CC BY
71
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
УДК 528.44
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПРИ ФОРМИРОВАНИИ НАЛОГООБЛАГАЕМОЙ БАЗЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Иван Викторович Пархоменко
Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Новосибирской области, Бердский отдел, 633010, Россия, г. Бердск, ул. Островского, 53/1, начальник отдела, тел. (383)412-10-97, e-mail: iv_uy@ngs.ru
В статье рассматриваются проблемы собираемости налогов, поступающих в местные бюджеты, анализируется нормативная база налогообложения, акцентируется внимание на недостатках формирования налогооблагаемой базы в переходный период, а также предлагаются решения возникающих проблем при помощи механизмов государственного земельного надзора и взаимодействия с различными органами и организациями. В этом же аспекте рассматривается перспективность изменения административного законодательства.
Ключевые слова: налог, налогооблагаемая база, кадастровая стоимость, инвентариза-цонная стоимость, государственный земельный надзор, муниципальный земельный контроль, надзорные органы.
IMPROVEMENT OF INFORMATION EXCHANGE FOR MUNICIPAL UNIT TAXABLE BASIS FORMATION
Ivan V. Parkhomenko
Administration of Federal Service for State Registration, Cadastre and Cartography, Novosibirsk region, 633010, Russia, Berdsk, 53/1 Ostrovskogo St., Head of Berdsk Department, tel. (383)412-10-97, e-mail: iv_uy@ngs.ru
The problems of collecting taxes for the local budget are considered. The normative taxable basis is analyzed. The shortcomings of taxable basis formation in transition period are emphasized, and the arising problems solutions are offered. The mechanisms of State Land Supervision and cooperation with different bodies and organizations are to be applied for the purpose. In the same context, the prospects for administrative legislation are considered.
Key words: tax, taxable basis, cadastral value, inventory value, state land supervision, municipal land supervision, supervising authorities.
В современный период, в условиях сменяющих друг друга мировых финансовых и политических кризисов, перед государством остро стоит вопрос о наполнении бюджетов всех уровней и выполнении разнообразных социальных обязательств. Решению данных вопросов, в том числе, формированию налогооблагаемой базы и задаче проведения требуемых учетно-регистрационных процедур с недвижимым имуществом посвящен целый ряд фундаментальных и прикладных исследований, результаты которых представлены в работах [1-11]. В этой связи рассмотрены возможности совершенствования и формирования взаимодействия субъектов земельных отношений в муниципальных образованиях.
137
Вестник СГГА, вып. 3 (27), 2014
В соответствии со ст. 15 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ) [12] земельный налог и налог на имущество физических лиц составляют полный перечень местных налогов. Налог на имущество организаций, согласно положениям ст. 14 НК РФ, является региональным налогом. Таким образом, если не учитывать дотации, субсидии, субвенции и прочие трансферы из бюджетов разных уровней, то местный бюджет формируется за счет налогов на недвижимое имущество.
Действительно, в отношении земельных участков объектом налогообложения признаются земельные участки, расположенные в пределах муниципального образования (городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга), на территории которого введен налог, за исключением изъятых или некоторых ограниченных в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также земель лесного фонда и занятых объектами водного фонда. Налоговая база определяется как кадастровая стоимость [13] земельных участков, признаваемых объектом налогообложения.
Расчет налога без учета возможных льгот и наличия авансовых платежей для земельных участков производится по формуле: Н = Кс • Сн • Кф, где Кс -кадастровая стоимость; Сн - ставка налога; Кф - коэффициент, который высчитывается делением количества полных месяцев, на протяжении которых данный участок находится в пользовании, на количество календарных месяцев в отчетном (налоговом) периоде.
При исчислении земельного налога в отношении земельного участка, принадлежащего одному налогоплательщику, из земель населенных пунктов с более чем одним видом разрешенного использования применяется налоговая ставка, установленная в отношении того вида разрешенного использования земельного участка, которому соответствует установленная для данного земельного участка кадастровая стоимость [14].
В отношении же имущества физических лиц, в соответствии со ст. 2 Закона Российской Федерации от 09.12.1991 № 2003-1 «О налогах на имущество физических лиц» (далее - Закон о налогах) [15], объектами налогообложения признаются следующие объекты недвижимого имущества: жилой дом, квартира, комната, дача, гараж, иное строение, помещение и сооружение, а также доля в праве общей собственности на вышеуказанное имущество. Согласно ст. 3 Закона о налогах, ставки налога устанавливаются нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления (законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) в зависимости от суммарной инвентаризационной стоимости объектов налогообложения, умноженной на коэффициент-дефлятор, определяемый в соответствии с частью первой Налогового кодекса Российской Федерации (далее - коэффициент-дефлятор). Представительные органы местного самоуправления (законодательные (представительные) органы государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) могут определять дифференциацию ставок в установленных пределах в зависимости от суммарной инвентаризационной стои-
138
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
мости, умноженной на коэффициент-дефлятор, и типа использования объекта налогообложения, а также в зависимости от места нахождения объекта налогообложения применительно к муниципальным образованиям, включенным в состав внутригородской территории города федерального значения Москвы в результате изменения его границ, в случае, если в соответствии с законом города федерального значения Москвы налог на имущество физических лиц отнесен к источникам доходов бюджетов указанных муниципальных образований. Кроме того, Законом о налогах установлены льготы для отдельных категорий граждан, а также определено право органов местного самоуправления устанавливать налоговые льготы по налогам, содержащимся в Законе о налогах, и основания для их использования налогоплательщиками.
Расчет налога без учета возможных льгот и наличия авансовых платежей для недвижимого имущества, принадлежащего физическим лицам, производится по формуле: Н = Ио • Сн • КФ • Кд, где Ио - инвентаризационная оценка по состоянию на 1 января текущего года; Сн - ставка налога; Кф - коэффициент, который высчитывается делением количества полных месяцев, на протяжении которых данный объект находится в пользовании, на количество календарных месяцев в отчетном (налоговом) периоде; Кд - коэффициент-дефлятор.
В соответствии с пп. 7 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ) [16] любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Граждане могут владеть земельными участками на праве собственности или по договору аренды, а также на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения, приобретенного до введения в действие ЗК РФ. Юридические лица (организации), за исключением субъектов, указанных в ст. 20 ЗК РФ, - только на праве собственности и аренды. Самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости - без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности, является составом административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.1 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее - КоАП РФ) [17] и влечет наложение административного штрафа.
Таким образом, за единоличное использование земельного участка действующим законодательством предусмотрен налог или арендные платежи. Выявление и привлечение к ответственности нарушителей призвано вернуть их к правомерному поведению и соответственно к участию в формировании местного бюджета либо освобождению самовольно занимаемых земельных участков. Учитывая большое количество нарушений, выявляемых муниципальным земельным контролем и государственным земельным надзором, высокая эффективность государственных и муниципальных земельных инспекторов могла бы существенно повысить собираемость налогов и арендных платежей в отношении земельных участков.
139
Вестник СГГА, вып. 3 (27), 2014
Еще один состав административного правонарушения, предусмотренный ст. 8.8 КоАП РФ, - использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием или неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом. И устранение нецелевого использования в большинстве случаев влияет на пополнение местного бюджета. Как правило, текущее разрешенное использование предполагает более низкую налоговую ставку, чем фактическое использование. И изменение разрешенного использования, если это возможно в пределах территориальной зоны в соответствии с Правилами землепользования и застройки, утверждаемыми местными представительными органами, либо изменение разрешенного использования вместе с границей территориальной зоны с учетом публичных слушаний могут увеличить налоговые поступления в местный бюджет. Например, на землях садоводства и огородничества в пределах населенного пункта размещается магазин. В то же время соответствующая территориальная зона Р-3 [18] в городе Бердске Новосибирской области предусматривает вид вспомогательного разрешенного использования земельных участков, в составе которого есть объекты торговли до 100 кв. м. Таким образом, устранение нарушения, предусмотренного ст. 8.8 КоАП РФ, повысит размер налога, уплачиваемый собственником данного участка (для земель, используемых для торговли, одна из самых высоких ставок земельного налога).
Вместе с тем, множество проблем системного характера, присущих муниципальному земельному контролю и государственному земельному надзору [19], о которых есть много упоминаний в специальной литературе, ставит под сомнение эффективность сегодняшнего воздействия механизмов государственного (муниципального) надзора (контроля) на формирование местного бюджета. Справедливости ради следует упомянуть, что в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации [20] штрафы подлежат зачислению в местные бюджеты по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении штрафа, если иное не предусмотрено Бюджетным кодексом и другими законодательными актами Российской Федерации, однако очень маленький размер штрафов существенного влияния на бюджет не оказывает.
Не всегда возможно в существующей системе надзора (контроля) выявить и пресечь земельное правонарушение. Существует проблема выявления нарушителя для привлечения к ответственности, если нарушение установлено на неразграниченных землях, государственных или муниципальных землях, а используемый (самовольно) участок не формировался и данных ни о нем, ни о правообладателе в государственных информационных системах нет. Публичный собственник может обнаружить незаконного пользователя через десятки лет после самовольного занятия [21], государственные надзорные органы могут и вовсе не обнаружить, поскольку государственный земельный надзор в со-
140
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
ответствии со ст. 71 ЗК РФ осуществляется путем проведения проверок указанных в этой статье лиц.
Еще менее оптимистично выглядит ситуация с объектами капитального строительства. В административном праве нет ответственности за самовольное строительство, отсутствие надлежаще оформленных правоустанавливающих документов на объекты капитального строительства и их части. Вся ответственность содержится в плоскости гражданского права. Самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет, кроме случаев, когда право собственности на самовольную постройку может быть признано в судебном порядке. Снос производится по решению суда. Но даже вынесенные решения суда о сносе исполняются очень редко. В городе Бердске Новосибирской области было два случая за последние несколько лет, получившие серьезный общественный резонанс, когда суд общей юрисдикции вынес решение о сносе многоквартирного дома по причине самовольности постройки. В одном из них [22] в 2010 г. было принято решение о сносе девятиэтажного жилого дома в микрорайоне Молодежном города Бердска Новосибирской области по требованию прокуратуры по причине отсутствия оформленных прав на земельный участок и разрешения на строительство. Однако в последующем оно было отменено. Второй случай [23] в 2012 г. - снос трехэтажного многоквартирного жилого дома по адресу город Бердск, улица Герцена, 35, - построенного на земельном участке, предназначенном для индивидуального жилищного строительства. Решение о сносе, вынесенное Бердским городским судом, обжаловалось в областной суд, но было оставлено без изменений. На текущий момент дом до сих пор не снесен.
Есть еще огромное количество законно возведенных строений, на которые собственники земельных участков не спешат оформлять документы и регистрировать свои права. А отсутствие регистрации влечет отсутствие налогообложения. Местный бюджет недополучает средств в свою доходную часть.
Большое удивление вызывают пробелы законодательства, когда объект построен, права зарегистрированы, а налоговая служба отказывается начислять налог. Например, автор статьи на практике столкнулся с данной коллизией. Был приобретен гараж на этапе строительства в блоке гаражей. После сдачи в эксплуатацию с соблюдением всех формальностей, право на помещение гаража в блоке было зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Каково же было удивление собственника, когда при получении налогового уведомления этого гаража там не оказалось. Поскольку собственник является государственным служащим, то сразу за получением налогового уведомления последовало обращение в Инспекцию Федеральной налоговой службы Российской Федерации по городу Бердску за разъяснениями. Выяснилось, что информация в соответствии с п. 4 ст. 85 НК РФ была своевременно передана из Росреестра и получена налоговой службой. Однако исчислить налог налоговая служба не может, поскольку у объекта отсутствует инвентаризационная стоимость. А как мы уже отмечали выше, в соот-
141
Вестник СГГА, вып. 3 (27), 2014
ветствии с НК РФ налог исчисляется исходя из суммарной инвентаризационной стоимости.
До заключительного этапа внедрения Федерального закона № 221-ФЗ от 24.07.2007 «О государственном кадастре недвижимости» [24], когда полномочия по кадастровому учету окончательно были переданы с электронной информацией в виде xml схем из органов БТИ в Федеральное государственное бюджетное учреждение «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии», в соответствии с имеющимся государственным контрактом, органы БТИ, осуществляя государственный учет, определяли инвентаризационную оценку. А с внедрением в полном объеме предусмотренного Законом о кадастре институте кадастрового инженера и подготовкой для кадастрового учета объектов капитального строительства специального технического плана, инвентаризационная оценка исчезла. Сведения государственного кадастра недвижимости не содержат в себе инвентаризационную оценку. А проведенная на основании соответствующего государственного контракта Росреестром кадастровая оценка [25] пока не применяется для целей налогообложений объектов капитального строительства.
В Новосибирской области информация об объектах капитального строительства была передана органами БТИ в государственный кадастр недвижимости 1 апреля 2012 г. С этого момента все объекты, которые ставились на учет, не имеют инвентаризационной оценки, и, соответственно, государственная регистрация не становится стартовым моментом для исчисления и уплаты собственником налога.
Кроме того, с 2006 г., по «дачной амнистии» [26] объекты, зарегистрированные на основании собственноручно заполняемой декларации, а именно садовые и дачные домики, хозяйственные постройки, вспомогательные объекты, тоже не попали в налогооблагаемую базу, а это миллионы объектов по всей стране.
Планируемый переход на единый налог на недвижимость и исчисление налога из кадастровой стоимости должно решить в скором будущем эту проблему [27].
Вместе с тем, самовольно возведенные объекты, объекты, используемые без надлежаще оформленных правоустанавливающих документов, по-прежнему не войдут в налогооблагаемую базу.
Представляется, что введение в КоАП РФ норм, по сути аналогичных нормам ст. 7.1 КоАП РФ для земельных участков, могло бы послужить одним из инструментов для решения данной проблемы.
Учитывая достаточно плачевную ситуацию с земельными участками, необходимо изменить существующую систему государственного надзора и муниципального контроля [28], в том числе совершенствовать административную ответственность [29].
Очень посодействовал бы решению некоторых перечисленных проблем и мощный информационный ресурс, как инструмент фиксации и мониторинга
142
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
нарушений. Таким ресурсом может стать при соответствующей доработке Публичная кадастровая карта на портале Росреестра. На данном этапе развития ее настраиваемость и возможность включать ортофотопокрытия и космические снимки позволяет решать некоторые специфические задачи. Либо можно разработать специальную геоинформационную систему, которая будет использоваться для конкретных задач. Принципы построения пространственных систем и способы их использования достаточно хорошо описаны в научной литературе [30-33].
В заключение хотелось бы отметить, что для повышения роли контролирующих органов в собираемости налогов на недвижимое имущество бюджетов всех уровней, а в особенности местных бюджетов, необходимо:
- изменить предмет государственного земельного надзора;
- изменить предмет муниципального земельного контроля;
- предоставить полномочия по контролю за использованием объектов капитального строительства без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов органам местного самоуправления, предусмотрев существенные санкции в КоАП РФ;
- разработать систему межведомственного информационного взаимодействия для достижения максимального результата.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Варламов А. А. Системы государственного и муниципального управления: учебник. - М.: ФГБОУ ВПО «Государственный университет по землеустройству», 2014. - 452 с.
2. Зотов В. Б. Системы муниципального управления: учебник. - СПб.: Питер, 2007. -
560 с.
3. Шугрина Е. С. Муниципальные права: учебник 3-е издание, перераб. и доп. - М.: Норма, 2010. - 526 с.
4. Ветошкин Д. Н. Повышение качества и доступности государственных услуг в сфере ведения кадастра недвижимости путем организации государственно-частного партнерства // Вестник СГГА. - 2011. - Вып. 3 (16). - С. 66-74.
5. Луговская Л. Н. Совершенствование технологии государственной регистрации прав с использованием возможностей многофункционального центра // Вестник СГГА. - 2012. -Вып. 3 (19). - С. 62-68.
6. Быкова О. Г. Оценка территориальных особенностей функционирования агроландшафтов Новосибирской области // Вестник СГГА. - 2012. - Вып. 3 (16). - С. 51-56.
7. Юрлова В. А. Анализ эколого-экономической эффективности использования земельных ресурсов в сельском хозяйстве // Вестник СГГА. - 2012. - Вып. 4 (20). - С. 93-99.
8. Терентьев Д. Ю. К вопросу об оценке точности площадей земельных участков // Вестник СГГА. - 2013. - Вып. 1 (21). - С. 45-48.
9. Митрофанова Н. О., Сухарникова Я. В. Повышение качества и доступности государственных услуг в сфере государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на территории Новосибирской области // Вестник СГГА. - 2013. - Вып. 2 (22). - С. 44-99.
10. Гаврюшина Н. В., Ильиных А. Л. Особенности кадастрового учета частей объектов недвижимости при заключении договоров аренды // Вестник СГГА. - 2013. - Вып. 3 (23). -С. 88-93.
143
Вестник СГГА, вып. 3 (27), 2014
11. Дубровский А. В., Подрядчикова Е. Д. О подходе к расчету показателя социальной комфортности населения для совершенствования системы оценки недвижимого имущества // Вестник СГГА. - 2013. - Вып. 3 (23). - С. 94-100.
12. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ // Российская газета. - 06.08.1998. - № 148-149.
13. Об утверждении Методических указаний по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов: приказ Минэкономразвития РФ от 15.02.2007 № 39 (Зарегистрировано в Минюсте РФ 02.05.2007 № 9370) // Российская газета. - 15.05.2007. - № 100.
14. О земельном налоге: письмо ФНС РФ от 27.06.2011 № ЗН-4-11/10181 (вместе с Письмом Минфина РФ от 24.05.2011 № 03-05-04-02/50) // Экономика и жизнь (Бухгалтерское приложение). - 22.07.2011. - № 28.
15. О налогах на имущество физических лиц: закон РФ от 09.12.1991 № 2003-1 // Российская газета. - 14.02.1992. - № 36.
16. Земельный кодекс Российской Федерации // Российская газета. - 30.10.2001. -№ 211-212.
17. Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации // Российская газета. - 31.12.2001. - № 256.
18. Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования г. Бердска: решение Совета депутатов г. Бердска от 08.11.2007 № 322 // Бердские новости. - 26.11.2007. - № 48.
19. Пархоменко И. В. Проблемы государственного земельного надзора в Российской Федерации // Интерэкспо ГЕО-Сибирь-2014. Х Междунар. науч. конгр. : Междунар. науч. конф. «Экономическое развитие Сибири и Дальнего Востока. Экономика природопользования, землеустройство, лесоустройство, управление недвижимостью» : сб. материалов в 2 т. (Новосибирск, 8-18 апреля 2014 г.). - Новосибирск: СГГА, 2014. Т. 2. - С. 11-17.
20. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 03.08.1998. - № 31. - С. 3823.
21. Спиренков В. А. Земельный надзор - эффективность в современных условиях // Вестник Росреестра. - 2013. - № 4. - С. 42-46.
22. Солодовникова А. Суд принял решение снести девятиэтажную новостройку в Бердске [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.kurer-sreda.ru/2010/10/25/33578.
23. Панчева Г. Обманутого дольщика суд обязал за свой счет снести незаконную новостройку в Бердске [Электронный ресурс]. - Режим доступа http://www.kurer-sreda.ru/ 2013/11/17/121989.
24. О государственном кадастре недвижимости: федеральный закон № 221-ФЗ от 24.07.2007 // Российская газета. - 01.08.2007. - № 165.
25. Об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель населенных пунктов в Новосибирской области и среднего уровня кадастровой стоимости земель населенных пунктов по муниципальным районам и городским округам Новосибирской области: постановление Правительства Новосибирской области от 29.11.2011 № 535-п // Советская Сибирь. - 30.11.2011. - № 236.
26. О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 18.12.2006 № 232-ФЗ // Парламентская газета. - 21.12.2006. - № 214-215.
27. Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О внесении изменения в Закон Российской Федерации "О налогах на имущество физических лиц"» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://economy.gov.ru/wps/wcm/connect/economylib4/mer/ about/structure/deprealty/doc20120213_024.
28. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования государственного земельного надзора: проект Федерального за-
144
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
кона (подготовлен Минэкономразвития России) (не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 17.06.2013) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/ connect/1cdabd004fa792348473ff67296c3d88/pfz.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=1cdabd004f a792348473ff67296c3d88.
29. О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: проект Федерального закона [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/connect/economylib4/mer/activity/sections/ria/anounce/doc2 0140213_11.
30. Карпик А. П. Структурно-функциональная модель геодезической пространственной информационной системы // Изв. вузов. Геодезия и аэрофотосъемка. - 2004. - № 6. -С.140-148.
31. Карпик А. П. Информационное обеспечение геодезической пространственной информационной системы // Изв. вузов. Геодезия и аэрофотосъемка. - 2013. - № 4/С. -С. 70-73.
32. Жаров А. В., Москвин В. Н., Татаренко В. И. Мониторинг и охрана земель населенных пунктов в системе управления устойчивым развитием крупных городов: монография. - LAP LAMBERT Academic Publishing: Saarbrucken, 2013. - 140 с.
33. Территориальные основы государственного управления: монография: В 2-х томах / Г. Г. Шалмина, В. И. Татаренко, Е. В. Катункина, В. Н. Москвин, А. В. Загарин, В. В. Тарасе-вич, О. В. Симагина, Н. П. Шалмин; Под ред. Г. Г. Шалминой. - Новосибирск: СГГА, 2003. -750 с.
Получено 26.08.2014
© И. В. Пархоменко, 2014
145
