CC BY
88
Алексеева Елена Сергеевна, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры конституционного, административного и муниципального права юридического факультета Бурятского государственного университета. E-mail: [email protected]
Alexeeva Elena Sergeevna, Candidate of Legal Sciences, Senior lecturer at Constitutional, Administrative and Municipal Law Chair, Law Faculty of Buryat State University. E-mail: [email protected]
УДК 342.55 © Е.М. Шайдулина
НЕКОТОРЫЕ ОСОБЕННОСТИ ЗАЩИТЫ ПРАВ ГРАЖДАН ОБЩЕСТВЕННЫМИ СОВЕТАМИ ПО ВОПРОСАМ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА, СОЗДАВАЕМЫМИ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ
В статье рассматривается правовой статус общественных советов по вопросам жилищно-коммунального хозяйства, создаваемых на муниципальном уровне. Исследуются правовые акты органов местного самоуправления с точки зрения полномочий таких советов по защите прав граждан в жилищно-коммунальной сфере.
Ключевые слова: жилищно-коммунальное хозяйство, общественные советы по вопросам жилищно-коммунального хозяйства, защита прав граждан в сфере жилищно-коммунального хозяйства, органы местного самоуправления.
E.M. Shaydulina
SOME FEATURES OF THE CITIZENS’ RIGHTS PROTECTION BY PUBLIC COUNCIL FOR HOUSING AND UTILITIES CREATED AT THE MUNICIPAL LEVEL
The paper considers legal status of Public Councils for Housing and Utilities, being created at the municipal level. Local government legal acts are examined from the standpoint ofprocuracy of these councils for the protection of citizens’ rights in the housing and utilities sphere.
Keywords: Housing and Utilities, Public Councils for Housing and Utilities, protection of citizens’ rights in the housing and utilities sphere, local self-government authorities.
Согласно ст. 34 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1], структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольно-счетный орган, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Это так называемые типичные (традиционные) органы, которые создаются во всех без исключения муниципальных образованиях. Однако на муниципальном уровне функционируют также иные органы, деятельность которых направлена в т.ч. на защиту прав граждан в жилищно-коммунальной сфере. Так, среди органов, создаваемых на местном уровне и осуществляющих защиту прав граждан в сфере жилищно-коммунального хозяйства (далее -ЖКХ), можно назвать такие нетипичные (нетрадиционные) органы, как общественные советы по вопросам ЖКХ. Одной из причин создания указанных советов на местном уровне является
функционирование аналогичных органов на уровне субъектов РФ (Республика Ингушетия [2], Еврейская автономная область [3], Иркутская [4], Калининградская [5], Кемеровская [6], Костромская [7], Смоленская [8, с. 28], Томская [9] области). В Республике Ингушетия и Кемеровской области органам местного самоуправления напрямую рекомендовано создать в муниципальных образованиях аналогичные координационные советы. Наименования данные советы носят различные: координационные [10; 11], общественные [12; 13; 14, С. 18; 15], наблюдательные [16] советы по вопросам ЖКХ, хотя их функции и полномочия во многом схожи. Созданы данные советы в качестве совещательных коллегиальных органов, как правило, при главах муниципальных образований [17].
Проведенный анализ муниципальных нормативных правовых актов о координационных советах по вопросам ЖКХ показал, что основной целью создания таких советов является организация взаимодействия и координации деятельности органов местного самоуправления, организаций коммунального комплекса, объединений граждан-собственников помещений в многоквартирных домах, управляющих и обслужи-
вающих организаций, общественных организаций по вопросам жилищно-коммунального хозяйства. При этом защита прав граждан в жилищно-коммунальной сфере поставлена в качестве одной из задач деятельности общественных советов по вопросам ЖКХ. Так, в целях защиты граждан от деятельности (действий) недобросовестных управляющих организаций в Артемов-ском городском округе Приморского края координационный совет по взаимодействию организаций жилищно-коммунального хозяйства проводит мониторинг качества предоставления жилищно-коммунальных услуг населению [18].
Особо отметим контрольные полномочия общественных советов. Общественные советы в некоторых муниципальных образованиях осуществляют контроль за качеством жилищнокоммунального обслуживания населения (г. Пенза [19], Артемовский городской округ [18], г. Искитим [20]). Однако остается открытым вопрос, какие меры могут применяться к управляющим компаниям-нарушителям уполномоченными на то органами по результатам деятельности таких советов: делают ли им только предупреждения или вовсе инициируют конкурс по отбору другой компании; либо же просто ведется список недобросовестных управляющих организаций, который собственники жилых помещений при выборе управляющей компании принимают к сведению. В связи с этим считаем необходимым внести дополнения в рассмотренные муниципальные правовые акты с целью конкретизации основных аспектов контроля для более эффективной защиты прав граждан в сфере ЖКХ. Также ни одно положение о координационных советах в перечисленных муниципальных образованиях не содержит описания порядка проведения проверки качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг. Представляется, что нужно определить, каким образом координационные советы могут осуществлять указанный контроль, а также установить, какие меры защиты прав граждан должны предприниматься в случае несоответствия качества предоставляемых потребителям жилищнокоммунальных услуг установленным стандартам и нормативам. В этой связи интересным представляется постановление руководителя исполкома муниципального образования «Лаишев-ский муниципальный район» Республики Татарстан от 30 октября 2009 г. № 1998 «О контроле за соответствием предоставляемых населению жилищно-коммунальных услуг установленным требованиям» [21]. Согласно названному нормативному акту, рабочей группе по контролю за
соответствием предоставляемых населению жилищно-коммунальных услуг установленным требованиям предписано на основании письменного заявления потребителя услуги, направленного в совет района, Исполнительный комитет района, исполнительные комитеты поселений или устного заявления в общественную приемную, осуществить выездную комиссионную проверку факта предоставления услуги и оценки ее качества с оформлением соответствующего акта, который должен быть подписан заявителем. Копию акта представить в отдел жилищно-коммунального хозяйства Исполнительного комитета района, ООО «Расчетный центр г. Лаишево» и заявителю в трехдневный срок. В свою очередь, Исполкомом рекомендовано ООО «Расчетный центр г. Лаишево» на основании акта и по согласованию с поставщиком услуги произвести перерасчет за недопоставку или некачественную поставку услуги, а в случае выявления факта недопоставки или некачественной поставки услуги предприятиям - поставщикам услуги предложено в установленный актом срок принять меры по устранению недостатков. На наш взгляд, указанный опыт Лаишев-ского муниципального района может быть рекомендован другим муниципальным образованиям для активного внедрения в практическую деятельность в целях защиты прав граждан от некачественного жилищно-коммунального обслуживания.
В г. Пенза к тому же совет по взаимодействию с управляющими организациями, советами многоквартирных домов, ТСЖ, ЖСК или иными специализированными потребительскими кооперативами содействует государственным контролирующим органам в осуществлении контроля за обеспечением прав и законных интересов граждан при предоставлении населению жилищных и коммунальных услуг, отвечающих требованиям стандартов качества, использованием и сохранностью жилищного фонда, расположенного на территории г. Пензы [19]. Некоторые координационные советы осуществляют общественный контроль за действиями всех субъектов реализации жилищно-коммунальной реформы (г. Кировград [22], г. Ростов-на-Дону [23], г. Кинешма [24], г. Волжский [25], г. Серпухов [26], г. Казань [15]). Однако не отмечено, что понимать под указанными субъектами. В Положении о координационном общественном совете по жилищно-коммунальному хозяйству при администрации муниципального образования г. Новороссийск частично раскрыты субъекты реформы ЖКХ: совет осуществляет общест-
венный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, ресурсоснабжающими и подрядными организациями, управляющими компаниями, ТСЖ, ЖСК [27]. В г. Жуковский [28, с. 33.], Самара, Сургут и Воронеж общественные советы защищают права граждан в сфере ЖКХ посредством общественного контроля соблюдения прав граждан при реализации реформы жилищно-коммунального хозяйства. При этом, однако, опять же не определено, как и в каких формах такой контроль осуществляется. Наблюдательный совет по жилищнокоммунальному хозяйству Конаковского района Тверской области осуществляет общий контроль за деятельностью предприятий ЖКХ и тарифной политикой, что выражается соответственно в контроле за обоснованностью установленных цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги предприятий ЖКХ и контроле за правильностью и эффективностью использования средств, выделенных предприятиям ЖКХ из бюджета района [16]. Полагаем, что указанное полномочие наблюдательного совета по ЖКХ заслуживает внимания, а опыт Конаковского района Тверской области может быть полезен и другим муниципальным образованиям в качестве одного из возможных способов предотвращения нарушений прав и законных интересов населения в жилищно-коммунальной сфере, а также защиты уже нарушенных прав. Достаточно абстрактно сформулированы контрольные полномочия общественного совета по вопросам развития городского хозяйства при Исполнительном комитете г. Казани: «Совет вправе осуществлять общественный контроль в сферах своей деятельности» [15]. При этом указывается, что совет специализируется в сфере благоустройства, жилищно-коммунального хозяйства, жилищной политики, иных вопросах городского хозяйства. Представляется необходимым отметить, что «контроль в сферах своей деятельности» есть наиболее полный контроль, нежели контроль за качеством жилищно-коммунального обслуживания населения или какой-либо другой вид контроля, рассмотренный выше. Вместе с тем полномочие Казанского совета прописано как право (хотя, согласно теории о компетенции, полномочие - это и право, и обязанность одновременно [29]). Таким образом, формулировку «общественный контроль в сферах своей деятельности» считаем более удачной с точки зрения защиты прав граждан в области ЖКХ, однако полагаем, что при формулировании полномочий лучше бы не использовать слово «вправе». Далее интересным представляется исследовать
вопрос, касающийся характера принимаемых такого рода советами решений. Проведенный анализ положений ряда муниципальных образований об общественных советах по проблемам ЖКХ показал, что указанные советы - это совещательные органы, решения которых носят рекомендательный характер [30; 31; 17; 24]. Неоднозначная формулировка относительно характера решений используется в Положении о меж-муниципальном Совете по ЖКХ Шаховского муниципального района Московской области: «решения Совета по ЖКХ принимаются к сведению и исполнению руководством организаций, оказывающих жилищно-коммунальные услуги на территории Шаховского района» [32]. Указанный совет является совещательным органом, который «осуществляет свою деятельность посредством контроля за выполнением принятых им решений» [32]. Возникает дилемма относительно обязательности решений совета. С одной стороны, слово «совещательный» означает имеющий право только обсуждения каких-либо дел, но не их решения, а с другой, совет принимает решения, которые подлежат исполнению организациями, оказывающими жилищно-коммунальные услуги, и осуществляет контроль за их выполнением. Думается, что рассмотренные нормы Положения о совете по ЖКХ Шаховского муниципального района взаимоисключают друг друга, что приводит к логической и речевой ошибкам, создавая тем самым неопределенность в понимании, в связи с чем, на наш взгляд, указанную неопределенность необходимо устранить. Между тем само даже создание таких органов, как общественные советы в сфере ЖКХ - это уже прогрессивный шаг на пути к обеспечению жилищно-коммунальных прав граждан, потому что, хотя решения координационных советов и носят рекомендательный характер, направлены они на оказание помощи органам местного самоуправления в принятии решений в сфере ЖКХ [14].
Еще одним полномочием, интересным с точки зрения защиты прав граждан в жилищнокоммунальной сфере, наделен Наблюдательный совет по жилищно-коммунальному хозяйству Конаковского района Тверской области. Совет проводит «разъяснительную работу среди населения по принципиальным вопросам развития жилищно-коммунальных услуг, по ценам и тарифам» [16]. Не совсем ясно, что понимается под «развитием жилищно-коммунальных услуг», вместе с тем разъяснительная работа среди населения по вопросам ценообразования и действующим тарифам полезна с точки зрения
формирования прозрачности в данной сфере. Население должно знать, за что конкретно оно платит, и откуда берутся цифры в квитанциях на оплату жилищно-коммунальных услуг. На заседании Государственного совета, который состоялся 17 июля 2012 г., Президент РФ В.В. Путин заявил: «Управляющие компании по-прежнему работают неэффективно, а подчас просто люди сталкиваются с беспределом. Необоснованно завышаются тарифы, не повышается качество предоставляемых услуг. Местные власти зачастую продолжают спокойно наблюдать за ситуацией» [33]. Подобная разъяснительная работа является важной гарантией защиты прав населения в жилищно-коммунальной сфере от недобросовестных управляющих компаний и злоупотреблений со стороны органов, созданных на муниципальном уровне власти.
Таким образом, можно констатировать, что на сегодняшний день на муниципальном уровне существуют нетипичные (нетрадиционные) органы - общественные советы по вопросам ЖКХ, осуществляющие защиту прав граждан в сфере ЖКХ. Рассмотренные органы представляют интерес с точки зрения защиты прав граждан в сфере ЖКЖ, во-первых, потому что муниципальные органы являются наиболее приближенными к населению, и граждане в случае обращения в указанные органы власти за защитой своих прав могут рассчитывать на квалифицированную и оперативную помощь, и, во-вторых, в связи с тем, что данные органы способствуют реализации прав граждан в жилищнокоммунальной сфере.
Литература
1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ // Собр. законодательства РФ. -2003. - № 40. - Ст. 3822.
2. О создании межведомственного Координационного совета по вопросам жилищно-коммунального хозяйства: постановление Правительства Республики Ингушетия от 7 апр. 2011 г. №121 // [Электронный ресурс]: справ.-правовая система КонсультантПлюс.
3. О создании координационного совета по реформированию жилищно-коммунального хозяйства Еврейской автономной области: постановление губернатора ЕАО от 18 окт. 2007 г. № 210 // Собрание законодательства ЕАО. - 2007. - № 12. - Ст. 2331.
4. Об Общественном совете по реформированию и модернизации жилищно-коммунального хозяйства при Правительстве Иркутской области: распоряжение Правительства Иркутской области от 30 марта 2012 г. № 159-рп // Областная газета. - 2012. - № 44.
5. О совете по вопросам реформирования жилищнокоммунального хозяйства Калининградской области: указ губернатора Калининградской области от 2 марта
2012 г. № 40 // [Электронный ресурс]: справ. правовая система КонсультантПлюс.
6. О создании совета органов общественного самоуправления при департаменте по развитию жилищнокоммунального и дорожного хозяйства администрации Кемеровской области: распоряжение администрации Кемеровской области от 22 янв. 2003 г. № 41-р // Информационный бюллетень Совета народных депутатов и администрации Кемеровской области. - 2003. - № 1.
7. О Совете председателей советов многоквартирных домов при губернаторе Костромской области: постановление Губернатора Костромской области от 16 янв. 2012 г. №5 // СП - нормативные документы. - 2012. -№ 3.
8. О Координационном совете при администрации Смоленской области по вопросам управления многоквартирными домами на территории Смоленской области: постановление администрации Смоленской области от 27 янв. 2012 г. № 44 // Вестник Смоленской областной Думы и Администрации Смоленской области. - 2012. -№ 2 (часть III).
9. О Координационном совете по реформированию жилищно-коммунального хозяйства области: постановление Главы Администрации (Губернатора) Томской области от 22 дек. 2000 г. № 463 // [Электронный ресурс]: справ.-правовая система КонсультантПлюс.
10. О Положении «О Координационном совете по реформированию жилищно-коммунального хозяйства города Томска»: Решение Думы г. Томска от 27 июня 2006 г. № 199 // Сборник официальных материалов муниципального образования «Город Томск». - 2006. - № 13.3.
11. О Координационном совете по реформированию ЖКХ
города Улан-Удэ: распоряжение администрации
г. Улан-Удэ от 1 авг. 2007 г. № 852-р // [Электронный ресурс]: справ.-правовая система КонсультантПлюс.
12. О создании Общественного совета при Главе города по проблемам жилищно-коммунального хозяйства: распоряжение Главы города Сургута от 21 февр. 2011г. №6 // Сургутские ведомости. - 2011. - №7.
13. О создании Общественного совета по вопросам реформирования жилищно-коммунального хозяйства при Главе городского округа Самара: распоряжение Главы городского округа Самара от 28 февр. 2007 г. № 65-р // Самарская Газета. - 2007. - № 38(3577).
14. Об общественном экспертном совете по вопросам ЖКХ: распоряжение администрации города Кандалакши от 5 сент. 2005 г. № 311-Р // Нива. - 2005. - № 36.
15. О создании Общественного совета по вопросам развития городского хозяйства при Исполнительном комитете г. Казани: постановление руководителя исполкома муниципального образования г. Казани от 5 дек. 2008 г. № 10075 // Казанские ведомости. - 2008. - № 240.
16. О создании Наблюдательного совета по жилищнокоммунальному хозяйству Конаковского района: постановление Главы Конаковского района от 25 апр. 2003 г. № 360 // [Электронный ресурс]: справ.-правовая система КонсультантПлюс.
17. О создании общественного совета по вопросам развития жилищно-коммунального хозяйства при главе городского округа город Воронеж: постановление администрации городского округа город Воронеж от 18 дек. 2009г. №276 // [Электронный ресурс]: справ.-правовая система КонсультантПлюс.
18. О создании Координационного Совета по взаимодействию организаций жилищно-коммунального хозяйства на территории Артемовского городского округа: постановление администрации Артемовского городского ок-
руга от 14 нояб. 2007 г. № 1474-па // Выбор. - 2007. -Спецвыпуск. - № 142(10972).
19. О создании Совета по взаимодействию с управляющими организациями, Советами многоквартирных домов, ТСЖ, ЖСК или иными специализированными потребительскими кооперативами : постановление администрации г. Пензы от 22 мая 2012 г. № 592 // [Электронный ресурс]: справ.-правовая система Консультант Плюс.
20. О создании Координационного совета по реформированию жилищно-коммунального хозяйства в городе Искитиме: постановление администрации города Иски-тима от 12 янв. 2011 г. № 05 // Искитимская газета. -2011. - № 2.
21. О контроле за соответствием предоставляемых населению жилищно-коммунальных услуг установленным требованиям: постановление Руководителя Исполкома муниципального образования Лаишевский муниципальный район от 30 окт. 2009 г. № 1998 // [Электронный ресурс]: справ.-правовая система Консультант-Плюс.
22. О создании Общественного Совета по жилищнокоммунальному хозяйству Кировградского городского округа: решение Думы Кировградского городского округа от 29 апр. 2010 г. №330 // Кировградские вести. -2010. - № 19.
23. О создании Координационного совета при Администрации города Ростов на-Дону по реформированию и модернизации ЖКХ города: постановление мэра г. Ростова н/Д от 23 июня 2004 г. №1000 // Ростов Официальный. - 2004. - № 29.
24. Об организации работы Общественного совета при администрации городского округа Кинешма: постановление администрации городского округа Кинешма от 4 окт. 2010 г. № 2668п // Вестник органов местного самоуправления городского округа Кинешма. - 2011. - № 260.
25. Об утверждении городского положения об общественно-экспертном совете по реформированию жилищнокоммунального хозяйства: постановление Волжской городской Думы Волгоградской обл. от 10 окт. 2001 г.
№ 27/9 // [Электронный ресурс]: справ.-правовая система КонсультантПлюс.
26. О создании Координационного совета по жилищной политике при главе города Серпухова: постановление главы г. Серпухова МО от 5 февр. 2003 г. № 146 // Информационный вестник администрации и Совета депутатов г. Серпухова. - 2003; Об образовании координационного общественного Совета по жилищнокоммунальному хозяйству на территории муниципального образования город Новороссийск: постановление администрации муниципального образования город Новороссийск от 22 авг. 2011 г. № 3999 // Новороссийские вести. - 2011. - № 57/1.
27. О создании общественного совета по вопросам развития жилищно-коммунального хозяйства при главе городского округа Жуковский: постановление главы городского округа Жуковский МО от 28 окт. 2010 г. № 1595 // Авиаград Жуковский. - 2011. - № 7.
28. Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов: учеб. пособие. - М.: Юр. лит, 1982.
29. О Координационном совете по вопросам строительства и инфраструктуры: постановление администрации города Костромы от 24 апр. 2000 г. № 1600 // [Электронный ресурс]: справ.-правовая система КонсультантПлюс.
30. О координационном совете по управлению жилищнокоммунальным хозяйством города Новосибирска: постановление мэрии города Новосибирска от 27 апр. 2010 г. № 117 // Бюллетень органов местного самоуправления города Новосибирска. - 2010. - № 32. - 30 апр. - С. 122.
31. Об утверждении Положения о межмуниципальном совете по жилищно-коммунальному хозяйству: постановление главы Шаховского муниципального района МО от 21 марта 2006 г. № 437 // Шаховские вести. -2006. - № 14. - 15 апр.
32. Стенографический отчет о заседании Государственного
совета [Электронный ресурс]: URL:
http://kremlin.ru/transcripts/16004 (дата обращения: 3 августа 2012 г.).
Шайдулина Елена Михайловна, преподаватель кафедры конституционного права Юридического института Иркутского государственного университета, г. Иркутск, ул. Улан-Баторская, 10, [email protected], 664033, г. Иркутск, ул. Старо-Кузьмихинская, д. 48/1, кв. 2; 89025768107.
Shaydulina Elena Mikhailovna, Lecturer at the Constitutional Law Chair of Irkutsk State University, Irkutsk, Ulan-Batorskaya St., 10, [email protected], Irkutsk, Staro-Kuzmihinskaya street 48/1-2, 89025768107.
