CC BY
305
10.6. ОСОБЕННОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СФЕРЫ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ И ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПУТЕЙ ЕЕ РАЗВИТИЯ
Саркисян Арсен Артурович, аспирант НОО ВПО (НП) «Кисловодский гуманитарно-технический институт»,
г. Кисловодск
Аннотация: в статье автор проводит детальное
исследование различных аспектов функционирования жилищно-коммунального хозяйства, рыночных факторов и условий, оказывающих влияние на процессы его развития на разных этапах реформирования отрасли. Формулируется вывод о необходимости проведения государственной политики с учетом местной специфики регионов и минимизацией административного воздействия при переходе отрасли на режим безубыточного функционирования.
Ключевые слова: жилищно-коммунальное хозяйство, жилищно-коммунальные услуги, рынок услуг, реформирование сферы жилищно-коммунальных услуг, процессы реформирования.
PECULIARITIES OF FUNCTIONING OF HOUSING AND COMMUNAL SERVICES AND THE WAYS OF ITS DEVELOPMENT
Sargsyan Arsen Arturovich, the applicant NOU VPO (nonprofit partnership) «Kislovodsk humanitarian-technical Institute», Kislovodsk.
Annotation: in the article the author conducts a detailed study of various aspects of functioning of housing and communal services, market factors and conditions influencing the processes of its development at different stages of the reform of the sector. Formulated conclusion about the necessity of carrying out state policy, taking into account the local peculiarities of the regions and the minimization of administrative influence in the transition of the industry to the regime of a break-even operation.
Keywords: housing and communal services, housing and communal services, the market of services, the reform of housing and communal services reform processes.
Человечество, на сегодняшний день, не мыслит себя без благ, которые дает ему современный город. Город это, прежде всего развитый комплекс хозяйства и экономики. Совокупность отлаженных связей между его отдельными элементами и их совместная работа обеспечивает нормальное функционирование и удовлетворение потребностей населения. Одной из основных потребностей граждан является комфортное и безопасное проживание, которое достигается, в первую очередь, наличием жилья и снабжение его такими ресурсами как: вода, электроэнергия, тепло, газ.
Неотъемлемой частью любого города является городское хозяйство, обеспечивающее нормальное функционирование всех городских систем, которые в свою очередь позволяют создать благоприятную обстановку для жизнедеятельности населения.
Жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) - это совокупность предприятий, служб и хозяйств,
призванных обеспечить населению комфортное проживание путем предоставления жилищнокоммунальных услуг (ЖКУ), отвечающих современным стандартам качества.
Ситуация, сложившаяся в сфере жилищнокоммунального хозяйства, после введения ряда социально-экономических новшеств, вызванных к жизни процессами рыночного реформирования отрасли, вызывает наибольшее возмущение и недовольство населения.
Несмотря на растущий интерес ученых и практиков к различным аспектам функционирования ЖКХ, комплексное исследование его проблем, особенно теоретико-методологических вопросов,
осуществляется недостаточно. Большинству публикаций свойственна противоречивость в понимании сущности ЖКХ, его структуры, характера взаимосвязей, складывающихся между его элементами, роли в системе более широких социально-экономических отношений, что
свидетельствует о расплывчатости и неопределенности методологических основ исследования, недостаточной обоснованности
предлагаемых теоретических конструкций и идей.
Данный сегмент экономики и хозяйства представляет собой конкретный результат экономически полезной деятельности, выражающей отношения между производителями и потребителями по производству, восстановлению и поддержанию надлежащего технического и санитарно-гигиенического состояния объектов жилищно-коммунального назначения, проявляющейся либо в виде товара, либо в виде действий или деятельности .
Услуги, предоставляемые в жилищно-коммунальной сфере, могут быть в виде доведенных до
потребителей материальных носителей с
определенными качественными показателями (тепловая и электрическая энергия, вода, газ), а также в виде непосредственно работ на объекте (обслуживание жилых домов, различные виды ремонтных работ и т.д.).
В силу многочисленных противоречий в способах ценообразования, финансирования, управления и надзора в данной отрасли ЖКХ неоднократно подвергалось реформированию. Государственная
политика в сфере ЖКХ на различных исторических этапах определялась содержанием государственной экономической политики.
В первые годы социалистического строительства во главе стояла концепция, когда в качестве приоритета выдвигались интересы «народной казны», укрепления финансовой мощи Советского государства. В этот период налоговые формы и методы мобилизации ресурсов обеспечивали максимальную концентрацию в бюджете финансовых ресурсов, регулировали платежеспособность предприятий и ограничивали частный сектор. Характерной чертой этого периода было объединение общегосударственного и местных бюджетов, отсутствие налоговой базы и финансовой самостоятельности у местных советов при наличии полноты политической власти2.
1ГОСТ Р 51617-2000 Жилищно-коммунальные услуги
2 Болдырева И.А. Инструменты государственной политики в сфере жилищно-коммунальных услуг муниципальных
Политика «военного коммунизма» как вынужденная мера в условиях гражданской войны, проявившаяся в национализации всех средств производства, ликвидации товарно-денежных отношений, введении продразверстки, в установлении в основном натуральной оплаты труда, имела свои последствия. Для ЖКХ эти последствия проявились, прежде всего, в том, что натурализация оплаты труда привела к бесплатному предоставлению жилья и коммунальных услуг. Отмена квартплаты за жилье, взимаемой с рабочих и советских служащих, привела к утрате хозяйственного значения домовых комитетов, которым ранее было поручено хозяйственное попечение над жилыми зданиями. Регулярные переселения жильцов и переделы зданий приводили к разрушению жилищного фонда3.
Переход на принципы новой экономической политики (НЭП) в сфере жилищно-коммунального хозяйства начался несколько позже и протекал медленнее, чем в главных отраслях народного хозяйства (сельском хозяйстве, промышленности), что было вполне
оправдано в условиях послевоенной разрухи.
Разрушительные процессы в сфере жилищнокоммунального хозяйства продолжались до 1922г., но даже нескольких лет бесхозяйственного отношения было достаточно для полной деградации сферы.
В годы Великой отечественной войны и последующего послевоенного восстановительного периода характерной особенностью финансовой политики стало отступление от политики
централизованного распределения бюджетных средств, расширение налоговой базы местных бюджетов, вызванное потребностью увеличения доходов местных бюджетов для решения проблем социально-бытового характера.
40-е гг. XX в. можно охарактеризовать как период возрождения местного самоуправления на основе самофинансирования. Однако с завершением восстановительного периода доходы от местных источников финансирования последовательно снижались, увеличивалась доля отчислений от государственных налогов, что соответствовало сложившейся системе централизованного
регулирования плановой экономики.
В социалистическом обществе ЖКУ относились к категории общественных благ, представлявшихся исходя из общественных потребностей. Таким образом, при существовавшей финансовой политике государства предприятия, предоставлявшие жилищнокоммунальные услуги, теоретически могли рассчитывать на гарантированное финансовое обеспечение за счет государственных дотаций.
С начала 90-х гг. российская экономика вступила в новую фазу - переход к рыночной экономике. Фундаментом экономических отношений стали альтернативные формы собственности и рыночные механизмы4.
Реформирование экономики России с самого начала было ориентировано на адаптацию либеральной
образований: монография / И.А. Болдырева, З.А. Клюкович. -Шахты: ГОУ ВПО «ЮРГУЭС», 2008. - 101 с.
3 Там же.
4 Болдырева И.А. Инструменты государственной политики в
сфере жилищно-коммунальных услуг муниципальных образований: монография / И.А. Болдырева, З.А. Клюкович. -Шахты: ГОУ ВПО «ЮРГУЭС», 2008. - 101 с.
модели рынка. Предполагалось, что
саморегулируемый механизм зарождающейся рыночной системы создаст новую структуру хозяйства. Серьезные перемены в сфере финансов, связанные с начавшейся в 1992г. либерализацией цен, привели к тому, что цены на 90% товаров и услуг были полностью освобождены от государственного вмешательства.
Одним из переломных моментов в развитии ЖКХ стало утверждение в 2002 году постановлением Правительства от 17.11.2001 №797 подпрограммы «Реформирование и модернизация жилищнокоммунального комплекса Российской Федерации» Федеральной целевой программы «Жилище» на 20022010г.» и принятие в 2005 году нового Жилищного кодекса. Эти законодательные акты предполагали достижение следующих целей и решение следующих задач5:
- повышение эффективности, устойчивости и
надежности функционирования жилищно-
коммунальных систем жизнеобеспечения населения;
- привлечение инвестиций в жилищно-коммунальный комплекс;
- улучшение качества жилищно-коммунальных услуг с одновременным снижением нерациональных затрат;
- адресная социальная защита населения при оплате жилищно-коммунальных услуг;
- финансовое оздоровление жилищно-коммунальных предприятий.
После введения в действие вышеупомянутых законодательных актов ЖКХ и его услуги перестали иметь государственный и муниципальный характер. Упраздняются муниципальные предприятия, управляющие жилищным фондом и предоставляющие коммунальные услуги. Сфера ЖКХ начинает функционировать как рынок услуг, разделившись на два сегмента экономики со своими принципами функционирования: рынок жилищных и коммунальных услуг.
Такое разделение принято в силу кардинальных различий в принципах формирования и функционирования данных рынков услуг.
Рынку жилищных услуг присуща конкуренция в силу большого числа продавцов и покупателей. Именно в этой части ЖКХ конкурентные «правила игры» наиболее прижились и продолжают оздоравливать данный сектор. Субъектами этого рынка услуг являются: управляющие компании, строительно-
монтажные организации, выступающие в роли их подрядчиков и потребители их услуг - собственники жилищного фонда. Основной задачей управляющей компании стало техническое обслуживание жилищного фонда и отстаивание интересов населения. В большинстве случаев УК выступает в роли заказчика работ, а непосредственным исполнителем являются подрядные организации.
Реализация реформ в 2002-2010 гг. дала положительный эффект:
- внедрение конкуренции в сферу предоставления жилищных услуг;
- постепенный переход на 100% оплату ЖКУ населением;
5 Постановление Правительства от 17.11.2001 №797 «О подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищнокоммунального комплекса Российской Федерации» Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010гг.».
- разработка законодательства отчасти
направленного на защиту прав потребителей жилищно-коммунальных услуг;
- переход от льгот к адресной помощи потребителям ЖКУ (в 2011 году предоставлено субсидий на 58,2 млрд. руб.);
- ужесточение надзорной функции над организациями, предоставляющими ЖКУ.
Однако есть и негативные последствия:
- приватизация коммунальной инфраструктуры и отказ предприятий снижать затраты производства из-за устаревших принципов ценообразования в отрасли;
- разбалансированность в финансировании со стороны государства;
- отсутствие законодательства упорядочивающего
гражданско-правовые отношения между
собственниками, управляющими компаниями и коммунальными предприятиями.
До сих пор не удалось отказаться от перекрестного субсидирования. Перекрестное субсидирование подразумевает фиксацию цен на уровне, превышающем общие средние издержки производства товаров и услуг в определенной отрасли за счет перераспределения ценовой нагрузки среди различных групп потребителей. Другими словами тариф для промышленности и отдельных групп потребителей завышается, а для других (население) снижается.
Сфера жилищно-коммунальных услуг представляет собой одну из важнейших отраслей в государственной инфраструктуре. Оставаясь одним из непроизводственных секторов экономики, сфера ЖКХ призвана обеспечивать условия нормальной жизнедеятельности населения и функционирования городских структур.
Административно-командный принцип управления сферой ЖКХ сохранявшийся на протяжении многих лет и бессистемность дали отрицательный эффект, который выражается в следующем:
- дотационность сферы;
- неудовлетворительное финансовое положение;
- высокие затраты и отсутствием экономических стимулов снижения издержек, связанных с оказанием жилищных и коммунальных услуг;
- неэффективная системой управления;
- неразвитостью конкурентной среды в коммунальном секторе;
- высокая степень износа основных фондов;
- неэффективная работа предприятий;
- большая потеря ресурсов: энергии, воды и других ресурсов.
Необходима выработка новых подходов к формированию государственной политики
регулирования сферы жилищно-коммунальных услуг на основе принципов рыночной экономики с учетом социальной значимости данной сферы.
По этой причине формирование и функционирование хозяйственного механизма предполагает тесное взаимодействие всех уровней управления (федерального центра, субъектов РФ, органов местного самоуправления)6. Такая тесная взаимосвязь
6 Новоселова, Н.Н. Совершенствование федеральной и региональной политики в отдельных секторах экономики [Текст]/
Н.Н. Новоселова, С.Н. Новоселов; Глава 2.5. в монографии «Социально-экономические аспекты развития Северо-
уровней государственного управления не присуща другим отраслям и комплексам, что является еще одной специфической чертой хозяйственного механизма сферы жилищно-коммунальных услуг.
Основными инструментами государственной политики в сфере жилищно-коммунальных услуг являются тарифная политика, социальная поддержка низкодоходных групп населения, демонополизация, развитие государственно-частного партнерства. Последнее, в свою очередь, требует наличия соответствующей законодательной базы.
Институциональное состояние данной сферы определяет направленность реформирования таких составляющих хозяйственного механизма, как управление, финансирование, ценообразование. Изменение институциональной среды в сфере ЖКХ, заключающееся во внедрении новых организационноправовых форм управления и функционирования, способно сделать данную отрасль более привлекательной в плане инвестиций, создать более благоприятные условия для перевода ЖКХ на самоокупаемость. Для эффективного
функционирования управляющих компаний, внедрения концессионных отношений в отрасли необходимо соответствующее законодательное, нормативное и методологическое обеспечение.
Усовершенствование и модернизация жилищнокоммунального хозяйства - важнейшая составляющая всего спектра проводимых государством реформ. ЖКХ одна из немногих отраслей экономики, где так тесно переплелись технические, экономические, социальные и политические аспекты, непосредственно затрагивающие интересы каждого жителя страны.
Это необходимо учитывать при разработке комплекса мероприятий по совершенствованию системы управления ЖКХ, а именно:
- повышение роли контрольных функций органов местного самоуправления. Деятельность контрольноинспекционных подразделений должна быть направлена не только на обеспечение эффективности регулирования сферы жилищно-коммунальных услуг. Она должна быть органично интегрирована в общую систему государственного регулирования;
- обеспечивать координацию и взаимодействие муниципальных образований с другими органами государственного регулирования в сфере ЖКХ и экономики в целом;
- формирование субъектов жилищно-коммунального рынка и строгого разделения между ними функций и задач;
- создание эффективной системы оказания жилищно-коммунальных услуг населению;
- формирование рынка профессиональных управляющих компаний;
- конкурсный отбор подрядчиков и активное привлечение частного бизнеса в жилищнокоммунальную сферу;
- полный охват договорными отношениями всех субъектов жилищно-коммунального рынка;
- вовлечение граждан - собственников жилья в самостоятельное управление имуществом;
- оптимизация взаимоотношений между поставщиком и потребителем жилищно-коммунальных услуг;
Кавказского федерального округа». - Ставрополь: ООО «Издательско-информационный центр «Фабула», 2010. - 367с.
- формирование единой информационной базы об инвестиционных проектах в ЖКХ для потенциальных инвесторов;
- разработка и внедрение действенных механизмов и инструментов управления инвестиционной базой ЖКХ;
- прозрачность процедур формирования и изменения тарифов;
- создание системы адресной социальной помощи малоимущему населению вместо ведения перекрёстного субсидирования и льгот;
- модернизация жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры.
На основании институционального анализа специфики реформы сферы ЖКХ напрашивается вывод о необходимости сочетания активной федеральной позиции в вопросах реформирования сферы с многообразием форм и методов преобразований в регионах и муниципалитетах, что, в свою очередь, позволит минимизировать административное воздействие и сохранить общую направляющую роль государства в проведении реформ с учетом местной специфики, при переходе отрасли на режим безубыточного функционирования.
Список литературы:
1. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 188-ФЗ (ред. от 06.12.2011, с изм. от 07.12.2011, с изм. и доп., вступающими в силу с 01.03.2012).
2. ГОСТ Р 51617-2000 Жилищно-коммунальные услуги
3. Постановление Правительства от 17.11.2001 №797 «О
подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» Федеральной целевой программы
«Жилище» на 2002-2010гг.».
4. Болдырева И.А. Инструменты государственной
политики в сфере жилищно-коммунальных услуг муниципальных образований: монография / И.А.
Болдырева, З.А. Клюкович. - Шахты: ГОУ ВПО
«ЮРГУЭС», 2008. - 101 с.
5. Новоселова, Н.Н. Совершенствование федеральной и
региональной политики в отдельных секторах
экономики [Текст]/ Н.Н. Новоселова, С.Н. Новоселов; Глава 2.5. в монографии «Социально-экономические аспекты развития Северо-Кавказского федерального округа». - Ставрополь: ООО «Издательско-
информационный центр «Фабула», 2010. - 367с.
6. Болдырева И.А. Реформирование жилищнокоммунального комплекса на современном этапе [Текст] / И.А. Болдырева, И.В. Ершов, А.А. Карандеев, З.А. Клюкович и др. - Ростов н/Д.: Книга, 2002. - 208 с.
Reference list:
1. The housing code of the Russian Federation dated 29.12.2004, N 188-FZ (version of 06.12.2011, with change from 07.12.2011, with changes and addition., entering into force as of 01.03.2012).
2. GOST R 51617-2000 Housing and communal services
3. Decree of the Government dated 17.11.2001 №797 «The sub-programme «Reforming and modernization of housing and communal complex of the Russian Federation» of the Federal target program «Housing» for 2002-2010».
4. Boldyrev I.A. Instruments of the state policy in the sphere of housing and communal services of municipal formations: monograph / IA. Boldyrev, Z.A.. Клюкович. - Mines: GOU VPO «ЮРГУЭС», 2008. - 101 with.
5. Novoselova, N.N. Improvement of Federal and regional policy in the individual sectors of the economy [Text]/ N.. Novoselova, S.. Novoselov; Chapter 2.5 of the monograph «the Socio-economic aspects of the development of the North-Caucasian Federal district». - Stavropol ' : LLC «Publishing house " information center «Plot», 2010. -367с.
6. Boldyrev I.A. Reforming of housing-and-municipal complex on the modern stage of the [Text] / IA. Boldyrev, I.V. Ershov, A. A.. Karandeev, Z.A.. Clukovich, etc. - Rostov n/D.: The book, 2002. - 208 p.
РЕЦЕНЗИЯ
Сфера жилищно-коммунальных услуг представляет собой одну из важнейших отраслей в государственной инфраструктуре. Оставаясь одним из непроизводственных секторов экономики, сфера ЖКХ призвана обеспечивать условия нормальной жизнедеятельности населения и функционирования городских структур.
Ситуация, сложившаяся в сфере жилищно-коммунального хозяйства, после введения ряда социально-экономических новшеств, вызванных к жизни процессами рыночного реформирования отрасли, вызывает наибольшее возмущение и недовольство населения.
Весьма справедлив вывод автора, что основными инструментами государственной политики в сфере жилищнокоммунальных услуг являются тарифная политика, социальная поддержка низкодоходных групп населения, демонополизация, развитие государственно-частного партнерства.
В этой связи, статья может быть рекомендована для опубликования в журнале «Бизнес в законе».
ДиректорГНУ КБНИИСХ
Россельхозакадемии,
д.э.н., профессор
А. А. Маремуков
