CC BY
93
Институциональные проблемы развития сферы жилищно-коммунальных услуг
Дата: 31/03/2010 Номер: (21) УЭкС, 1/2010
Аннотация: Отказ от государственной монополии на управление в сфере жилищнокоммунальных услуг, самостоятельный выход хозяйствующих субъектов на этот рынок значительного числа отечественных предприятий и организаций обусловили трансформацию места и роли органов местного самоуправления в системе регулирования управления муниципальной собственностью, принципиальные изменения форм и методов регулирования деятельности в отрасли жилищнокоммунального хозяйства.
Ключевые слова: жилищно-коммунальное хозяйство; жилищно-коммунальная
услуга; рыночно-конкурентная среда; эффективность управления жилищнокоммунальной сферой.
Abstract: Refusal of the state monopoly for management in sphere of housing-and-municipal services, an independent exit of managing subjects on this market of considerable number of the domestic enterprises and the organisations basic changes of forms and methods of regulation of activity in housing and communal services branch have caused transformation of a place and a role of local governments in system of regulation of management of the municipal property.
Keywords: housing and communal services; housing-and-municipal service; the market-competitive environment; a management efficiency housing-and-municipal sphere.
Аракелян Артур Оганесович аспирант
Сочинский государственный университет туризма и курортного дела
arakelyan_ao@mail .ru
Выходные данные статьи: Аракелян А.О. Институциональные проблемы развития сферы жилищно-коммунальных услуг // Управление экономическими системами: электронный научный журнал, 2010. - № 1 (21). - № гос. рег. статьи. - Режим доступа к журн.: http://uecs.mcnip.ru.
Введение
В процессе развития рыночной экономики большое значение имеет система регулирования отношений по поводу использования муниципальной собственности, поскольку она выступает своего рода гарантом экономической независимости и безопасности при осуществлении социально ориентированной политики устойчивого развития муниципального образования. В этой связи одной из основных задач органов местного самоуправления является эффективное управление муниципальной собственностью. Современное состояние института муниципальной собственности и форм ее реализации в России характеризуется множеством отрицательных явлений, одним из которых является отсутствие надлежащего теоретического и методического
обеспечения процесса управления муниципальным имуществом. В результате этого не обеспечивается его главное предназначение - формирование экономической основы системы местного самоуправления.
В новых экономических реалиях у государства не хватает возможностей и свободных ресурсов, чтобы эффективно управлять жилищно-коммунальной сферой на уровне страны. Эта сфера должна стать самостоятельным и саморазвивающимся организмом, функционирование которого возможно только при условии создания нормальной рыночно-конкурентной среды на рынке жилищно-коммунальных услуг (далее -ЖКУ) в контексте полноформатной реализации потенциала муниципальной собственности.
Следовательно, возникает необходимость в совершенствовании в муниципальных образованиях системы управления жилищным фондом и объектами коммунальной инфраструктуры и в разработке комплексного подхода к созданию экономического механизма управления предприятиями жилищно-коммунального комплекса, которые являются материальной базой производства жизнеобеспечивающих услуг. В этой связи особую актуальность для повышения эффективности производства этих услуг и качества жизни муниципального сообщества приобретает дальнейшее развитие и упорядочение форм реализации муниципальной собственности.
В функционировании российского жилищно-коммунального сектора, охватывающем жилищно-коммунальный комплекс и сектор благоустройства, наряду с отдельными положительными тенденциями повышения уровня благоустроенности жилья и расширения круга и объема ЖКУ, проявились значительные негативные в социальном аспекте явления.
В немалой степени это происходит из-за незначительных объемов государственного финансирования воспроизводства основных фондов ЖКХ в сравнении с потребностью. Предусмотренные государственными программами суммы бюджетного финансирования на капитальный ремонт, модернизацию и реконструкцию объектов ЖКХ в период до 2011 г. составляют немногим более 10 % от потребности (240 млрд руб - в жилищной сфере и 48,6 млрд руб - в коммунальной при общей сумме необходимых инвестиций, оцениваемой в 2,0 трлн. руб.).
В то же время, средняя величина удельного веса расходов на оплату ЖКУ в потребительских расходах домохозяйств достигла критического уровня, который, по оценкам экспертов, составляет 6-7 % в среднем и 10-14 % - для низкодоходных групп населения.
Существующий уровень централизации в жилищной сфере крупных городов слишком высок. Произошла демонополизация сферы ЖКУ, но ее итоги свидетельствуют о том, что эта работа еще не завершена. Необходимы децентрализация и разукрупнение ряда управленческих функций, что с необходимостью предполагает дальнейшее развитие форм реализации муниципальной собственности, продолжение формирования рыночно-конкурентной среды в отрасли. Напрашивается вывод о необходимости выхода малых предприятий на рынок жилищно-коммунальных услуг, чему должны способствовать меры содействия со стороны органов управления городским хозяйством. Российская и зарубежная практика свидетельствует, что привлечение малого бизнеса и развитие конкурентных отношений в сфере ЖКУ повышают качество услуг и снижают издержки их предоставления.
Второй блок проблем начинается с характеристики итогов рыночной трансформации системы ЖКХ в России, которая находится в русле мер по реализации единой государственной жилищной политики. ЖКХ нуждается в государственной поддержке. Правительство осуществляет выполнение федеральной программы развития деятельности в сфере ЖКУ.
Вопросы управления ЖКХ в условиях перехода к социально ориентированной рыночной экономике и преодоления территори-альных диспропорций в развитии ЖКХ на региональном уровне нельзя отнести к полностью разработанным. Необходимо обоснование приоритетных направлений развития отрасли, научнометодическое обеспечение формирования региональных и муниципальных программ развития ЖКХ, в том числе и на основе дальнейшего развития форм реализации муниципальной собственности, а также в предметном поле современной науки сервисологии в контексте анализа сервисной специфики социальной функции отрасли ЖКХ.
1. Специфика услуговой направленности отрасли ЖКХ
Несущей концептуальной конструкцией данного подхода является принципиальный исследовательский тезис об услуговой направленности отрасли ЖКХ. Это -многоотраслевая комплексная сфера хозяйствования, в которую входят предприятия и организации, удерживающие жилищный фонд в надлежащем состоянии (производители жилищных услуг), и предприятия, специализирующиеся на предоставлении услуг тепло-, энерго-, газо-, водоснабжения, водоотведения (производители коммунальных услуг), которые действуют в условиях сложной внешней среды.
На основе учета технологических и социальных императивов специфика отрасли ЖКУ (разнотипность, многозвенность и разномасштабность хозяйствующих субъектов, обусловленные высокой степенью жесткости их технологической связи; стохастический характер производственных процессов; высокий уровень локализации производства и потребления услуг в сочетании со значительной территориальной разобщенностью жилищно-коммунальных объектов, требующих круглосуточной надежной эксплуатации и оперативно-аварийного характера выполнения больших объемов работ высокой трудоемкости с применением широкого спектра машин и средств малой механизации) обусловливает содержание ее незамещаемых и неисключаемых социальных функций (восстановление трудового потенциала населения, удовлетворение базовых социально-гигиенических и др. потребностей и т.д.), что позволило до-полнить систему критериев оценки эффективности интегрированного характера управления отраслью ЖКУ рыночными и нерыночными методами.
Производственная структура предприятий жилищно-коммунальной сферы включает более 30 видов деятельности. Ведущими являются предприятия водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, теплоснабжения, многоотраслевые предприятия, организации внешнего благоустройства (дорожно-мостового хозяйства, озеленения, санитарной очистки и утилизации отходов), гостиничные предприятия и др. Уникальность отрасли в производственном смысле состоит в жесткой технологической привязке ее объектов один к одному и к местности, а также в стохастичности производственного процесса и в физико-технической предопределенности количественных параметров деятельности предприятий ЖКХ и ее экономической оценки.
Это - не единственная характеристика уникальности сферы ЖКУ. Социальная специфика деятельности предприятий ЖКХ со-стоит в незамещаемости, неисключаемости, комплексности и незаменимости ЖКУ, их ярко выраженной социальной направленности, отсутствии вещественной формы произведенных услуг и в зависимости объема их производства от потребления, а также в разноуровневости управления и ведомственной разобщенности.
Не менее сложным является вопрос поддержания определенного уровня качества оказанных населению услуг по доставке жизнеобеспечивающих товаров - воды, газа, электроэнергии а также. жилищно-коммунальных услуг, т.к. устойчивое тепло-, газо-, электроснабжение и поддержание среды обитания в чистоте оказывают влияние на комфортность проживания населения и приближают общество к цивилизованным стандартам мест постоянного проживания или временного пребывания. С помощью одних только рыночных регуляторов нельзя обеспечить оптимальное удовлетворение ряда общественных потребностей, их действие дополняется и корректируется инструментами и институтами государственного регулирования экономики.
Указанные факторы формируют четкий императив институциональной ограниченности оценки экономических результатов производства ЖКУ сугубо рыночными мерками. Эту оценку необходимо производить с обязательным учетом не только технологической, но и социальной составляющих. К тому же, продукция отрасли ЖКХ - жизнеобеспечивающие услуги населению - является товаром с низкой эластичностью потребления. Этот факт так же подлежит обязательному учету при определении тарифной политики в сфере ЖКУ.
2. Проблемы формирования рыночно-конкурентной среды в отрасли ЖКХ
Макроэкономические особенности рынка ЖКУ транспонируются на другие уровни экономики и на сложный институционально-субъектный состав игроков через призму техно-технологических и социальных особенностей этого рынка.
По данным Министерства регионального развития РФ, в жилищно-коммунальном комплексе страны функционирует более 52 тыс. предприятий, на которых работает 4,2 млн чел., обслуживающих систему жизнеобеспечения 1092 городов и 1872 поселков. Основные фонды отрасли ЖКУ составляют четвертую часть основных фондов страны. Пространственная дисперсия размеров жилого фонда страны в разрезе федеральных округов очень велика и является отражением различий в предшествующих институциональных траекториях территорий.
В настоящее время жилищно-коммунальное хозяйство России и ее регионов находится в глубоком структурном кризисе. Его реформирование началось еще в 1992 г. Но долгое время оно сводилось лишь к повышению цен и тарифов на услуги. Только за последние годы в отрасли в дополнение к росту цен началась институциональная реформа, проявляющаяся, в первую очередь, в передаче полномочий от федерального центра к регионам и муниципалитетам, а также в привлечении в отрасль частного капитала.
Однако существенных позитивных преобразований в сфере ЖКХ за годы реформы не произошло в силу разбалансированности механизма развития отрасли, отсутствия эффективных экономических рычагов регулирования отношений между основными субъектами реформы ЖКХ.
Производственная структура коммунальных предприятий претерпела значительные изменения. Их численность по сравнению с началом 90-х гг. увеличилась в 2 раза, однако главным результатом явилось то, что из 52 тыс. предприятий, работающих на рынке жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ), свыше половины (53,9 %) - это мелкие предприятия.
В настоящее время более 90 % бывшего ведомственного жилья и коммунальных предприятий передано в муниципальную собственность. Министерство финансов Российской Федерации с учетом этого провело работу по изменению межбюджетных отношений. Большая часть дополнительных расходов бюджетов местных органов власти на содержание принятых в муниципальную собственность объектов жилья и коммунальной сферы компенсирована федеральным бюджетом. При этом практически все средства на содержание ЖКХ, включая объекты, принятые до 1 июля 1999 г., были учтены в расчетах федерального бюджета при определении индекса бюджетных расходов. Таким образом, большинство, предприятий, передавших объекты ЖКХ местным органам власти, уже освободились от несвойственных им непроизводственных функций, сосредоточив внимание на эффективности
производства.
Посредством институционального анализа перспективы развития муниципальной собственности как основы рыночной трансформации муниципального жилищнокоммунального комплекса в диапазоне от ординарного обеспечения его сохранности до успешной реализации принципов государственно- и муниципально-частного партнерства (образование кондоминиумов и ТСЖ, концессия и аренда
муниципального имущества) и эффективного регулирования и расширенного
воспроизводства единой жилищно-коммунальной системы, состоящей из ресурсоснабжающих предприятий, эксплуатирующих компаний и управляющих организаций можно выработать стратегию обеспечения организационно-
экономической надежности и устойчивости системы комплексного управления жилищным фондом и коммунальной инфраструктурой в целях повышения качества предоставляемых населению ЖКУ.
Методологические ориентиры оценки первых итогов демонополизации муниципального хозяйства базируются на анализе специфики конкурентной среды на рынках ЖКУ, которая формируется при наличии рыночных факторов (конкурентов, потенциальных конкурентов, конкуренции за право деятельности на рынке, состояния конкуренции на смежных рынках (рынки поставщиков и покупателей), платежеспособности потребителей, государственного регулирования цен и тарифов) и сопровождается появлением проблемных звеньев и рыночных рисков в деятельности игроков рынка ЖКУ (рисков предпринимательской деятельности и рисков инвестирования) помимо существовавших технического, правового, политического и производственного рисков. Это позволяет предложить инструменты риск-менеджмента для повышения транспарентности деятельности предприятий ЖКХ и устранения оппортунистического поведения институционально незрелых игроков рынка ЖКУ.
3. Организационно-экономические проблемы реформирования отрасли ЖКХ
Несмотря на общую адаптацию коммунального хозяйства к рыночным условиям, состояние системы коммунального обслуживания в настоящее время нельзя считать оптимальным, а уровень ее развития - достаточным. В системе коммунального
обслуживания в региональном разрезе имеется ряд сложных организационноэкономических проблем. Исследование специфики реформы отрасли в регионах РФ выявило следующую ситуацию. Благополучные регионы с развитой рыночной инфраструктурой и доходными бюджетами муниципальных образований имеют возможность дотировать сферу ЖКУ и сдерживать ее перевод на самофинансирование. Регионы, потерявшие в результате проведения экономических преобразований экономический потенциал, имеющие сложную социальную обстановку, вынуждены более быстрыми темпами осуществлять перевод сферы ЖКУ на самофинансирование даже в условиях низкой платежеспособности основного потребителя (населения).
Особая контрастность подобных показателей характерна для ЮФО. Так, если в 2008 г. в общем объеме платных ЖКУ населению на ЮФО приходилось 10,3 % от общего объема по РФ, то расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ на ЖКХ по ЮФО составили только 6,5 %, а объем инвестиций в жилища и коммунальную инфраструктуру сложился на уровне 11,2 % в общем объеме по РФ на эти цели. Такая ситуация может свидетельствовать об усилении роли инвестиционной составляющей в тарифах на ЖКУ, что говорит о перекладывании решения проблем инвестирования ЖКХ на потребителей.
Среди задач, которые необходимо решать в обозримый период - задача привлечения в жилищно-коммунальную сферу инвестиций частного бизнеса, нового менеджмента и современных бизнес-технологий. Рост значения экономической составляющей деятельности муниципальных образований, про-исходящий на фоне низкой платежной дисциплины отечественных хозяйствующих субъектов, медленный рост российской экономики, массовый характер правонарушений в сфере оказания жилищно-коммунальных услуг выдвигают задачу обеспечения действенности мер управления муниципальной собственностью в разряд первоочередных.
Нерациональная система дотирования сферы услуг, неудовлетворительное финансовое положение предприятий ЖКХ в регионах, отсутствие экономических стимулов снижения издержек при оказании услуг, высокая степень износа основных фондов, большие потери энергоресурсов - с одной стороны, и недовольство населения качеством и стоимостью предоставляемых жилищно-коммунальных услуг - с другой, все более обостряют и актуализируют проблему поиска путей выхода из сложившейся ситуации на местах - в регионах и муниципальных образованиях. Отечественная сфера ЖКУ в настоящее время еще не достигла должного уровня даже в самых в хорошо развитых территориях.
Проблема обеспечения эффективного управления жилищно-коммунальной сферой требует теперь уже от администраций регионов и муниципальных образований решения важных задач, связанных с введением конкурсных механизмов по управлению жилищной недвижимостью, а также задач её содержания, обслуживания и развития, в том числе - по осуществлению модернизации, капитальному ремонту и реконструкции предприятий коммунального комплекса. Несбалансированная тарифная политика, не учитывающая платёжеспособности населения и возможности бюджетного финансирования, монополистические тенденции в коммунальном хозяйстве снижают инвестиционную привлекательность предприятий жилищнокоммунального сектора для частного бизнеса, минимизируя возможности для развития конкуренции.
Среди основных факторов, ограничивающих желание частных инвесторов
финансировать капитальные вложения в коммунальную инфраструктуру, присутствуют: высокие социальные и фискально-монетарные риски; низкие доходы населения, определяющие его высокую чувствительность к изменениям уровня тарифов; высокая степень неопределенности фактического состояния основных фондов, передаваемых в управление частному предприятию; слабая судебная система и др. Институциональные изменения, происходящие в экономике страны, коснулись и предприятий ЖКХ. В первую очередь они связаны с их приватизацией и разгосударствлением, что позволило сформировать частный сектор в отрасли (в основном за счет малого бизнеса), а также создать базу для внедрения рыночных отношений.
Другим положительным результатом этой работы стал переход основной части жилья и коммунальных предприятий в муниципальную собственность, что в значительной степени позволило устранить негативные явления, связанные с ведомственной разобщенностью отрасли. Вместе с тем бюджеты территорий несут значительные дополнительные расходы по содержанию принятых в муниципальную собственность объектов, во многих случаях превосходящие возможности налоговой базы многих территорий. Возросли дотационные выплаты, увеличилось число дотационных бюджетов.
Следствием приватизации государственной и муниципальной жилой площади, осуществления рыночных реформ в России, с одной стороны, и резкого возрастания цен на топливно-энергетические ресурсы - с другой, стало обострение жилищнокоммунальных проблем в российской экономике, настоятельно требующее повышения экономической и социальной эффективности управления оказанием социальных услуг. Решение этих проблем видится в задействовании обновленных организационно-экономических механизмов и инструментов управления жилищнокоммунальным хозяйством российских городов, адекватных становлению и развитию рыночных отношений, при упорядочении регулятивных функций органов государственной и муниципальной власти.
Деятельность предприятий по коммунальному обслуживанию подлежит регулированию практически во всех развитых государствах. Такая ситуация абсолютно оправдана, поскольку данная отрасль представляет собой естественную локальную монополию, работающую в секторе оказания «публичных услуг». Однако система тарифного регулирования в России не ориентирует предприятия на повышение эффективности своей деятельности. Это является следствием недостаточного внимания со стороны законодательной и исполнительной власти к проблемам эффективного регулирования данного сектора экономики.
В этой связи предлагается сохранить следующие формы и методы государственной поддержки, такие как: адресные субсидии; бюджетное финансирование и налоговые льготы по платежам в федеральный бюджет, предоставляемые на покрытие убытков, на предоставления услуг по экономически обоснованным тарифам, сниженным по социальным соображениям; прямое финансирование из федерального бюджета.
В стартовой модели формирования рыночной среды в сфере ЖКУ присутствуют три уровня экономических параметров, находящихся на разных этапах модернизации, в диапазоне от значительных технологических, стоимостных, структурноорганизационных барьеров для входа на рынки ЖКУ (макроуровень) и ненадлежащего организационного контроля за деятельностью коммунальных предприятий со стороны органов власти регионов и муниципальных образований
(мезоуровень) до низкого уровня инженерной инфраструктуры (микроуровень), которые определяют тарифную специфику отрасли ЖКУ, в силу этого могут быть представлены институциональными потенциалами ее развития, и, следовательно, выступить факторами формирования эффективной тарифной политики. В результате можно конкретизировать аналитическую оценку муниципального сегмента рынка ЖКУ в целях его скорейшей интеграции в макрорыночную парадигму экономических преобразований.
4. Наиболее значимые проблемы развития отрасли ЖКХ
Нами выявлены подлежащие устранению проблемы, негативно влияющие на формирование и реализацию инвестиционной привлекательности в отрасли ЖКХ, основными из которых являются:
A). Административные (нормативно-правовые) барьеры. Отсутствие механизма выполнения комплексных согласованных действий государственных и региональных органов власти в ценообразовании, законодательной и налоговой деятельности приводит к тому, что в существующих нормативно-правовых документах не отражены меры, связанные с экономическим стимулированием и ответственностью за неэффективное использование предоставляемых услуг.
Б). Отсутствие действенных механизмов и инструментов управления инвестиционной базой ЖКХ. Для реализации на предприятиях энергоэффективных мероприятий в коммунальном секторе необходимы "длинные" деньги под низкий процент. Длительная окупаемость инвестиционных проектов в теплоснабжающем секторе препятствует притоку инвестиций (что, например, непривлекательно для банков -потенциальных кредиторов). Большинство банков, например, отказываются принимать структуру ТЭЦ в качестве адекватного ликвидного за-лога. Это связано с рядом рисков, в том числе политического характера, когда инвесторы не могут быть уверены в неизменности условий по долгосрочному улучшению энергоэффективности отрасли.
B). Информационный барьер. Нет информации об объектах инвестирования для инвесторов. Руководители большинства предприятий ЖКХ не обладают информацией, связанной с вопросами организации финансирования, о возможных механизмах привлечения софинансирования, и не обладают опытом организации инвестиционного процесса.
Г). Дефицит квалифицированного персонала, отсутствие знаний и опыта приводит к тому, что у коммунальных предприятий нет специалистов, способных грамотно подготовить инвестиционный проект, который бы отвечал всем требованиям.
Д). Невыполнение бюджетом своих обязательств и отсутствие эффективных и прозрачных процедур формирования и изменения тарифов обусловливают непривлекательность коммунального комплекса для частных инвестиций. Между тем, большинство проектов модернизации коммунальной инфраструктуры потенциально коммерчески привлекательны.
Е). Серьезная угроза экономической безопасности, которую несет в себе расширяющаяся инфильтрация организованной преступности в систему ЖКХ вследствие высокой привлекательности для спекулятивного и криминального капитала. В этой связи повышается роль контрольных функций органов местного
самоуправления. Деятельность контрольно-инспекционных подразделений должна быть направлена не только на обеспечение эффективности регулирования сферы жилищно-коммунальных услуг. Она должна быть органично интегрирована в общую систему государственного регулирования управления муниципальной собственностью; обеспечивать координацию и взаимодействие муниципальных образований с другими органами государственного регулирования в сфере ЖКХ и экономики в целом.
На основании институционального анализа специфики реформы сферы ЖКУ напрашивается вывод о необходимости сочетания активной федеральной позиции в вопросах реформирования сферы ЖКУ с многообразием форм и методов преобразований в регионах и муниципалитетах, что, в свою очередь, позволит минимизировать административное воздействие и сохранить общую направляющую роль государства в проведении реформ с учетом местной специфики.
Библиографический список
1. Федеральный закон РФ от 21.07.07 N 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства».
2. Постановление Правительства РФ от 31.12.2005 № 865 «Об утверждении подпрограммы «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 - 2010 годы».
3. Информация официального сайта Министерства регио-нального развития http://www.minregion.ru.
№ гос. рег. статьи
Это статья Управление экономическими системами: электронный научный журнал
http ://uecs.mcnip.ru
URL этой статьи: http://uecs.mcnip.ru/modules.php?name=News&file=article&sid=156
