CC BY
179
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2018. № 1
проблемы конституционного и муниципального права
н. л. пешин, доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ*
местное самоуправление: реформа жкх и задачи благоустройства территории1
В статье раскрываются особенности осуществления органами местного самоуправления полномочий в сфере жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) с учетом новейших изменений, внесенных в федеральное законодательство. Как известно, в данной области муниципальные образования вынужденно находятся, с одной стороны, в условиях, требующих постоянного финансирования изношенной коммунальной инфраструктуры (объем которого нередко доходит до 20% общего объема местного бюджета), при том что тарифное регулирование в данной сфере не относится к исключительной компетенции муниципального образования. С другой стороны, сфера ЖКХ является своего рода локальной монополией, поскольку жители муниципальных образований не могут выбрать того или иного поставщика услуг, и это объективно не стимулирует муниципалитеты к повышению их качества. В статье исследуется зарубежный опыт организации ЖКХ на уровне муниципалитетов, предлагаются решения, которые могут быть применимы на уровне местного самоуправления в Российской Федерации. Отдельно рассматриваются вопросы, связанные с организацией благоустройства территории муниципального образования в целях выполнения требований, установленных нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации (ГрКРФ).
Ключевые слова: местное самоуправление, жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ), вопросы местного значения, тарифное регулирование, благоустройство территории муниципального образования.
The article reveals peculiarities of implementation by local self-government powers in the sphere of housing and communal services, taking into account the latest changes in the federal legislation. As it is known, on the one hand municipalities are forced to finance constantly worn-out communal infrastructure (which often reaches up to 20% of the total local budget), while tariff regulation in this area does not belong to exclusive competence of the municipality. On the other hand, the sphere of housing and communal services is a type of so-called local monopoly, since residents of municipal territories can not choose a provider of services, and this, objectively, does not encourage municipalities
1 Статья подготовлена с использованием СПС КонсультантПлюс
to improve their quality. The article examines the foreign experience of organization of housing and communal services at the level of municipalities, suggests solutions that can be applied at the level of local government in the Russian Federation. The issues related to the organization of accomplishment of the territory of the municipality to fulfill the requirements established by the norms of the Town Planning Code of the Russian Federation are considered separately.
Keywords: local self-government, housing and communal services, issues of local importance, tariff regulation, improvement of the territory of the municipality.
В соответствии с нормами действующего законодательства отрасль жилищно-коммунального хозяйства на уровне местного самоуправления включает:
1) предоставление коммунальных услуг (уборка, сбор мусора, радиосвязь и т. д.) многоквартирным жилым и индивидуальным домам;
2) оказание услуг по управлению многоквартирными домами, содержанию и (или) выполнению работ по ремонту общего имущества;
3) муниципальный жилищный контроль;
4) осуществление мероприятий муниципального жилищного контроля;
5) теплоснабжение, водоснабжение, водоотведение, газоснабжение, электроснабжение многоквартирных и иных жилые домов;
6) муниципальные программы в сфере жилищно-коммунального хозяйства;
7) социальная поддержка отдельных категорий граждан, определенных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации в сфере жилищно-коммунального хозяйства — предоставление субсидий гражданам на оплату жилого помещения и коммунальных услуг;
8) производственные и инвестиционные программы лиц, осуществляющих поставки ресурсов, необходимых для предоставления коммунальных услуг, в многоквартирные дома, жилые дома, а также результаты их исполнения;
9) энергосбережение и повышение энергетической эффективности;
10) предоставление муниципальным образованиям финансовой поддержки на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, переселение граждан из аварийного жилищного фонда, модернизация систем коммунальной инфраструктуры;
11) проведение капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах;
12) переселение граждан из аварийного жилищного фонда;
13) установление нормативов потребления коммунальных услуг;
14) обслуживание централизованных сетей инженерно-технического обеспечения и (или) внутридомовых инженерных систем, входящих в состав общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах;
15) подготовка объектов жилищно-коммунального хозяйства к сезонной эксплуатации, о готовности к отопительному сезону и о его прохождении;
16) определение цен в отношении ресурсов и тарифов по предоставлению коммунальных услуг;
17) индексирование размера платы, вносимой гражданами за коммунальные услуги, в том числе, определение предельных (максимальных) индексов изменения размера платы, вносимой гражданами за коммунальные услуги в муниципальных образованиях;
18) проведение общих собраний собственников помещений в многоквартирном доме, членов товариществ собственников жилья, членов жилищного кооператива, членов жилищно-строительного кооператива или иных специализированных потребительских кооперативов, принятие решений такими собраниями в сфере ЖКХ в том числе о выбранном собственниками помещений в многоквартирном доме способе управления домом и способе формирования фонда капитального ремонта.
Под объектами жилищно-коммунального назначения при этом понимают объекты внешнего благоустройства территории городов и населенных пунктов (зеленые насаждения, городские дороги и элементы их благоустройства, пешеходные и велосипедные дорожки, объекты инженерной защиты территории, уличное освещение, объекты санитарной уборки и др.), а также обустроенные площадки, стоянки, участки, устройства и конструкции из различных материалов, размещенные на придомовой территории2. В связи с этим эксперты говорят о том, что «жилищно-коммунальное хозяйство — это отрасль экономики, обеспечивающая функционирование объектов инженерной инфраструктуры жилых и нежилых зданий в населенных пунктах в целях создания условий для комфортного проживания и нахождения в них людей, включающая деятельность в сфере производства и поставки ресурсов (ресурсоснабжение), удаления и обработки сточных вод, вывоза и утилизации бытовых отходов, функционирования систем пожарной безопасности, управления жилищным фондом, выполнения подрядных работ, связанных с капитальным и текущим ремонтами, эксплуатацией и обслуживанием жилых и нежилых зданий, содержанием объектов благоустройства придомовых территорий, со-
2 Государственный стандарт Российской Федерации «Услуги жилищно-коммунальные. Термины и определения. ГОСТ Р 51929-2002». М., 2002. С. 4.
держанием и аварийно-ремонтным обслуживанием сетей инженерно-технического обеспечения»3.
Проблемы развития сферы ЖКХ тесно увязаны с вопросами оптимизации муниципальных расходов и «дебюрократизации экономики». Для этого необходимы координация деятельности органов местного самоуправления по устранению излишнего и неэффективного административного регулирования и повышение эффективности расходов местных бюджетов; решение вопроса о применении конкретных форм регулирования предпринимательской деятельности (не только в сфере ЖКХ, но и строительства, банковской сфере и др.) и определение механизмов их использования. Устойчивый экономический рост является наиболее общей предпосылкой для оздоровления всей системы жилищно-коммунального хозяйства. В настоящее время, следует констатировать, на местном уровне нет достаточной заинтересованности в проведении структурных реформ, обеспечении равных условий конкуренции, создании условий для роста экономической активности в сфере ЖКХ и привлечения в нее инвестиций.
Наибольшие проблемы муниципального хозяйствования, связанные со сферой ЖКХ, сосредоточены в области управления муниципальной недвижимостью, бремя содержания которой в полном объеме лежит на органах местного самоуправления.
Общеизвестно, что в течение последних лет жилищно-коммунальная сфера постоянно деградировала4. Для ее поддержания в рабочем состоянии сегодня требуется все больше средств.
Основные фонды теплоснабжения сегодня изношены на 60%, электроснабжения — на 70%, водопроводные сети — на 55%, канализационные — на 30%. Потери воды и тепла в трубопроводах и теплосетях составляют от 20 до 40%. Количество аварий на 100 километров сетей увеличилось с 15—20 в середине 90-х гг. до 70 на сетях водоснабжения и канализации, до 200 — на сетях теплоснабжения. Анализ состояния жилого фонда показывает, что более 300 млн кв. м. нуждается в неотложном капитальном ремонте, а еще около 250 млн кв. м. — в реконструкции. При таких темпах общий износ зданий очень скоро достигнет 80% и дома придется сносить. Сегодня в России в ветхих и аварийных домах проживает несколько миллионов человек. И, как видно из последнего опыта, отдельно взятые муниципальные образования не в состоянии реализовать программу реновации жилищного
3 Ключникова Я. А. Правовое регулирование социального обслуживания и социальной поддержки граждан в сфере жилищно-коммунального хозяйства // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2017. № 6. С. 75.
4 См., напр.: Общественная палата г. Волгограда. Общественная экспертиза ситуации в жилищно-коммунальном хозяйстве Волгограда. Проблемы и пути их решения //Архив Волгоградской областной Думы.
фонда. Более того, эта проблема не может быть решена и силами какого-либо субъекта Российской Федерации, за исключением г. Москвы, бюджет которой позволяет выделить на программу сноса ветхого жилья и строительства нового более 110 млрд руб. Повсеместно жилищный сектор, коммунальное хозяйство почти полностью находятся под управлением структур публичной власти. Его отличает низкое качество жилья, инфраструктуры жизнеобеспечения и их обслуживания, хронически дефицитное финансирование, нецелевое использование, прямое расхищение денежных средств и ускоренные процессы разрушения. Как результат, жилой фонд в России, несмотря на высокие цены на недвижимость в крупнейших городах, в особенности в Москве, по мировым стандартам является одним из самых неприспособленных среди развитых стран и не обеспечивает приемлемого качества жизни.
Несмотря на все проводимые преобразования, экономическая эффективность отрасли остается крайне низкой. Даже в экономически наиболее благополучных городах, таких, как Москва и Санкт-Петербург, этой отраслью так и не освоены рыночные механизмы саморазвития, накопления материальной базы для непрерывной модернизации. Российское жилищно-коммунальное хозяйство давно стало тормозом развития экономики, постоянным фактором социально-демографических катаклизмов. В последние годы каждая русская зима превращается в катастрофу именно из-за изношенности ЖКХ. Причина этого, по мнению экспертов, — локальный монополизм: «Важнейшей проблемой, препятствующей повышению качества услуг ЖКХ, является практически отсутствие конкуренции в рассматриваемой области. В настоящее время состояние ЖКХ во всех без исключения регионах России характеризуется низким качеством оказываемых услуг, в том числе вследствие значительного ослабления контроля за обоснованностью тарифов, устанавливаемых государственными монополиями в сфере ЖКХ. При переходе отрасли к частным монополиям, которые по-прежнему остаются технологическими или естественными в силу специфики рассматриваемой сферы, такой контроль как со стороны государства, так и конечных потребителей жилищно-коммунальных услуг затруднен в еще большей степени»5.
На Западе — иная картина. В некоторых западных странах ЖКХ является прибыльным бизнесом. Конечно, прибыльными являются не все его сектора. Например, в ФРГ практически везде деятель-
5 Ручкина Г. Ф., Венгеровский Е. Л. Рынок жилищно-коммунальных услуг: некоторые правовые проблемы создания конкурентной среды // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2016. № 4. С. 57.
ность коммунальных служб дотируется. Естественно, там население в основном полностью оплачивает коммунальные услуги, но сами коммунальные службы во многих странах, в том числе и в ФРГ, не являются частными предприятиями именно потому, что этот бизнес нуждается в государственной или муниципальной поддержке. В ФРГ он находится под контролем городских властей. США и Великобритания — примеры стран, где этот бизнес более или менее при-быльный6.
Во многом такая картина стала возможной благодаря наличию отличной от российской системы управления жильем. Так, в европейских странах жилищная сфера характеризуется разнообразием форм собственности. Жилищные кооперативы, где проживают собственники и арендаторы, частные многоквартирные дома, в которых квартиры сдаются в аренду, муниципальные дома для социально незащищенных слоев населения, многоквартирные дома-кондоминиумы, в которых проживают собственники квартир, объединенные в соответствии с законом в ассоциации собственников жилья, — это еще не полный перечень всех форм.
В законодательстве многих европейских стран, в отличие от российского, используется понятие «ассоциация собственников жилья» (тождественное российскому «товариществу собственников жилья»). Ассоциация создается для управления кондоминиумом («кондоминиум» от лат. «совладение», «совместное пользование»). Каждый домовладелец в кондоминиуме является также собственником земельного участка, входящего в состав кондоминиума. На Западе, в США в особенности, большая часть жилищного фонда находится в частной собственности. Жилые дома либо полностью принадлежат одному собственнику, муниципалитету или частному лицу, либо являются кондоминиумами. И там нет домов, в которых были бы одновременно муниципальные и частные квартиры7.
Отношения между домовладельцами регулируются уставом ассоциации, и каждый собственник квартиры или нежилого помещения автоматически становится членом ассоциации. Кроме того, каждая ассоциация в дополнение к уставу принимает внутренние правила, которые определяют права и обязанности домовладельцев. На Западе широко распространена судебная практика по делам с участием ассоциаций собственников жилья. Такие дела касаются в основном задолженностей по обязательным платежам домовладельцев или нарушения установленных в кондоминиуме правил.
6 См.: Товарищество собственников жилья. Информационно-методическое пособие. Пермь, 2000.
7 Экономика и время. 2000. 2 нояб.
В странах, где рынок услуг, связанных с жильем, хорошо развит, участие в управлении собственным городским домом воспринимается домовладельцами как их преимущество. Западные домовладельцы ценят возможность рационального и экономного расходования средств, вложенных в качество и комфортность проживания.
В 60-70-х гг. кондоминиумы в США формировались в домах, которые прежде сдавались в аренду. Бывшие владельцы домов распродавали свои здания поквартирно арендаторам и другим лицам, желающим получить собственное жилье.
С начала 80-х процесс превращения существующего арендного жилья в кондоминиумы существенно замедлился и на первый план вышли частные компании-застройщики. Строительство кондоминиумов превратилось в прибыльный бизнес; жилье в таких домах обладает стопроцентной ликвидностью. Организация самоуправления жильцов — ассоциация собственников жилья — всегда представляется застройщиками и агентами по продаже квартир как дополнительная выгода покупателям. Они приобретают право голоса в решении внутренних вопросов, возможность непосредственного участия в делах ассоциации, самостоятельный выбор управляющих и эксплуатирующих организаций, право влияния на качество и стоимость предоставляемых ими услуг. Все положения, касающиеся прав и обязанностей домовладельца в кондоминиуме, излагаются в предварительном договоре купли-продажи. В США хорошо развит рынок аренды жилья. Но большинство американцев стремятся приобрести собственное жилье. Идеальным считается проживание в собственном отдельном доме или квартире при условии, что она отвечает высоким требованиям качества. Поэтому кондоминиумы весьма популярны среди населения США.
Что же касается муниципальной недвижимости, то в случае возникновения подходящих условий, западные государства стараются немедленно избавиться от нее как от ненужного обременения. Более того, в Великобритании, например, «перед приватизацией государство списало все долги коммунальных предприятий, взяло на себя расходы на приведение имущества в работоспособное состояние, провело его паспортизацию и постановку на баланс. В отличие от Англии в большинстве европейских стран коммунальная инфраструктура не передана в частную собственность, а осталась муниципальной...»8. В целом следует отметить, что в западноевропейских странах доля жилищного фонда, принадлежащего государству и муниципалитетам, гораздо
8 Кондратьева М. Н. Методологические основы управления жилищно-коммунальным хозяйством в условиях реформы местного самоуправления: Дис. ... д-ра экон. наук. Н. Новгород, 2009.
выше, чем в США. Значительное положение в жилищном секторе занимают кооперативы. В основном это крупные организации, владеющие многочисленными жилыми домами. Кооперативы особенно широко распространены в скандинавских странах и ФРГ. Однако в последнее десятилетие в Европе прокатилась волна превращений кооперативов в кондоминиумы. Право собственности на квартиру дает жильцу больше преимуществ, нежели просто владение паем. Зарегистрировав дом как кондоминиум, жильцы становятся собственниками своего жилья и их квартиры приобретают новую, более высокую стоимость.
Использовать положительный опыт Запада в организации управления жильем, реформировании ЖКХ, конечно, нужно. Но нельзя его слепо копировать, поскольку в России годовой доход на душу населения по паритету покупательной способности приближается к 28000 долл. США, а в Великобритании и США — в 2 раз больше. Соответственно и платежеспособность населения этих стран выше на несколько порядков. Нельзя забывать и отмеченное выше ветхое состояние нашего жилого фонда. Это не только социальная проблема, но и мощный фактор торможения реформы сектора.
Важным элементом регулирования деятельности жилищно-коммунального хозяйства является контроль за порядком заключения и исполнения условий договоров между органами местного самоуправления (или уполномоченными ими службами, выполняющими функции заказчика), производителями услуг и их потребителями, а также надзор за состоянием жилищного фонда и коммунальных объектов любой формы собственности. Практика показывает, что поддержание региональными и местными органами власти тарифов на жилье и коммунальные услуги на необоснованно низком уровне, не делает их более доступными для населения, поскольку значительно снижает качество услуг. Кроме того, фактические сборы платежей оказываются значительно ниже установленных по причине задолженности по оплате услуг9.
Затраты на предоставление стандартного набора жилищно-коммунальных услуг зачастую существенно различаются между регионами, находящимися в сопоставимых экономических и природно-климатических условиях. В некоторых городах применяются повышенные ставки для оплаты сверхнормативной площади жилья и сверхнормативного потребления коммунальных услуг.
Одной из наиболее ощутимых проблем в обеспечении предприятий финансовыми ресурсами является задолженность по оплате за
9 См. об этом: Корягин А. Е., Соколова И. Е. Жилищно-коммунальные услуги: права потребителей. М., 2013. Вып. 17.
жилье и коммунальные услуги. При этом, как показывает практика, на уровень задолженности по оплате за услуги ЖКХ значительное влияние оказывает организация сбора платежей, доведение до населения информации о фактической стоимости услуг и размере оплаты, предъявляемой населению.
Проблемы, встающие на пути реформирования ЖКХ, известны давно. В реальной жизни при проведении «локальных» реформ ЖКХ все эти проблемы оказались отодвинутыми на второй план. А на первом плане, как сказано в правительственной программе, — «финансовое оздоровление жилищно-коммунальных предприятий», т. е. увеличение финансовой нагрузки на население. Существует реальная опасность дискредитации самой идеи реформы ЖКХ и резкого роста недовольства населения. Очевидно, что это может привести к росту социальной напряженности. В такой ситуации любые действия муниципальной власти по продолжению реформ в сфере ЖКХ будут восприниматься отрицательно.
Проблемой ЖКХ является также искусственный монополизм, который так и не удалось устранить за долгие годы модернизации жилищно-коммунального комплекса России. Для успешного функционирования ЖКХ необходима конкуренция, но при существующей системе финансирования монополизм на этом рынке услуг неизбежен. Ресурсы, которые направляются в жилищно-коммунальный комплекс, по-прежнему расходуются нерационально.
Опросы общественного мнения показывают, что подавляющее большинство россиян не верит, что с ростом цен на коммунальные услуги их качество повысится: 70% опрошенных считают, что оно останется таким же, а 16% думают, что оно даже ухудшится. И лишь 9% участников опроса уверены в улучшении качества услуг.
Между тем способы решения проблем ЖКХ известны: необходимо обеспечить «прозрачность» финансирования жилищно-коммунальной сферы, постоянно проводить аудит организаций ЖКХ, разработать процедуры установления тарифов (причем тарифы должны быть обоснованными с экономической точки зрения). Наконец, данная сфера должна быть демонополизирована, она должна стать конкурентной.
Решение проблем ЖКХ необходимо искать не только в увеличении затрат на содержание и эксплуатацию жилья. Необходимо искать и находить новые технологические решения, которые могут принести реальную экономию. Один из примеров такого решения — переход на автономное теплоснабжение в муниципальном секторе. Внедрение автономных систем теплоснабжения позволяет экономить энергоресурсы более чем в четыре раза относительно сегодняшних ТЭЦ, а сокращение сопутствующих затрат, определяемых сегодня рамками
деятельности коммунального хозяйства, увеличит значение эффективности более чем в восемь раз. А это значит, что при росте тарифов сократится объем потребляемой энергии, т. е. затраты конечных потребителей если и вырастут, то незначительно. Это и будет главным экономическим эффектом реформы ЖКХ10. Любая концепция реформы ЖКХ должна быть основана на следующих принципах: во-первых, рост стоимости услуг в сфере ЖКХ должен соответствовать росту благосостояния, реальных доходов населения, и, во-вторых, повышение цен на эти услуги должно происходить одновременно с ощутимым для каждого их потребителя повышением качества их оказания.
Совершенно прав Н. С. Тимофеев, говоря о том, что «оценивая перспективы реформы ЖКХ в целом, можно констатировать следующее. При нынешнем состоянии жилищно-коммунального сектора, крайней изношенности коммуникаций Россия не может ставить целью превращение ЖКХ в прибыльную для местного самоуправления деятельность в ближайшее время. Отрасль будет поэтапно двигаться к обоснованной оплате населением жилищно-коммунальных услуг, одновременно проводя структурные преобразования и создавая базу для развития рыночных отношений. Преимущественно сферу ЖКХ связывают с упрощенным подходом — как нечто техническое, бытовое, повседневное и т. д. Именно такой подход обесценивает социальную значимость ЖКХ, определяющую достойную жизнь человека, связанную с высоким уровнем и качеством жизни. Таким образом, можно считать, что «прозаичный мир ЖКХ» формирует в существующем общественном и индивидуальном сознании представление о человеческом достоинстве. ЖКХ из чисто функционального понимания должно трансформироваться в юридической конституционной и муниципальной науке в базовое конституционно-правовое условие реализации не только социально-экономических, но и иных прав человека и гражданина» 1 1. Другими словами, по мнению экспертов «данная сфера «не доросла» до эффективных рыночных отношений, связанных с развитием реальной конкуренции между предприятиями ЖКХ и предоставлением потребителям реального выбора определенного набора услуг по приемлемым ценам. На наш взгляд, реформа отрасли ЖКХ требует поступательного, осмысленного принятия решений и не терпит стремительного перевода ЖКХ из социальной сферы в сугубо предпринимательскую, рыночную. Отрасли ЖКХ жизненно необходим действенный государственный контроль (надзор) во всех
10 См.: Общественная палата г. Волгограда: Общественная экспертиза ситуации в жилищно-коммунальном хозяйстве Волгограда.
11 Тимофеев Н. С. Жилищно-коммунальные проблемы в контексте конституционных основ и антикоррупционных мер // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 6. С. 46-47.
областях без исключения»12. И все же реформа ЖКХ, несмотря на все сложности, выглядит вполне реалистичной и выполнимой. При этом следует учитывать, что в разных субъектах Российской Федерации реформа будет осуществляться различными темпами, что неизбежно при существующих различиях в их уровнях социального и экономического развития. В процессе проведения реформы ЖКХ в ее концепцию наверняка будут вноситься изменения, учитывающие как региональные особенности, так и сложности, возникающие при проведении преобразований. Тем не менее стратегическое направление реформы, проверенное временем и учитывающее неудачи прежних лет, скорее всего, останется неизменным. В соответствии с данной концепцией нормы Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»13 определили следующие вопросы местного значения в сфере ЖКХ:
1) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
2) организация в границах муниципального образования электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.
В целях решения данных вопросов органы и должностные лица местного самоуправления наделены следующими полномочиями:
1) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, и работы, выполняемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;
2) регулирование тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей. Полномочия органов местного самоуправления поселений по регулированию тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам, тарифам для потребителей могут полностью или частично передаваться на основе соглашений между органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления
12 Хусяйнова С. Г. Проблемы государственного контроля (надзора) в сфере жилищно-коммунального хозяйства // Российская юстиция. 2014. № 11. С. 59.
13 Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
муниципального района, в состав которого входят указанные поселения;
3) полномочиями по организации теплоснабжения, предусмотренными Федеральным законом «О теплоснабжении»;
4) полномочиями в сфере водоснабжения и водоотведения, предусмотренными Федеральным законом «О водоснабжении и во-доотведении».
Федеральный закон предусматривает также право органов местного самоуправления в соответствии с законом создавать муниципальные предприятия, определять их цели и порядок деятельности, утверждать уставы, а также осуществлять регулирование цен и тарифов на их продукцию.
Планирование застройки согласно нормам ГрК РФ14 осуществляется на муниципальном уровне посредством утверждения правил землепользования и застройки — документа градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты и порядок их применения.
Следует отметить, что в силу реализации принципа самостоятельности местного самоуправления ГрК РФ содержит ряд рекомендательных норм, адресованных органам и должностным лицам местного самоуправления. Так, ст. 31 ГрК РФ рекомендует осуществлять подготовку проекта правил землепользования применительно ко всем территориям поселений, городских округов, а также к частям территорий поселений, городских округов. Применительно к межсе-ленным территориям подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться в случае планирования застройки таких территорий.
Кодекс предписывает осуществлять планирование застройки с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в соответствующих документах, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.
В поселении основной документ, на основе которого осуществляется планирование его застройки, — это генеральный план. Однако нормы ГрК РФ применительно к части территории поселения или городского округа допускают подготовку проекта правил землепользования и застройки при отсутствии генерального плана поселения или генерального плана городского округа. Решение о подготовке
14 Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 16.
проекта правил землепользования и застройки принимается главой местной администрации с установлением этапов градостроительного зонирования применительно ко всем территориям или частям территории муниципального образования, порядка и сроков проведения работ по подготовке правил землепользования и застройки, иных положений, касающихся организации этих работ.
Одновременно с принятием решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки главой местной администрации утверждаются состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки. Глава местной администрации не позднее чем по истечении десяти дней с даты принятия решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки обеспечивает опубликование сообщения о принятии такого решения в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещение указанного сообщения на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети «Интернет». Сообщение о принятии такого решения также может быть распространено по радио и телевидению. В сообщении указываются:
1) состав и порядок деятельности комиссии;
2) последовательность градостроительного зонирования применительно к территориям поселения, городского округа или межсе-ленным территориям либо применительно к различным частям территорий поселения или городского округа (в случае подготовки проекта правил землепользования и застройки применительно к частям территорий поселения или городского округа);
3) порядок и сроки проведения работ по подготовке проекта правил землепользования и застройки;
4) порядок направления в комиссию предложений заинтересованных лиц по подготовке проекта правил землепользования и застройки;
5) иные вопросы организации работ.
Орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки, подготовленного комиссией, и далее направляет его главе муниципального образования, который принимает решение о проведении публичных слушаний по такому проекту в срок не позднее чем через десять дней со дня получения проекта. Продолжительность публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки составляет не менее двух и не более четырех месяцев со дня опубликования такого проекта. В случае подготовки правил землепользования и застройки применительно к части территории поселения или городского округа публичные слу-
шания по проекту правил землепользования и застройки проводятся с участием правообладателей земельных участков или объектов капитального строительства, находящихся в границах указанной части территории поселения или городского округа. В случае подготовки изменений в правила землепользования и застройки в части внесения изменений в градостроительный регламент, установленный для конкретной территориальной зоны, публичные слушания по внесению изменений в правила землепользования и застройки проводятся в границах территориальной зоны, для которой установлен такой градостроительный регламент. В этих случаях срок проведения публичных слушаний не может быть более чем один месяц.
После завершения публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки комиссия с учетом результатов таких публичных слушаний обеспечивает внесение изменений в проект правил и представляет его главе местной администрации. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний.
Глава местной администрации в течение десяти дней после представления ему проекта правил землепользования и застройки и указанных выше приложений должен принять решение о направлении проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта правил землепользования и застройки и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления.
Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления (за отдельными исключениями, которые, предусматриваются нормами ГрК РФ). Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанному проекту и заключение о результатах таких публичных слушаний. Обязательным приложением к проекту правил землепользования и застройки, подготовленному применительно к территории исторического поселения федерального значения или к территории исторического поселения регионального значения является также документ, подтверждающий согласование проекта правил землепользования и застройки соответственно с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия, в соответствии с Федеральным законом от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах куль-
турного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»15.
Представительный орган местного самоуправления по результатам рассмотрения проекта правил землепользования и застройки и обязательных приложений к нему может утвердить правила землепользования и застройки или направить проект правил землепользования и застройки главе местной администрации на доработку в соответствии с результатами публичных слушаний по указанному проекту.
Правила землепользования и застройки подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов,
Физические и юридические лица вправе оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке. Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации также вправе оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке в случае несоответствия правил землепользования и застройки законодательству Российской Федерации, а также схемам территориального планирования Российской Федерации, схемам территориального планирования субъектов Российской Федерации, утвержденным до утверждения правил землепользования и застройки.
Вопросы благоустройства территории регулируются муниципальными правовыми актами. Как правило, такие акты устанавливают, что благоустройству (включая содержание и уборку) подлежит вся территория муниципального образования и все расположенные на ней здания (включая жилые дома) и сооружения. Полномочия местной публичной власти в сфере благоустройства — «это права и обязанности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в данной сфере. Реализация указанных полномочий направлена на сохранение или восстановление благоприятной среды пребывания и проживания населения муниципального образования, а также на предотвращение или уменьшение негативного воздействия на эту среду различных видов деятельности человека, в том числе хозяйственной»16. При этом «полномочия органов местного самоуправления по правовому регулированию благоустройства частично «складываются» из их регулятивных полномочий в иных сферах, но не ограничиваются этим. Так, органы местного самоуправления должны обеспечить «улучшение санитарного состояния территории» и в этих целях логично признавать за ними право предъявлять определенные
15 Собрание законодательства РФ. 2002. № 26. Ст. 2519.
16 Лаврентьева О. В. Полномочия органов местного самоуправления в сфере благоустройства // Российский юридический журнал. 2016. № 1. С. 68.
требования, которые по своему содержанию будут очень близки к са-нитарно-эпидемиологическим»17.
Как правила благоустройства, так и нормы действующего законодательства определяют обязанности физических и юридических лиц независимо от их организационно-правовых форм осуществлять содержание и уборку территории земельного участка, принадлежащего им на праве собственности, ином вещном либо обязательственном праве (правообладатели земельных участков), и прилегающей территории, а также зданий, сооружений, самостоятельно или посредством привлечения специализированных организаций за счет собственных средств.
Содержание объектов благоустройства включает организацию своевременной очистки и промывки территории, определение видов и периодичности мероприятий, направленных на благоустройство, поддержание в исправном состоянии объектов и их конструктивных элементов, периодичность осуществления поддерживающего (текущего) ремонта.
Принимаемые представительным органом муниципального образования правила благоустройства территории муниципального образования, как правило, включают общие требования по содержанию зданий, сооружений и земельных участков, на которых они расположены, устройство домовых знаков (аншлагов), устройство входных групп, узлов (в том числе, определение требований к контурной подсветке); содержание кровельного покрытия зданий и сооружений; содержание земельных участков; содержание дорог; содержание индивидуальных жилых домов; содержание подъездов многоквартирных домов; содержание сетей ливневой канализации, смотровых и ливневых колодцев, водоотводящих сооружений; содержание технических средств связи (в том числе слаботочных линий электропередач); содержание объектов (средств) наружного освещения; содержание малых архитектурных форм; содержание нестационарных объектов; содержание мест производства строительных работ; содержание мест погребения; содержание стоянок длительного и краткосрочного хранения автотранспортных средств; содержание территории, прилегающей к рекламным конструкциям и средствам размещения наружной информации.
Отдельно в правилах благоустройства муниципального образования регулируются вопросы уборки территории, обеспечения чистоты и порядка в муниципальном образовании, включая сроки, периодичность и виды мероприятий по санитарной уборке, вывозу мусора и
17 Мадьярова А. В. Предмет и пределы компетенции органов местного самоуправления в сфере благоустройства: проблемы и пути решения // Практика муниципального управления. 2015. № 8. С. 49.
отходов. Правила определяют мероприятия, осуществляемые в летний период, в зимнее время года, включая общие требования к уборке и содержанию территории муниципального образования, требования к уборке автомобильных дорог местного значения, санитарному содержанию мест отдыха и массового пребывания людей.
Особыми элементами благоустройства, также регулируемыми на уровне муниципальных образований, являются озеленение (в том числе сохранение в зимний период растений); ограждения (в том числе, парковочные барьеры); покрытия и сопряжения поверхностей; бортовые камни; ступени, лестницы, пандусы; площадки: детские, спортивные, предназначенные для отдыха, выгула собак, для автостоянок, для сбора отходов производства и потребления. Отдельный и важный аспект благоустройства — так называемые малые архитектурные формы и конструкции павильонов ожидания общественного транспорта, а также средства наружной рекламы и информации, включая установку для объявлений граждан, афиш культурных и спортивных мероприятий. Отдельно правила регулируют требования к проведению земляных работ при строительстве, ремонте, реконструкции коммуникаций. Определяют порядок организации работ, связанных с разрытием грунта или вскрытием дорожных покрытий (прокладка, реконструкция или ремонт подземных коммуникаций, забивка свай и шпунта, установка (замена) опор линий электропередачи, связи, опор освещения, планировка грунта, работы при инженерных изысканиях и иные работы).
В последнее время чрезвычайно актуальны и в силу требований федерального законодательства подлежат включению в муниципальные акты, в том числе касающиеся благоустройства, требования к так называемой доступной среде. Обычно правила благоустройства муниципального образования содержат рекомендации по обеспечению доступности публичных объектов благоустройства для пожилых лиц и инвалидов, по оснащению этих объектов элементами и техническими средствами, способствующими передвижению престарелых и инвалидов.
Правила могут ввести требования к единому внешнему облику объектов благоустройства. В таком случае они содержат описание внешнего облика объектов, включая указание на параметры объекта, цветовое решение его внешнего облика, планируемые к использованию строительные материалы, определяющее внешний облик такого объекта, а также иные характеристики такого объекта, иные требования к архитектурным решениям объекта (в том числе требования к внешнему облику нестационарных торговых объектов). В большинстве городских поселений правила благоустройства содержат такой раздел, как требования к праздничному оформлению — виды, спосо-
бы и периоды такого оформления, включая праздничную подсветку объектов). Контроль за выполнением требований правил осуществляют профильные структурные (структурно-функциональные) подразделения местной администрации муниципального образования.
Также нормы ГрК РФ содержат перечень полномочий органов местного самоуправления разных муниципальных образований в области градостроительной деятельности. К полномочиям органов местного самоуправления поселений относятся:
1) подготовка и утверждение документов территориального планирования;
2) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования;
3) утверждение правил землепользования и застройки;
4) утверждение документации по планировке территории в случаях, предусмотренных ГрК РФ;
5) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений;
6) принятие решений о развитии застроенных территорий;
7) проведение осмотра зданий, сооружений на предмет их технического состояния и надлежащего технического обслуживания в соответствии с требованиями технических регламентов, предъявляемыми к конструктивным и другим характеристикам надежности и безопасности указанных объектов, требованиями проектной документации, выдача рекомендаций о мерах по устранению выявленных нарушений в случаях, предусмотренных ГрК РФ;
8) разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселений.
К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области градостроительной деятельности относятся:
1) подготовка и утверждение документов территориального планирования муниципальных районов;
2) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования муниципальных районов;
3) утверждение правил землепользования и застройки соответствующих межселенных территорий;
4) утверждение документации по планировке территории в случаях, предусмотренных ГрК РФ;
5) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на соответствующих межселенных территориях;
6) ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территориях муниципальных районов.
К полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относятся:
1) подготовка и утверждение документов территориального плани -рования городских округов;
2) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городских округов;
3) утверждение правил землепользования и застройки городских округов;
4) утверждение документации по планировке территории в случаях, предусмотренных ГрК РФ;
5) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях городских округов;
6) ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территориях городских округов;
7) принятие решений о развитии застроенных территорий;
8) проведение осмотра зданий, сооружений на предмет их технического состояния и надлежащего технического обслуживания в соответствии с требованиями технических регламентов, предъявляемыми к конструктивным и другим характеристикам надежности и безопасности указанных объектов, требованиями проектной документации, выдача рекомендаций о мерах по устранению выявленных нарушений в случаях, предусмотренных ГрК РФ;
9) разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры городских округов, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры городских округов, программ комплексного развития социальной инфраструктуры городских округов.
Все указанные полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности, установленные ГрК РФ, могут быть перераспределены между ними и органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ.
Список литературы
1. Государственный стандарт Российской Федерации «Услуги жилищно-коммунальные. Термины и определения. ГОСТ Р 51929—2002». М., 2002.
2. Кондратьева М. Н. Методологические основы управления жилищно-коммунальным хозяйством в условиях реформы местного самоуправления: Дис. ... д-ра экон. наук. Н. Новгород, 2009.
3. Корягин А. Е., Соколова И. Е. Жилищно-коммунальные услуги: права потребителей. М., 2013. Вып. 17.
4. Ключникова Я. А. Правовое регулирование социального обслуживания и социальной поддержки граждан в сфере жилищно-коммунального хозяйства // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2017. № 6.
5. Лаврентьева О. В. Полномочия органов местного самоуправления в сфере благоустройства // Российский юридический журнал. 2016. № 1.
6. Мадьярова А. В. Предмет и пределы компетенции органов местного самоуправления в сфере благоустройства: проблемы и пути решения // Практика муниципального управления. 2015. № 8—10.
7. Ручкина Г. Ф., Венгеровский Е. Л. Рынок жилищно-коммунальных услуг: некоторые правовые проблемы создания конкурентной среды // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2016. № 4.
8. Тимофеев Н. С. Жилищно-коммунальные проблемы в контексте конституционных основ и антикоррупционных мер // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 6.
9. Хусяйнова С. Г. Проблемы государственного контроля (надзора) в сфере жилищно-коммунального хозяйства // Российская юстиция. 2014. № 11.
