CC BY
13БЕСКОРОВАЙНАЯ ЕЛЕНА СЕРГЕЕВНА - старший преподаватель кафедры конституционного и административного права, Краснодарский университет МВД России (kiap_krdu@mvd.ru).
EFRIKYAN, RUBEN A. - Ph.D. in Law, Associate Professor, Department of Constitutional and Administrative Law, Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia (kiap_krdu@mvd.ru ).
BESKOROVAYNAYA, ELENA S. - Senior Lecturer of the Department of Constitutional and Administrative Law of the Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia (kiap_krdu@mvd.ru).
УДК 342.55 DOI: 10.24412/2411-2275-2023-4-80-84
ЧУРИКОВА А.Ю. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЦИФРОВОЙ ТРАНСФОРМАЦИИ ИНСТИТУТА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ1
Ключевые слова: цифровизация, местные органы власти, информационные технологии, платформенный подход, стратегическое планирование.
В статье анализируется нормативно-правовое регулирование цифровой трансформации местных органов власти зарубежных государств. Выделены положительные и отрицательные характеристики процесса цифровизации. Предлагается установить общие для всех муниципалитетов принципы стратегического планирования цифровой трансформации: учет существующего уровня, реализуемость, изменяемость, детализация, прозрачность и ясность, систематический мониторинг. Также сформулированы предложения по определению психологической готовности к цифровизации сотрудников органов местного самоуправления и развитию партнерства между муниципальными органами власти и образовательными учреждениями.
CHURIKOVA, A.Y.
FOREIGN EXPERIENCE OF LEGAL REGULATION OF DIGITAL TRANSFORMATION OF LOCAL SELF-GOVERNANCE
INSTITUTE*
Key words: digitalisation, local authorities, information technology, platform approach, strategic planning.
The article analyses the normative-legal regulation of digital transformation of local authorities of foreign countries. The positive and negative characteristics of the digitalisation process are highlighted. It is proposed to establish the principles of strategic planning of digital transformation common for all municipalities: consideration of the existing level, feasibility, modifiability, detailing, transparency and clarity, systematic monitoring. Proposals are also formulated to determine the psychological readiness for digitalisation of local government employees and the development of partnership between municipal authorities and educational institutions.
Повсеместное распространение цифровых технологий оказывает существенное влияние на жизнь граждан и уровень их требований, в том числе к государственным и муниципальным услугам. Эффективность и качество предоставления муниципальных услуг во многом зависят от способности местных органов власти адаптироваться к быстро меняющимся условиям жизнедеятельности общества и растущим требованиям граждан. В связи с этим, вопросы цифровой трансформации органов местного самоуправления являются одними из наиболее актуальных для ученых и практиков России и зарубежных стран.
Следует согласиться с мнением Дж. Дж. Питтауэй и А. Монтаземи, которые исходят из того, что предоставление государственных и муниципальных услуг с использованием цифровых технологий «делает повседневную жизнь граждан проще, полноценнее и безопаснее» [1, р. 101474.]. В связи с этим не удивительно, что большинство государств стремится осуществить цифровую трансформацию деятельности государственных и муниципальных органов власти, ориентируясь при этом на потребителей услуг - граждан. Тем не менее, темпы цифровой трансформации органов местного самоуправления в разных странах существенно различаются, что обусловлено множеством факторов, к которым можно отнести: цифровое и экономическое неравенство развития; различия в способах регулирования процесса внедрения цифровых технологий в государственный и муниципальный сектор; особенности выбранной на государственном уровне схемы финансирования процессов цифровой трансформации; уровень готовности населения и сотрудников к использованию цифровых технологий и т.д..
В связи с этим, особую актуальность приобретает проведение сравнительно-правовых исследований. Анализ зарубежного опыта правового регулирования цифровизации местного самоуправления позволит выявить положительные и отрицательные характеристики данного процесса, а также сформулировать предложения по использованию положительных практик в
1 Исследование выполнено за счет гранта Российского научного фонда № 23-28-01252 по договору гражданско-правового характера с Государственным университетом управления; The research was carried out under the grant of the Russian Science Foundation № 23-28-01252 // https://rscf.ru/project/23-28-01252/
правовом регулировании цифровой трансформации органов местного самоуправления Российской Федерации.
Нормативное регулирование процессов цифровизации в большинстве стран Европы, Америки и Азии строится на стратегическом планировании. Например, в Великобритании утверждены «Стратегия трансформации Правительства» [2], «Федеральная стратегия облачных вычислений» [3] и «Программа цифровой трансформации» [4]. В США также утверждена «Стратегия цифрового Правительства США» [5]. В Швейцарии - «Стратегия электронного правительства Швейцарии на 2020-2023 гг.» [6] и план по ее внедрению [7] и т.д.
Таким образом, концепция стратегического планирования цифровой трансформации государственного и муниципального управления, применяемая в Российской Федерации, активно используется во многих зарубежных странах, что подтверждает обоснованность и целесообразность ее применения.
Стоит отметить, что и в России, и в большинстве зарубежных стран, стратегическое планирование осуществляется в первую очередь на высшем государственном уровне и относится к цифровой трансформации центрального правительства. В законах же о местном самоуправлении, как правило, отсутствуют предписания, обязывающие местные органы власти осуществлять планирование цифровизации своей деятельности. В соответствии с законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [8], органы местного самоуправления уполномочены осуществлять долгосрочное планирование, но при этом на них не возлагается обязанности по подготовке и утверждению стратегий и планов, в связи с чем, практика по регионам и муниципальным образованиям существенно различается.
В условиях ограниченности финансовых, материальных и человеческих ресурсов, с которыми сталкиваются органы местного самоуправления во всех странах, представляется необходимым планировать свою деятельность с расчетом на перспективу, учитывая особенности конкретной местности, особенно это важно при разработке плана внедрения цифровых технологий.
Положительным примером регулирования вопроса стратегического планирования местными органами власти представляется опыт Словакии. В данной стране на муниципальном уровне утверждаются стратегии развития местного сообщества (далее - СРМС), которые фактически являются программами экономического и социального развития муниципалитета. Такая программа дает комплексное представление о развитии населенного пункта в среднесрочной перспективе (в большинстве случаев на период 5-6 лет). СРМС согласно Закону Словакии 539/2008 «О поддержке регионального развития» является базовым среднесрочным программным документом для поддержки регионального развития на местном уровне [9]. Этот документ является базовым для определения направлений развития муниципалитета, соответственно в нем указываются и действия, направленные на цифровую трансформацию. При этом, если муниципалитет не разработал этот документ, он не может претендовать на грантовую помощь от Европейского Союза. В связи с чем, как указывают И. Гечикова и В. Папцунова, «почти каждый муниципалитет Словакии оформил СРМС» [10, р. 971].
Представляется, что стратегическое планирование процессов цифровой трансформации необходимо не только на региональном, но и на муниципальном уровне, так как позволяет ставить конкретные цели и задачи с учетом особенностей муниципального образования. В связи с чем, считаем необходимым обязательную разработку местными органами власти стратегий (планов) цифровой трансформации. Однако, как показывает зарубежная и российская практика стратегического планирования в области внедрения цифровых технологий, ключевым риском выступает разработка формальной, нереализуемой стратегии.
Учитывая данный фактор, предлагаем установить общие для всех муниципалитетов принципы стратегического планирования цифровой трансформации:
1. Принцип учета существующего уровня развития и особенностей муниципального образования. При планировании цифровой трансформации важно учитывать финансовые и технические условия, в которых данная трансформация будет реализовываться.
2. Принцип реализуемости. Местные органы власти не должны закладывать в перечень внедряемых в период планирования технологий все возможные технологии разом. Требуется детальный анализ возможностей реализации тех или иных технологических решений.
3. Принцип изменяемости (гибкости). В современном мире технологическое развитие не всегда прогнозируемо. За период реализации стратегии могут появиться новые, либо получить широкое распространение только зарождающиеся (например, квантовые технологии) решения. В связи с этим, в стратегии должен быть предусмотрен механизм ее оперативного изменения.
4. Принцип детализации и конкретности. Необходимо закладывать определенные измеримые показатели, которые возможно достигнуть в установленные сроки, при этом стоит избегать оценочных, «размытых» показателей, итоги реализации которых проверить невозможно. Например, закладывая в качестве показателя увеличение уровня удовлетворенности населения оказанием муниципальных услуг, стоит провести диагностику существующего уровня удовлетворенности (это можно сделать путем социологического исследования), а затем в плане уже закладывать определенный процент повышения исходного уровня удовлетворенности.
5. Принцип прозрачности и ясности. Важно, чтобы утверждаемая стратегия была понятна как лицам, которые будут ее реализовывать, так и населению.
6. Принцип систематического мониторинга реализации стратегии. Без реализации данного принципа будет невозможно обеспечить гибкость стратегии и эффективное управление процессами цифровой трансформации.
При проведении цифровой трансформации института местного самоуправления не менее важным представляется также установление целей и задач.
Анализ нормативно-правовой документации зарубежных стран в части формулировки целей и задач цифровой трансформации позволяет разделить подходы к регулированию в этом направлении на две основные группы:
- страны, в которых устанавливаются конкретные цели и задачи, выражаемые в числовом эквиваленте (например, в программном документе «Цифровая Ирландия» указано, что к 2030 году 90% услуг будет предоставляться в режиме онлайн, при этом 80% граждан, имеющих право на получение услуг, будут использовать MyGovID [11]);
- страны, в которых цели и задачи формулируются по принципу указания общих направлений цифровой трансформации (например, в Великобритании перед органами местного самоуправления поставлены следующие задачи: оцифровка бумажных документов, создание комплексной цифровой платформы, организация эффективного внутреннего и межведомственного цифрового взаимодействия, расширение возможностей оптимизации процессов за счет автоматизации, облачное управление документами и т.д. [2; 3; 4]).
В нормативно-правовых актах практически всех стран в качестве цели цифровой трансформации, к которой должны стремиться государственные и муниципальные органы власти, обозначается повышение уровня удовлетворенности населения государственными и муниципальными услугами. По данным эмпирических исследований зарубежных авторов успех цифровой трансформации оказывает положительное воздействие на уровень удовлетворенности граждан [12, р. 59-60]. Однако, внедрение новых технологий приводит к весьма неоднозначному воздействию на сотрудников органов местной власти, при этом неприятие цифровых преобразований сотрудниками негативно сказывается на всем процессе цифровой трансформации [13, р. 121220].
Полагаем, что отторжение сотрудниками местных органов власти преобразований, направленных на цифровизацию их деятельности, является ключевым риском провала цифровой трансформации института местного самоуправления. В связи с этим, считаем необходимым разработать и широко распространить систему подготовки сотрудников муниципальных органов власти к цифровой трансформации. При этом стоит осуществлять мониторинг уровня психологической готовности к цифровизации и учитывать его при проведении реформ.
В целом, анализируя и систематизируя положения зарубежного законодательства, в которых урегулирован процесс цифровизации местных органов власти, можно сделать следующие основные выводы:
- в абсолютном большинстве государств данный процесс человекоориентирован, то есть, направлен на повышение эффективности и качества предоставляемых населению услуг;
- ключевым направлением развития становится реализация платформенных решений, то есть создание единых платформ электронного взаимодействия населения и государства, в том
числе и на муниципальном уровне, что позволяет улучшить обратную связь с жителями, в том числе обеспечить их участие в местном самоуправлении;
- большинство государств стремится к закреплению лидерских позиций в «цифровой гонке», в связи с чем, разрабатывает программы поддержки как исследований в области цифровой трансформации, так и самого процесса внедрения цифровых технологий в государственное и местное управление.
Дж. Дж. Питтауэй и А. Р. Монтаземи считают, что процессы цифровой трансформации в органах местной власти в последнее время замедлились в связи с существованием преград на пути передачи «ноу-хау» технологий из частного сектора в государственный. В целях стимулирования цифровой трансформации органов государственной власти и местного самоуправления они предлагают развивать государственно-частное партнерство [1].
В России также остро стоит проблема с внедрением на муниципальном уровне передовых разработок. Это связано с целым комплексов факторов:
1. Цифровое и финансовое неравенство на территории Российской Федерации [14, с. 52-56]. Существенно различается уровень финансирования цифровой трансформации органов местного самоуправления в регионах, что приводит к тому, что в одних регионах органы местного самоуправления могут позволить себе внедрять передовые технологии, а в других даже обновления необходимых для рутинной работы устройств (компьютеров, принтеров и т.д.) не происходит многие годы.
2. Отсутствие, в большинстве случаев, готовых технических решений, отвечающих запросам местных органов власти и, как следствие, необходимость разработки данных решений с нуля или начальной базы. Это во многом обусловлено необходимостью поиска именно отечественных решений в целях импортозамещения.
3. Недостаток квалифицированных кадров, которые понимали бы специфику работы в муниципальном органе власти и в тоже время разбирались бы в цифровых технологиях.
Развитие государственно-частного партнерства действительно могло бы решить часть проблем. Также, с учетом ограниченности финансирования на муниципальном уровне, можно предложить развивать сотрудничество между муниципальными органами власти и образовательными учреждениями. Обучающимся требуется наработка практики, что в целом может обеспечить муниципалитет, в тоже время молодые специалисты и студенты способны по-новому взглянуть на имеющиеся проблемы и предложить новые, возможно нестандартные пути их решения.
Анализ зарубежного опыта правового регулирования и научной литературы позволил выделить и рассмотреть положительные практики и ключевые риски цифровой трансформации института местного самоуправления. Предложенные в статье решения по установлению общих для всех муниципалитетов принципов стратегического планирования цифровой трансформации, проведению мониторинга уровня психологической готовности к цифровизации сотрудников органов местного самоуправления, а также развитию партнерства не только с частным сектором, но и образовательными учреждениями, позволят совершенствовать как нормативное регулирование, так и практическую деятельность в сфере цифровой трансформации местного самоуправления.
Литература и источники
1. Pittaway J. J., Montazemi A. R. Know-how to lead digital transformation: The case of local governments // Government information quarterly. 2020. Т. 37. №. 4.
2. Government Transformation Strategy // URL: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/590199/Government_Transformati on_Strategy.pdf (дата обращения: 25.08.2023)
3. The Federal Cloud Computing Strategy // URL: https://www.doi.gov/cloud/strategy#:~:text=The%20Cloud%20First%20Policy%20was,before%20making%20any%20new%20inves tments (дата обращения: 27.08.2023)
4. Digital Transformation programme. URL: https://www.local.gov.uk/digital-transformation-programme (дата обращения: 27.08.2023)
5. Digital Government // URL: https://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/omb/egov/digital-government/digital-government.html (дата обращения: 28.08.2023)
6. E-Government-Strategie Schweiz 2020-2023 // URL: https://www.amministrazionedigitalesvizzera.ch/application/files/3016/3636/7600/E-Government-Strategie-Schweiz-2020-2023_D_def.pdf (дата обращения: 29.08.2023)
7. Der Umsetzungsplan E-Government // URL: https://www.amministrazionedigitalesvizzera.ch/application/files/4316/4554/6943/Umsetzungsplan_2022_DE.pdf (дата обращения: 29.08.2023)
8. Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28.06.2014 № 172-ФЗ (в ред. от 17.02.2023 № 28-ФЗ) // Портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody&nd=102354386 (дата обращения: 30.08.2023)
9. Zákon с. 539/2008 Z. z. Zákon o podpore regionálneho rozvoja // URL: https://www.zakonypreludi.sk/zz/2008-539 (дата обращения: 30.08.2023)
10. Gecíková I., Papcunová V. Using of strategic management tools in conditions of local self-government in Slovakia // Procedia-Social and Behavioral Sciences. 2014. Т. 110. pp. 969-978.
11. Harnessing Digital - The Digital Ireland Framework. From Department of the Taoiseach. Published on 1 February 2022, Last updated on 22 August 2023 // URL: https://www.gov.ie/en/publication/adf42-harnessing-digital-the-digital-ireland-framework/ (дата обращения: 30.08.2023)
12. King S. F. Citizens as customers: Exploring the future of CRM in UK local government // Government Information Quarterly. 2007. Т. 24. №.1. С. 47-63.
13. Mu R., Haershan M., Wu P. What organizational conditions, in combination, drive technology enactment in government-led smart city projects? // Technological Forecasting and Social Change. 2022. Т. 174.
14. Швецов А. Н. «Цифровое» неравенство российских городов и регионов: методы оценки и политика выравнивания // Контуры глобальных трансформаций: политика, экономика, право. 2014. №3 (35). C. 51-63.
References and Sources
1. Pittaway J. J., Montazemi A. R. Know-how to lead digital transformation: The case of local governments // Government information quarterly. 2020. Т. 37. №. 4.
2. Government Transformation Strategy // URL: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/590199/Government_Transformation_Strategy.pdf (25.08.2023)
3. The Federal Cloud Computing Strategy // URL: https://www.doi.gov/cloud/strategy#:~:text=The%20Cloud%20First%20Policy%20was,before%20making%20any%20new%20investments (27.08.2023)
4. Digital Transformation programme. URL: https://www.local.gov.uk/digital-transformation-programme (27.08.2023)
5. Digital Government // URL: https://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/omb/egov/digital-government/digital-government.html (28.08.2023)
6. E-Government-Strategie Schweiz 2020-2023 // URL: https://www.amministrazionedigitalesvizzera.ch/application/files/3016/3636/7600/E-Government-Strategie-Schweiz-2020-2023_D_def.pdf (29.08.2023)
7. Der Umsetzungsplan E-Government // URL: https://www.amministrazionedigitalesvizzera.ch/application/files/4316/4554/6943/Umsetzungsplan_2022_DE.pdf (29.08.2023)
8. Federal Law «On Strategic Planning in the Russian Federation» of 28.06.2014 No. 172-FZ (as amended from 17.02.2023 No. 28-FZ) // Legal Information Portal. URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody&nd=102354386 (30.08.2023)
9. Act No. 539/2008 Coll., the Act on Support for Regional Development. URL: https://www.zakonypreludi.sk/zz/2008-539 (30.08.2023)
10. Gecíková I., Papcunová V. Using of strategic management tools in conditions of local self-government in Slovakia // Procedia-Social and Behavioral Sciences. 2014. Т. 110. pp. 969-978.
11. Harnessing Digital - The Digital Ireland Framework. From Department of the Taoiseach. Published on 1 February 2022, Last updated on 22 August 2023. URL: https://www.gov.ie/en/publication/adf42-hamessing-digital-the-digital-ireland-framework/ (дата обращения: 30.08.2023)
12. King S. F. Citizens as customers: Exploring the future of CRM in UK local government // Government Information Quarterly. - 2007. - Т. 24. -№. 1. - С. 47-63.
13. Mu R., Haershan M., Wu P. What organizational conditions, in combination, drive technology enactment in government-led smart city projects? // Technological Forecasting and Social Change. 2022. Т. 174.
14. Shvetsov A. N. Digital inequality of Russian cities and regions: methods of assessment and equalisation policy // Contours of global transformations: politics, economics, law. 2014. №3 (35). C. 51-63.
ЧУРИКОВА АННА ЮРЬЕВНА - кандидат юридических наук, доцент, кафедра информационного права и цифровых технологий, Саратовская государственная юридическая академия (a_tschurikova@bk.ru).
CHURIKOVA, ANNA Yu. - Ph.D. in Law, Associate Professor, Department of Information Law and Digital Technologies, Saratov State Law Academy (a_tschurikova@bk.ru).
УДК 342.6:004.8 DOI: 10.24412/2411-2275-2023-4-84-89
СЕМЕНОВ С.В.
ВОЗМОЖНОСТЬ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ИСКУССТВЕННОГО ИНТЕЛЛЕКТА В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МИНЮСТА РОССИИ
Ключевые слова: искусственный интеллект, информационное общество, регистры нормативных правовых актов, Свод законов, Министерство юстиции.
В статье рассмотрены новые функции и задачи, а также приоритетные направления развития системы правовой информации Министерства юстиции. В исследовании выявлено, что с помощью новых технологий искусственного интеллекта, использование которых предусмотрено в Государственной программе «Юстиция», возможно создание Свода законов Российской Федерации. Во-первых, ИИ должен обладать возможностью использовать все распределенные на федеральном, региональном и местном уровне базы данных правовых актов и сопутствующих им материалов (заключений, результатов экспертиз, научно-методических материалов и т.д.), что схоже с технологиями облачной обработки данных. Во-вторых, ИИ должен выявлять коллизии и противоречия в правовых нормах и дефинициях, содержащихся в нормативных правовых актах всех уровней и направлений деятельности. В-третьих, ИИ должен анализировать правоприменительную практику и судебную статистику применения конкретных правовых норм. И, наконец, при решении важной государственной задачи мониторинга правоприменения ИИ должен синтезировать (давать рекомендации) по конструированию правовых норм в процессе совершенствования и разработки нового законодательства (в
