ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ РЕФОРМИРОВАНИЯ СФЕРЫ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА Текст научной статьи по специальности «Право»

OS4

ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

/SD

DOI: 10.24412/2076-1503-2023-8-127-131 NIION: 2018-0076-8/23-597 MOSURED: 77/27-023-2023-8-597

ЗОЛОТАРЕВ Иван Валерьевич,

аспирант кафедры конституционного и административного права ФГБОУ ВО «Марийский государственный университет»,

Россия, г. Йошкар-Ола, e-mail: zolotivan@gmail.com

Научный руководитель: МИХЕЕВА Татьяна Николаевна,

доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и административного права ФГБОУ ВО «Марийский государственный университет», Россия, г. Йошкар-Ола, е-mail: mail@law-books.ru

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ РЕФОРМИРОВАНИЯ СФЕРЫ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА

Аннотация. В статье приведён и исследован положительный опыт реформирования в сфере жилищно-коммунального хозяйства наиболее развитых капиталистических зарубежных стран, таких как США, Великобритания, Германия, Канада, Франция, Япония и других. Показаны полномочия органов местного самоуправления в названной сфере и методы их реализации на практике. Акцентировано внимание на формирование в Швеции и Норвегии так называемых «жилищных судов» и показана актуальность создания аналогичной системы и в пределах Российской Федерации, а именно наделение новыми компетенциями судей в системе судов общей юрисдикции, что отвечает требованиям времени в связи с систематизацией и усложнением правового регулирования сферы жилищно-коммунального хозяйства. В качестве обоснования проведённого анализа использованы материалы российских и зарубежных авторов, а также материалы Государственной Думы Российской Федерации. Обоснована необходимость создания такой системы с целью качественного и доступного рассмотрения дел жилищно-коммунальной направленности судами общей юрисдикции.

Ключевые слова: жилищно-коммунальное хозяйство; зарубежный опыт; реформирование; суды общей юрисдикции; полномочия органов местного самоуправления; правовое регулирование ЖКХ.

ZOLOTAREV Ivan Valeryevich,

postgraduate student of the Department of Constitutional and Administrative Law, Mari State University, Yoshkar-Ola, Russia

Supervisor: MIKHEEVA Tatiana Nikolaevna,

Doctor of Law, Professor of the Department of Constitutional and Administrative Law, Mari State University, Yoshkar-Ola, Russia

FOREIGN EXPERIENCE OF REFORMING THE SPHERE HOUSING AND COMMUNAL SERVICES

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 8 • 2023

Annotation. The article presents and examines the positive experience of reforming in the sphere of housing and communal services of the most developed capitalist foreign countries, such as the USA, Great Britain, Germany, Canada, France, Japan and others, shows the powers of local governments in this area and methods of their implementation in practice. Attention is focused on the formation of so-called "housing courts" in Sweden and Norway and the relevance of creating a similar system within the Russian Federation is shown, namely, the granting of new competencies to judges in the system of courts of general jurisdiction, which meets the requirements of the time in connection with the systematization and complication of legal regulation of housing and communal services. The materials of Russian and foreign authors, as well as materials of the State Duma of the Russian Federation, were used as a justification for the analysis. The necessity of creating such a system for the purpose of high-quality and affordable consideration of housing and communal affairs by courts of general jurisdiction is substantiated.

Key words: housing and communal services; foreign experience; reform; courts of general jurisdiction; powers of local self-government bodies; legal regulation of housing and communal services.

Жилищно-коммунальное хозяйство (далее - ЖКХ) - есть сложная и многоотраслевая система, которая расположена на соприкосновении различных областей жизнедеятельности людей. Как справедливо отмечает М.С. Клименкова, система ЖКХ призвана сделать комфортными условия жизни и труда граждан, в силу чего в ее задачи входит обеспечение нормальной работы городских структур [6, с. 7]. Для того, чтобы получить позитивный результат в процессе реформирования данной отрасли, необходимо изучить опыт зарубежных стран. Это позволит использовать положительные инициативы, апробированные и успешно внедрённые.

В наиболее развитых капиталистических западных странах жилищная сфера охарактеризована разнообразием форм собственности. Жилищные кооперативы с проживанием собственников или арендаторов, частные многоквартирные дома со сдаваемыми в аренду квартирами, принадлежащие муниципалитетам дома с социальным жильём, кондоминиумы, в которых проживают собственники квартир, объединённые в ассоциации собственников жилья [2].

Анализ зарубежного опыта правового регулирования сферы ЖКХ позволяет увидеть, что коммунальные услуги и всё, что непосредственно связано с жилищными отношениями, рассматриваются как жизненно необходимые, что вполне обоснованно, поскольку это напрямую связано с безопасным и комфортным проживанием людей. Как следствие, обеспечение населения коммунальными услугами всегда осуществляется при активном участии государственных органов. Подходы к регулированию и управлению жилищно-коммунальным хозяйством муниципальных образований таких стран как США, Англия, Франция, Германия, сводятся к тому, что регулирующие органы устанавливают правила работы коммерческих предприятий, защищают права потребите-

лей, гарантируют выполнение стандартов качества на жизненно важные услуги [3, с. 148].

Полномочия органов местного самоуправления, как правило, устанавливаются специальными законами о местном управлении и законами, регулирующими отдельные отрасли государственного управления. В государствах с федеративным устройством, определение прав и обязанностей муниципалитетов относится к ведению законодательных органов субъектов федерации. В некоторых странах, таких как Великобритания, органы местного самоуправления вправе обратиться в парламент с ходатайством об издании нормативных правовых актов, которые будут устанавливать дополнительные полномочия.

В США, в соответствии с принципом дуалистического федерализма, устанавливаемым Конституцией, к исключительной компетенции Союза относятся вопросы, перечисленные в разделе 8 ст. 1 Конституции США [1, с. 448]. Все остальные вопросы, согласно десятой поправке, относятся к предмету ведения штатов, являющихся субъектами федерации [1, с. 251]. Таким образом, исходя из принципа «остаточных полномочий», штаты имеют права по регулированию местного самоуправления в пределах своих территориях. Часть городов и некоторые графства имеют хартии самоуправления, которыми регулируются структура и компетенция муниципальных органов. Такие хартии утверждаются законодательным органом штата или принимаются на основе разработанной штатом модели. На современном этапе всё чаще регулирование полномочий органов местного самоуправления осуществляется не парламентскими актами, а правительственными постановлениями и ведомственными инструкциями министерств.

Пределы полномочий местных органов в США, Великобритании устанавливаются путём перечисления конкретных прав, обязанностей и предметов ведения. В этих странах муниципали-

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 8 • 2023

теты могут совершать лишь такие действия, которые прямо предписаны законодательством. В США этот принцип (ultra vires) нашёл отражение в правиле, которое сформулировал в 1911 г. судья Д. Диллон: «Любое справедливое, разумное, существенное сомнение в полномочиях муниципальных корпораций толкуется судами против них, и спорное полномочие отрицается» [10, с. 367].

Учёный, изучающий местное самоуправление в США Г. Савич пишет: «Как родители определяют права своих детей, так и штат определяет функции и полномочия органов местного самоуправления» [15, p. 359].

Большая часть жилищного фонда в США находится в частной собственности. Многоквартирные жилые дома либо полностью принадлежат одному собственнику (это может быть муниципалитет или физическое лицо), либо являются кондоминиумами. При этом отсутствуют дома, где были бы расположены одновременно муниципальные и частные квартиры. Отношения между собственниками жилых помещений регулируются уставом ассоциации. При этом каждый собственник помещения, которое может быть и жилым, и нежилым, автоматически становится членом ассоциации по факту приобретения такого помещения. Кроме того, каждая ассоциация в дополнение к уставу принимает и внутренние правила, в которых прописываются права и обязанности собственников. Судебная практика западных стран показывает, что не редки случаи рассмотрения дел, в которых участвуют ассоциации собственников жилья. Как правило споры возникают в связи неоплатой обязательных платежей, либо в связи с нарушениями правил кондоминиума. 1960-1970 гг. в США характеризуются тем, что в домах, ранее сдававшихся в аренду, стали формироваться кондоминиумы. Предыдущие собственники таких домов продавали отдельные квартиры в принадлежащих им зданиям арендаторам, а также другим лицам, которые изъявляли желание приобрести в собственность жилое помещение.

В первой половине 1980 гг., в связи со снижением спроса на приобретение в собственность арендованных квартир, первенство перешло к компаниям - застройщикам, осуществлявшим строительство многоквартирных жилых домов. Строительство кондоминиумов стало выгодным, поскольку жилые помещения в таких домах обладали достаточно большой ликвидностью. При этом застройщики и агенты по продаже недвижимости, в качестве дополнительной выгоды для покупателей, указывают на наличие имеющейся ассоциация собственников жилья - как формы самоорганизации жильцов. Приобретая жильё, собственники также приобретают право голоса в

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 8 • 2023

решении внутренних организационных вопросов, возможность непосредственного участия в делах ассоциации, право участия в выборе управляющих и эксплуатирующих организаций, право контроля за качеством и стоимостью предоставляемых ими услуг. Правовые нормы, затрагивающие права и обязанности домовладельца в кондоминиуме указывались в предварительном договоре купли-продажи. В США достаточно хорошо развита аренда жилья, но большинство американцев стремятся приобрести его в собственность. Преимущество отдаётся проживанию в собственном доме или в собственной квартире, но при условии, что она отвечает высоким требованиям качества [2].

Жилищный рынок США существенно отличается от рынков скандинавских стран. Там преобладают два типа собственности и два типа жильцов с чётко определёнными правами - это собственники домов или прибыльные компании, сдающие в аренду квартиры в доходных домах и непосредственно жильцы - собственники или арендаторы [13, рр. 13, 80, 86].

Как пишет Хорст Зиберт, в США принят конкурентный федерализм: налоги самостоятельно устанавливают федерация, штаты и местные власти. Бюджеты их независимы, институты гражданского общества несколько слабее, чем в Скандинавии, но тоже вполне работоспособны [4, с. 216].

В странах континентальной правовой системы компетенция муниципальных органов регулируется такими способами, при которых разрешено осуществлять любые полномочия, не запрещённые законом либо не отнесённые к компетенции других органов. В качестве примера можно привести Германию, где формально признаётся право органов местного самоуправления осуществлять все действия, не запрещённые законом. Однако фактически муниципальные органы в большинстве случаев не имеют возможности проявлять инициативу во многих делах местного значения.

Законодательство зачастую определяет полномочия муниципальных органов как обязательные и необязательные. К обязательным полномочиям относятся полномочия по вопросам, имеющим наибольшее значение для обеспечения жизнедеятельности населения [10, с. 520].

В обязанность муниципальным образованиям вменено поддерживать в надлежащем состоянии дороги, обеспечивать санитарное благополучие населённых пунктов, противопожарную службу, содержать школы и так далее. Круг их обязанностей может быть расширен за счёт полномочий, делегированных им вышестоящими органами власти. Возможность такого делегиро-

вания предусмотрена, например, в США, Великобритании, Германии и других странах.

Необязательными являются полномочия, которые могут быть реализованы по собственному усмотрению муниципальных властей. К ним относится осуществление различных видов обслуживания населения, таких как создание муниципальных предприятий, оказывающих коммунальные и бытовые услуги населению, жилищное строительство, организация муниципального транспорта, газо-, водо-, тепло-, электроснабжения, муниципальных больниц, организаций, осуществляющих образование и других. Основными методами муниципальной деятельности являются регулирование, контроль и непосредственное участие в управлении муниципальным имуществом, предприятиями и учреждениями.

Стоит также обратить внимание на рост тарифов на оплату жилищно-коммунальных услуг в зарубежных странах. В начале реформирования, во многих государствах уровень тарифов регулировался, но несмотря на это, расходы на их оплату росли очень быстро, опережая общий индекс потребительских цен и рост доходов населения. В дальнейшем рост тарифов удалось замедлить, а в динамике реальных доходов наметились положительные тенденции. Однако их дореформенный уровень достигнут далеко не везде и разрыв между тарифами и платежеспособностью населения сохраняется [8, с. 407].

При всей схожести сферы ЖКХ в странах Восточной Европы, можно выделить и довольно существенные отличия. Так, на пример, в Венгрии тарифы на газ и другие виды энергии за время проведения реформ повысились в 14 раз, в Польше - в 18,5 раз. В Чехии тарифы на коммунальные услуги росли не такими высокими темпами, как в указанных выше странах, но это обосновывается тем, что в стране существуют крупные государственные дотации предприятиям коммунального сектора, благодаря чему удаётся рост тарифов существенно сдерживать [9, с. 91-92].

В Швеции весь социальный жилой фонд находится в муниципальной собственности. В других скандинавских странах её доля существенно меньше. В Дании это обусловливается тем обстоятельством, что широкое распространение имеют прибыльные компании, которые не принадлежат муниципалитетам, но находятся в совместной собственности домовладений - арендаторов. При этом органы местного самоуправления имеют право выбрать до 25% арендаторов, поскольку они участвуют в финансировании деятельности таких компаний [14, р. 58-60].

Интерес представляет наличие специализированных судов в Швеции и Норвегии, которые уже на протяжении длительного времени рассма-

тривают споры в сфере ЖКХ [7, с. 334]. Данный опыт может быть полезен и с целью применения в России, поскольку споры в сфере ЖКХ достаточно специфичны и вместе с усложнением системы правового регулирования, таких споров становится больше.

В Швеции для решения проблем в указанной сфере создан и успешно функционирует Жилищный суд. За время его существования стали полностью прозрачными для населения все структуры ЖКХ и тарифы на жилищно-коммунальные услуги, практически искоренена коррупции, качество предоставляемых услуг значительно улучшилось. Также правосудие в жилищной сфере стало доступнее для населения. Предъявление исков простыми жителями к монополисту перестало быть редкостью и зачастую суды встают на сторону жильцов [5, с. 71-80].

Некоторые исследователи предлагают для этих целей воспользоваться системой третейских судов [12, с. 80]. Однако данная мера не решит поставленной задачи, поскольку споры в сфере ЖКХ не ограничиваются только спора между организацией - поставщиком коммунальных услуг и потребителем таких услуг. В сфере ЖКХ также рассматриваются и споры по делам об административных правонарушениях, об оспаривании ненормативных правовых актов государственных органов жилищного надзора и многое другое, вплоть до споров о причинении имущественного вреда «залитием» квартиры. Естественно, что такие споры не могут быть рассмотрены третейскими судами, такой подход скажется негативно на правах и законных интересах физических и юридических лиц, поскольку не каждый будет иметь возможность обратиться в такой суд за решением имеющейся проблемы.

В связи с этим куда как целесообразнее в рамках системы судов общей юрисдикции наделить судей новой компетенцией в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Такое решение не нагрузит чрезмерно федеральный бюджет и обеспечит качественное разрешение споров и доступ к правосудию для граждан.

Список литературы:

[1] Конституции зарубежных стран: сборник / Сост. Дубровин В.Н. - М.: Юрлитинформ, 2001. -445 с.

[2] Проблемы развития и кодификации законодательства о ЖКХ в Российской Федерации. Аналитический вестник. Вып. 3 / Отв. за выпуск Комаров С.А. - М.: Гос. Дума, 2006 // Официальный сайт Государственной Думы Российской Федерации. Информационно-аналитические материалы ГД РФ: http://iam.duma.gov.ru/ node/8/4459/14707 (дата обращения: 12.06.2023).

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 8 • 2023

[3] Гусев А.Б. Управление региональным жилищно-коммунальным комплексом [Электронный ресурс] // Urban-Planet.org. 2008. - URL: http:// www.urban-planet.org/article_18.html (дата обращения: 12.06.2023).

[4] Зиберт Х. Эффект кобры: Как избежать заблуждений в политике / пер. с нем. - М.: Фонд Либер. миссия: Новое изд-во, 2005. - 268 с.

[5] Кирсанов С.А. Зарубежный опыт управления многоквартирными домами // ЖКХ: журнал руководителя и главного бухгалтера. 2011. № 10.

- С. 12-23.

[6] Клименкова М.С. Система жилищно-коммунального хозяйства в России. Современные тенденции и перспективы развития: учеб. пособие. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2021. - 79 с.

[7] Комментарий к Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации» / Отв. ред. В.И. Радченко; Науч. ред. д. юрид. н., проф. В.П. Кашепов. - М.: НОР-МА-ИНФРА-М, 1998. - 326 с.

[8] Кондратьева М.Н. Методологические основы управления жилищно-коммунальным хозяйством в условиях реформы местного самоуправления: дисс. д.э.н. - Нижний Новгород, 2009.

- 407 с.

[9] Лучкина Л.С. Жилищный сектор в постсоциалистических странах Европы // Мировая экономика и международные отношения. 2004. № 3.

- 89-95 с.

[10] Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник. - М.: Юстицинформ, 2010. - 560 с.

[11] Муниципальное право России: учебник / ред. С.А. Авакъян. - М.: Проспект, 2021. - 656 с.

[12] Стукалов А.В. Реализация полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства: дисс. канд. юрид. н. - М., 2013. - 232 с.

[13] Green R. K., Malpezzi S. A primer on U.S. Housing Markets and Housing Policy. - Washington: The Urban Institute Press, 2003. - 226 p.

[14] Lujanen M. Housing and Housing Policy in the Nordic Countries. - Copenhagen: Nordic, 2004.

- 328 p.

[15] Savith H.V. Urban Policy and the Exterior City: Federal, State and Corporate Impact Upon Cities. - New York: Pergamon Press, 1979. - 378 p.

Spisok literatury:

[1] Konstitucii zarubezhnyh stran: sbornik / Sost. Dubrovin V.N. - M.: YUrlitinform, 2001. -445 s.

[2] Problemy razvitiya i kodifikacii zakonod-atel'stva o ZHKKH v Rossijskoj Federacii. Analitich-

eskij vestnik. Vyp. 3 / Otv. za vypusk Komarov C.A.

- M.: Gos. Duma, 2006 // Oficial'nyj sajt Gosudarst-vennoj Dumy Rossijskoj Federacii. Informacion-no-analiticheskie materialy GD RF: http://iam.duma. gov.ru/node/8/4459/14707 (data obrashcheniya: 12.06.2023).

[3] Gusev A.B. Upravlenie regional'nym zhil-ishchno-kommunal'nym kompleksom [Elektronnyj resurs] // Urban-Planet.org. 2008. - URL: http://www. urban-planet.org/article_18.html (data obrashcheniya: 12.06.2023).

[4] Zibert H. Effekt kobry: Kak izbezhat' zablu-zhdenij v politike / per. s nem. - M.: Fond Liber. mis-siya: Novoe izd-vo, 2005. - 268 s.

[5] Kirsanov S.A. Zarubezhnyj opyt upravleniya mnogokvartirnymi domami // ZHKKH: zhurnal ruk-ovoditelya i glavnogo buhgaltera. 2011. № 10. - S. 12-23.

[6] Klimenkova M.S. Sistema zhilishchno-kom-munal'nogo hozyajstva v Rossii. Sovremennye ten-dencii i perspektivy razvitiya: ucheb. posobie. - M.: YUNITI-DANA, 2021. - 79 s.

[7] Kommentarij k Federal'nomu konstitucion-nomu zakonu "O sudebnoj sisteme Rossijskoj Federacii" / Otv. red. V.I. Radchenko; Nauch. red. d. yurid. n., prof. V.P. Kashepov. - M.: NORMA-INFRA-M, 1998. - 326 s.

[8] Kondrat'eva M.N. Metodologicheskie osnovy upravleniya zhilishchno-kommunal'nym hozyajstvom v usloviyah reformy mestnogo samoupravleniya: diss. d.e.n. - Nizhnij Novgorod, 2009. - 407 s.

[9] Luchkina L.S. ZHilishchnyj sektor v postso-cialisticheskih stranah Evropy // Mirovaya ekono-mika i mezhdunarodnye otnosheniya. 2004. № 3. -89-95 s.

[10] Mishin A.A. Konstitucionnoe (gosudarst-vennoe) pravo zarubezhnyh stran: uchebnik. - M.: YUsticinform, 2010. - 560 s.

[11] Municipal'noe pravo Rossii: uchebnik / red. S.A. Avak"yan. - M.: Prospekt, 2021. - 656 c.

[12] Stukalov A.V. Realizaciya polnomochij organov mestnogo samoupravleniya v sfere zhil-ishchno-kommunal'nogo hozyajstva: diss. ... kand. yurid. n. - M., 2013. - 232 s.

[13] Green R. K., Malpezzi S. A primer on U.S. Housing Markets and Housing Policy. - Washington: The Urban Institute Press, 2003. - 226 p.

[14] Lujanen M. Housing and Housing Policy in the Nordic Countries. - Copenhagen: Nordic, 2004.

- 328 p.

[15] Savith H.V. Urban Policy and the Exterior City: Federal, State and Corporate Impact Upon Cities. - New York: Pergamon Press, 1979. - 378 p.

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 8 • 2023