранить, законодательно запретить заниматься любой деятельностью, связанной с регулированием земельных отношений, именно тем «кадастровым инженерам», которые не имеют базового высшего образования в области землеустройства и кадастров, а также положительного, не менее пяти лет, опыта работы в этой сфере.)

Хотелось бы посоветовать Президенту Российской Федерации чаще налагать вето на профессионально не выверенные законодательные инициативы депутатов, недальновидные решения всех ветвей власти, в том числе Минэкономразвития России, Росреестра, потому что при подобных тенденциях не сможет быть обеспечено возможное увеличение налоговых поступлений в бюджет государства.

Полагаю, что полноценное государственное управление земельными ресурсами и налогообложение будут невозможны без восстановления ведущей роли государственного землеустройства, признания серьезных просчетов и нарушений, допу-

щенных в последние годы при администрировании кадастровой деятельности, признания ухудшения организации использования земель, выявления причин, сдерживающих внедрение справедливых процедур постановки на учет «самозахваченных» участков, без создания полноценного кадастра недвижимости. Только профессиональное формирование на основе полноценного государственного землеустройства системы защиты прав всех субъектов на собственность и пользование землей и ее природными ресурсами будет способствовать обеспечению национальной и продовольственной безопасности государства.

Для Российской Федерации весьма поучителен и огромный опыт проведения земельных реформ в Украине и Республике Белоруссии, в которых сохранена полноценная государственная землеустроительная служба, изначально успешно работавшая во всех республиках СССР.

10 июня 2011 года в городе Киеве проходила Международная научно-практическая конференция «Земельные ресурсы Украины в контексте реформирования земельных отношений - настоящее и будущее», посвященная 50-летию основания системы научно-исследовательских и проектных институтов землеустройства и 20-летию проведения земельной реформы в Украине. В работе конференции приняли участие более трехсот представителей от 25 региональных научно-исследовательских и проектных институтов землеустройства, представители всех ветвей власти Украины, зарубежные гости. Мне посчастливилось представлять на этой конференции ФГОУ ВПО «Государственный университет по землеустройству», поздравить украинских коллег с юбилейными датами, выступить с докладом о проводимых исследованиях, о состоянии государственного землеустройства в Российской Федерации и необходимости повышения его роли. Участвуя в работе конференции, я еще раз получил подтверждение, что весьма поучителен для россиян украинский и белорусский опыт работы государственной системы землеустройства. Так, в Украине за двадцать лет проведения реформ

сохранена и плодотворно функционирует система научно-исследовательских и проектных институтов землеустройства в каждой из 25 областей страны. Ряд авторитетных украинских коллег, выдающихся ученых и специалистов-практиков, входят в Рабочую группу по подготовке предложений по вопросам земельной реформы при Президенте Украины. Не исключено, что и в Российской Федерации для решения многих проблем управления земельными ресурсами, аграрной политики и продовольствия, восстановления ведущей роли государственного землеустройства и кадастров, наведения порядка в использовании земель и внедрения новых объективных систем налогообложения недвижимости следовало бы организовать подобную группу из высококвалифицированных специалистов и ученых при Президенте Российской Федерации.

Во время встреч с коллегами в Киеве произошел плодотворный обмен мнениями. Участники конференции, ученые, специалисты продолжительными аплодисментами приветствовали наше предложение о необходимости восстановления и более тесного сотрудничества представителей славянских землеустроительных школ по вопросам развития взаимоинтересных форм общения, разработке предложений по совершенствованию организационного проведения земельной реформы [31].

Сотрудничество с землеустроительными службами и изучение опыта их работы в Украине и Республике Белоруссии позволяет сделать вывод о том, что в этих странах реформирование структур проведено более разумно и взвешенно, чем в Российской Федерации; сохранены профессиональные организации по управлению и контролю за использованием земельных ресурсов и усовершенствованы механизмы их деятельности.

В России же достигнутые пока результаты свидетельствуют о том, что весьма недальновидным было решение реформировать полноценную государственную землеустроительную службу, успешно работавшую все годы советской власти, создавать в рамках Росреестра подразделе-

ния, которые к настоящему времени уже показали свою неспособность эффективно работать с земельными ресурсами, осуществлять контроль. Планируемые результаты деятельности структур Росреестра не достигнуты: государственные средства израсходованы неэффективно, о чем, как уже говорилось, свидетельствуют результаты недавно проведенной Счетной Палатой Российской Федерации проверки деятельности Росреестра [19].

Изобретать надо тоже умело. Следует, пока еще возможно, использовать положительный опыт профессионалов, а рассматривая законодательные инициативы либо принимая решения, касающиеся земельной политики, желательно бы всем «не менее семи раз отмерить», задуматься о последствиях...

Как известно, кадры решают все, поэтому я еще раз подчеркиваю, что изначально считал необходимым поддержать предложение Сергея Николаевича Волкова - ректора ФГОУ ВПО «Государственный университет по землеустройству», академика Российской академии сельскохозяйственных наук, выдвинутое 1 декабря 2010 года на научно-консультативном совете при Росреестре [19], о создании секции по поддержке среднего профессионального, высшего образования и повышению квалификации кадров. Прошло восемь месяцев... Вопрос в Росреестре не решен. Видимо, и потому, что в случае его положительного решения можно было бы однозначно профессионально установить, какие специалисты должны и как будут осуществлять земельную политику в стране.

Наилучшим же решением всех этих взаимосвязанных проблем, по моему мнению, могло бы стать (вместо малоэффективных различных общественных советов) создание Рабочей группы при Президенте Российской Федерации (из признанных авторитетных специалистов) для подготовки и экспертизы предложений по решению проблем земельной реформы, управления земельными ресурсами в области аграрной политики и продовольствия, государственной кадастровой оценки и системы налогообложения объектов недвижимости.

Это могло бы помочь в наведении порядка в использовании земель и недвижимости, внедрении новых объективных систем ее налогообложения.

С учетом изложенного и на основе подтвержденной историческим опытом возможной высокой эффективности процедур государственного землеустройства полагаю, что в силу серьезности и «запущенности» сложившейся ситуации, а также из-за наличия массы взаимопротиворечащих либо взаимоисключающих законодательных инициатив депутатов и решений Министерства экономического развития Российской Федерации, Росреестра в сфере управления земельными ресурсами только особые решения Президента Российской Федерации об устранении тиражируемых на территории нашей страны нарушений в организации использования земель, упорядочении использования «самозахватных» территорий с приоритетом государственных интересов, установление справедливой системы налогообложения всех объектов недвижимости, а также принятие действенных мер наказания смогут хоть как-то выправить ситуацию.

Пока материал готовился к публикации, на сайте Минэкономразвития России [32] был размещен проект федерального закона «О внесении изменений в статью 5 и признании утратившей силу статьи 7 Федерального закона «О землеустройстве» и выдвинуто предложение направлять экспертные заключения на этот проект. Что мною и было сделано. В своем экспертном заключении я отразил основные положения настоящей публикации и предложил авторам проекта задуматься, с какой целью Минэкономразвития России предпринимает подобные попытки изменить существующее законодательство. Чтобы скрыть неспособность умело работать и неумение организовать исполнение существующих законов, «подстроить» их под «ведомственное» понимание вопреки стратегическим интересам государства? Зачем вообще вносить изменения в закон, если готовится его новая редакция? Чтобы симулировать законотворческую деятельность? Оправдать неспособность работы нынешней зе-

мельной инспекции? Облегчать условия работы тем, кто не умеет или не хочет этим заниматься? Ответов из Департамента недвижимости Минэкономразвития России пока не последовало.

Еще есть некоторая надежда на то, что избавиться от многих указанных в статье недостатков поможет готовящаяся новая редакция Федерального закона «О землеустройстве».

Пока не поздно, представителям всех ветвей власти, соответствующих министерств и ведомств необходимо переосмыслить возможные последствия принятия хотя бы некоторых (примеры приведены в статье) сомнительных с точки зрения экономической эффективности и социальной значимости законодательных инициатив, касающихся земельной политики, законодательно уточнить полномочия и функции специалистов в области землеустройства и кадастров, совместными усилиями воссоздать полноценную государственную земельную службу для решения проблем землеустройства, инженерного проектирования и территориального планирования, контроля. Важно создать единую земельную инспекцию, наделенную широкими полномочиями, улучшить подготовку кадастровых инженеров и усовершенствовать процедуры их аттестации. Следует обеспечить такое положение дел, чтобы стратегические задачи управления земельными ресурсами страны решались исключительно ответственными специалистами или хотя бы с учетом их мнения, научно-обоснованных предложений, результатов научно-исследовательских и проектных работ, передового опыта славянских землеустроительных школ.

Землеустройство - это инструмент, без которого государству не обойтись!

ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ

ИСТОЧНИКИ

1. Об объявлении решения коллегии от 11.05.2011 : приказ Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 17 мая 2011 года П/180.

2. О государственном земельном контроле : постановление Правительства Рос-

сийской Федерации от 15 ноября 2006 года № 689.

3. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 31 июля 1998 года № 146-ФЗ.

4. Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ.

5. О создании Градостроительно-земельной комиссии города Москвы : постановление мэра Москвы Сергея Собянина от 16 ноября 2010 года № 1019-ПП.

6. О создании Градостроительно-земельной комиссии города Москвы : постановление правительства Москвы от 18 января 2011 года № 13-ПП.

7. Исаченко А. П. Земельный рынок Москвы: вчера, сегодня, завтра // ДМ-Деловая Москва - строительство / приложение к газете «Деловая Москва». 2002. № 1.

8. Исаченко А. П. Земельные торги: проблемы и перспективы // Московские торги. 2002. № 6.

9. Халиль Аминов, Антон Белых. Сергей Собянин начал землемерные работы // КоммерсантЪ. 2011. № 52/П.

10. О принятии решений о перебазировании, реформировании, ликвидации предприятий и организаций на территории города Москвы : постановление правительства Москвы от 25 марта 2003 года № 188-ПП.

11. Об утверждении Временного порядка разработки, согласования, утверждения и состава предпроектной документации (обоснования инвестиций) и оценки компенсационных затрат при реформировании, перебазировании промышленных предприятий в городе Москве : постановление правительства Москвы от 25 марта 2003 года № 104-ПП.

12. О первоочередных мероприятиях по совершенствованию механизма реорганизации производственных территорий города Москвы : постановление правительства Москвы от 24 декабря 2002 года № 1065-ПП.

13. Об основных принципах определения арендной платы участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности : постановление Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года № 582.

14. О землеустройстве : Федеральный закон от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ.

15. О внесении изменений в некоторые правовые акты Правительства Российской Федерации : постановление Правительства Российской Федерации от 30 октября 2010 года № 878.

16. Исаченко А. П. Актуальность борьбы с «самозахватами» земельных участков с повышенной инвестиционной привлекательностью // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2010. № 7 и 8.

17. Исаченко А. П. Необходимость совершенствования земельной политики государства и подготовки кадастровых инженеров для активизации борьбы с «самозахватами» земельных участков // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2011. № 3.

18. Исаченко А. П. О необходимости совершенствования государственной земельной политики в России // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2011. № 3.

19. и^: www.gisa.ru

20. и^: baikalinform.ru

21. и^: http://www.pravo.ru/news/view/ 47722/ (дата обращения: 3 февраля 2011 года).

22. и^: http://www.forestforum.ru/ viewtopic.php?random=552758&t=8651

23. Субсчет.РУ: Теория и практика бухгалтерского учета и налогообложения : [сайт].

24. и^: www.rg.ru

25. и^: www.aboutpartner.ru/ subcategory787/city44/129402.html

26. и^: http://www.anobti.ru/ arc/2010/10102500.shtml

27. и^: http://www.rian.ru/ moscow/20110506/371411347.html

28. и^: http://www.ach.gov.ru/ru/ news/16062011-1

29. и^: http://www.vkonline.ru/ article/59274.html

30. и^: http://www.regnum.ru/news/ realestateZ1346327.html

31. и^: http://www.guz.ru/16. phtml?id=286

32. и^: http://www.economy.gov.ru/minec/ about/structure/deprealty/doc20110616_02

ЮРИДИЧЕСКИЕ СЕМИНАРЫ ДЛЯ ПРОФЕССИОНАЛОВ

30 авг - 9 сент ЗАКОН О ЗАЩИТЕ КОНКУРЕНЦИИ:

комментарий изменений законодательства и практика применения

^ (вечерняя форма обучения)

СТПТУТ

ШКОЛА ПРАВА

ТЕЛЕФОН:

436-08-65

[email protected]

1МТЕЩ\1ЕТ:

WWW.STATUT.RU

5-9 сентября ДОГОВОРНОЕ ПРАВО: актуальные вопросы судебной практики

7-9 сентября

.ОГОВОРЫ. СВЯЗАННЫЕ С ИНВЕСТИЦИОННО-СТРОИТЕЛЬНОЙ ,ЁЯТЕЛЬНОСТЫО: комментарий изменений законодательства

7 сект 13 окг. Программа повышения квалификации (вечерняя форма обучения)

СПЕЦИАЛИСТ^ ОБЛАСТИ КОРПОРАТИВНОГО ПРАВА

12 16 сентября КОРПОРАТИВНОЕ ПРАВО:

комментарий законодательства и анализ судебной практики

12-23 сентября

Программа повышения квалификации СПЕЦИАЛИСТ ПО СДЕЛКАМ С НЕДВИЖИМОСТЬЮ

13-14 сентября оборот ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ: правовое регулирование и судебная практика

16 сентября Требования Федерального закона "О НАЦИОНАЛЬНОЙ ПЛАТЕЖНОЙ СИСТЕМЕ" к участникам индустрии электронных платежей

19 сентября ОТВЕТСТВЕННОСТЬ СОБСТВЕННИКА И РУКОВОДИТЕЛЯ КОМПАНИИ ПО ДОЛГАМ КОМПАНИИ: новеллы законодательства о банкротстве

20 сентября ДОГОВОРЫ В СТРОИТЕЛЬСТВЕ: правовое регулирование и арбитражная практика

20-23 сентября БАНКРОТСТВО ПРЕДПРИЯТИЙ: изменения законодательства и арбитражная практика

Программа повышения квалификации СПЕЦИАЛИСТ В ОБЛАСТИ ДОГОВОРНОГО ПРАВА

26 сент. - 7 окг.